ECLI:NL:RBNNE:2025:5384

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Bestuursrecht

locatie Groningen

zaaknummer: LEE 24/2620

uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank van 16 december 2025 in de zaak tussen

1. [eiseres]gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.,

2. [eiseres]gevestigd te [plaats], eiseres sub 2.,

hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen,

(gemachtigde: mr. W. Zwier),

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân, het college,

(gemachtigden: mr. T. Tuenter en F.R. Wagenaar).

Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: de Vereniging van Schelpenwinners i.o., gevestigd te Heveadorp, vergunninghoudster,

(gemachtigde: mr. C.J. IJdema).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de natuurvergunning ten behoeve van de schelpenwinning in de Noordzeekustzone voor de jaren 2024 en 2025.

1.1.

Het college heeft bij het bestreden besluit van 23 april 2024 aan vergunninghoudster een natuurvergunning onder voorschriften op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet Natuurbescherming (Wnb) verleend voor de schelpenwinning in de Noordzeekustzone voor de jaren 2024 en 2025.

1.2.

Tegen het bestreden besluit hebben eiseressen beroep ingesteld.

1.3.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de StAB) heeft een deskundigenadvies uitgebracht, gedateerd 13 maart 2025. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 27 juni 2025 heeft de StAB aanvullend gereageerd.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 6 november 2025 op een zitting behandeld. Eiseres sub 1. heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en A. Wouda. Eiseres sub 2. heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [namen] en [namen], als lid van vergunninghoudster.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de verleende natuurvergunning ten behoeve van de schelpenwinning in de Noordzeekustzone aan de hand van de gronden die eiseressen hebben aangevoerd.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseressen gegrond moeten worden verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.1.

De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

4.1.

Het natuurgebied “Noordzeekustzone” is op 7 april 2005 aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Het natuurgebied “Noordzeekustzone” is op 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl). Op 25 februari 2009 is de Noordzeekustzone aangewezen als Natura 2000-gebied.

4.2.

Voor de schelpenwinning in de Natura 2000-gebieden “Noordzeekustzone” en “Waddenzee” zijn eerder natuurvergunningen op grond van de Wnb (en voorheen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998) verleend voor de perioden 2011-2013, 2014-2016, 2017-2019 en 2020-2022.

4.3.

Vergunninghoudster heeft op 28 oktober 2022 een aanvraag om natuurvergunning voor het winnen van schelpen in de Natura 2000-gebieden “Waddenzee” en “Noordzeekustzone” bij het college ingediend. Deze aanvraag is op 22 december 2022,

9 februari 2023, 5 mei 2023, 13 juni 2023, 25 juli 2023 en december 2023 aangevuld.

Onder meer de volgende stukken en rapporten vormen onderdeel van deze aanvraag:

- projectberekening van 28 oktober 2022 met Aerius-Calculator;

- projectberekening van 22 december 2022 met Aerius-Calculator;

- projectberekening van 7 februari 2023 met Aerius-Calculator;

- passende beoordeling “Schelpenwinning 2023-2025” van 1 mei 2023 van Arcadis;

- aanvulling op de passende beoordeling in een memo van 17 juli 2023 van Arcadis. De schelpen worden gewonnen met een steekhopperzuiger of sleepzuiger. Een steekhopperzuiger ligt geankerd op een winplaats en zuigt dan met een starre zuigbuis sediment met schelpen op. Bij een sleepzuiger sleept een sleepkop over de bodem tijdens het varen, waarmee het bodemmateriaal opgezogen wordt.

4.4.

Het college heeft 29 december 2023 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuurvergunning genomen. Het college heeft dit ontwerpbesluit ter inzage gelegd en een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.

4.5.

Eiseressen hebben bij brief van 8 februari 2024 een zienswijze, gericht tegen het ontwerpbesluit, bij het college ingediend.

4.6.

Op verzoek van vergunninghoudster heeft er op 27 februari 2024 een bestuurlijk overleg plaatsgevonden, waarbij onder meer de mogelijkheid van een voorlopig gedeeltelijke vergunningverlening uitsluitend voor wat betreft de Noordzeekustzone is besproken. Op

11 maart 2024 heeft vergunninghoudster ingestemd met deze benadering.

4.7.

Het college heeft bij het bestreden besluit aan vergunninghoudster een natuurvergunning met voorschriften op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend voor de schelpenwinning in de Noordzeekustzone voor de jaren 2024 en 2025.

Overgangsrecht

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om natuurvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

5.1.

De aanvraag om natuurvergunning is ingediend op 28 oktober 2022 en aangevuld voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Het geschil

6. Tussen partijen is in geschil of het college terecht een natuurvergunning heeft verleend voor het winnen van schelpen in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” voor de jaren 2024 en 2025. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.

Leeswijzer

7. De rechtbank bespreekt hierna eerst het procesbelang van eiseressen (overweging

8-8.3.). Daarna bespreekt de rechtbank de inschakeling van de StAB (overweging 9-9.5.). Vervolgens gaat de rechtbank na een algemene overweging (overweging 10-10.1.) in op de vraag of er sprake is van de juiste omschrijving van het project (overweging 11-11.5.). Daarna gaat de rechtbank in op de vraag of de passende beoordeling voldoet aan de daaraan te stellen eisen op grond van de wet en vaste jurisprudentie. Daarbij komt als eerste aan de orde vraag of het college uitgegaan is van de juiste referentiesituatie voor de schelpenwinning in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” (overweging 12-12.5.). Vervolgens gaat de rechtbank in op de vraag of in de passende beoordeling de effecten van het project schelpenwinning in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” op een zorgvuldige en controleerbare wijze in kaart zijn gebracht (overweging 13-20.2.). Daarna gaat de rechtbank in op vragen voor wat betreft klimaatverandering en de belangenafweging (overweging 21-21.3.) en de voorschriften (overweging 22). Tot slot volgt een conclusie en wordt ingegaan op de proceskosten (overweging 23-23.1.).

Procesbelang

8. De rechtbank stelt vast dat de bij het bestreden besluit verleende natuurvergunning voor het winnen van schelpen in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” een looptijd heeft tot en met 31 december 2025. Gelet hierop ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of er aan de zijde van eiseressen nog een actueel procesbelang resteert.

8.1.

Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.^[1]

8.2.

De rechtbank overweegt dat in dit geval voor het einde van dit jaar, en dus binnen de looptijd van de verleende natuurvergunning, uitspraak zal worden gedaan. Alleen al om die reden is er sprake van een actueel procesbelang aan de zijde van eiseressen.

8.3.

Gelet op bovenstaande hebben eiseressen naar het oordeel van de rechtbank belang bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep tegen dit bestreden besluit.

Inschakeling van de StAB

9. Gelet op de reikwijdte van het door eiseressen ingestelde beroep en hetgeen partijen in dat verband verdeeld houdt, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de StAB als deskundige te benoemen. De StAB heeft een deskundigenadvies uitgebracht, waarna partijen in de gelegenheid zijn gesteld daarop de reageren.

9.1.

Ter zitting heeft gemachtigde Bolt van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zand- en schelpenwinning Waddenzee B.V. (Zand- en schelpenwinning Waddenzee B.V.), een van de leden van vergunninghoudster, vraagtekens gezet bij de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de StAB-advisering. In dit verband voert zij aan dat Zand- en schelpenwinning Waddenzee B.V. niet is gehoord door de StAB voorafgaand aan het uitbrengen van de verslagen.

9.2.

De rechtbank stelt vast dat vergunninghoudster in de gelegenheid is gesteld om deel te nemen als partij aan dit geding. Verder stelt de rechtbank vast dat vergunninghoudster niet binnen de gegeven termijn heeft gereageerd, zodat vergunninghoudster niet als partij in de zin van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank kan de Zand- en schelpenwinning Waddenzee B.V. als lid van vergunninghoudster niet afzonderlijk als partij in de zin van artikel 8:26 van Pro de Awb worden aangemerkt. Gelet hierop bestond er voor de StAB geen aanleiding om de Zand- en schelpenwinning Waddenzee B.V. voorafgaand aan de advisering te horen.

9.3.

De rechtbank acht verder van belang dat de gemachtigde van het college ter zitting heeft toegelicht dat de opmerkingen van vergunninghoudster naar aanleiding van het StAB-verslag van 13 maart 2025 door het college zijn verwerkt in de reactie op dit verslag. Hieruit volgt dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de StAB-advisering om de hiervoor genoemde reden onzorgvuldig tot stand is gekomen.

Algemeen

10. De gronden van beroep hebben betrekking hebben op de navolgende aspecten:

het project;
de referentiesituatie;
het habitattype “permanent overstroomde zandbanken (Noordzeekustzone)”;
de stikstofdepositie;
de verstoring van vogels;
de cumulatie;
de klimaatverandering en de belangenafweging;
de voorschriften.

De rechtbank bespreekt deze beroepsgronden afzonderlijk.

Project

11. Eiseressen betogen dat het bestreden besluit vragen oproept over het door het college gehanteerde projectbegrip. Zo is volgens eiseressen onduidelijk waarom één natuurvergunning is verleend aan vergunninghoudster, terwijl in de voorgaande periode drie afzonderlijke vergunningen werden verleend voor drie afzonderlijke projecten. In dit verband wijzen eiseressen erop dat binnen vergunninghoudster de drie schelpenwinners zijn verenigd aan wie in de vorige periode afzonderlijke natuurvergunningen zijn verleend, alsmede een vierde bedrijf. Ook is volgens eiseressen onduidelijk of wel alle aspecten van het project die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, zijn geïnventariseerd. Naar de mening van eiseressen zijn niet alle samenhangende activiteiten (kenbaar) beoordeeld. Zo is bijvoorbeeld het lossen en de verdere verwerking van de schelpen niet beoordeeld, terwijl deze aspecten - ook volgens de StAB in de procedure met het kenmerk LEE 21/769 - onlosmakelijk zijn verbonden met de winning.^[2]

11.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het project in dit geval uitsluitend bestaat uit schelpenwinning in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Daaraan heeft de gemachtigde van het college ter zitting toegevoegd dat de schelpenwinning plaatsvindt met behulp van vaartuigen en dat het vervoer van schelpen en het lossen daarvan in de haven ook deel uitmaken van dit project.

11.2.

Uit het arrest van 7 november 2018 van het Hof van Justitie (het Hof)^[3]volgt dat MER-projecten altijd projecten in de zin van de Habitatrichtlijn (Hrl) zijn. Er is echter nog een tweede categorie activiteiten die als project onder de Hrl moet worden beschouwd: activiteiten die kunnen leiden tot significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Van een project in de zin van de Hrl is sprake als het project afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor een of meer Natura 2000-gebieden. Dat is ook het geval als geen sprake is van een project in de zin van de MER-richtlijn, omdat het niet zou gaan om een fysieke ingreep in het natuurlijk milieu. Voor de uitleg van dit begrip is relevant of de activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

11.3.

Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS^[4]volgt dat een aanvraag voor een Wnb-vergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die samen één project vormen.

Verder volgt uit vaste jurisprudentie van de AbRvS^[5]dat een aanvraag voor een Wnb-vergunning ook betrekking moet hebben op transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een bedrijf. Dit geldt ook voor scheepvaartbewegingen.^[6]

11.4.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het project waarvoor de natuurvergunning is verleend, onduidelijk en onvolledig omschreven. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat gemachtigde Bolt van de Zand- en schelpenwinning Waddenzee B.V. ter zitting heeft toegelicht dat de door haar bedrijf gebruikte schepen zijn uitgerust met steekzuigers, terwijl door het college wordt uitgegaan van schepen met een sleepzuiger. Nog daargelaten wat de gevolgen voor het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” zijn van de met steekzuigers uitgeruste schepen voor de schelpwinning, leidt dit de rechtbank tot het oordeel dat het college het project niet duidelijk en onvolledig heeft beschreven en beoordeeld. Bovendien maken ook de scheepvaartbewegingen van de winningsschepen en het laden en lossen van de schelpen in een haven deel uit van het project. Ook dat is ten onrechte niet meegenomen bij de beschrijving en de beoordeling van het project. Daarom kleeft er een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. Om die reden is het beroep van eiseressen gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.

11.5.

De rechtbank ziet in het kader van finale geschilbeslechting aanleiding om de overige beroepsgronden te beoordelen.

PASSENDE BEOORDELING

Referentiesituatie

12. Eiseressen betogen dat in het bestreden besluit een onjuiste referentiesituatie is gehanteerd. In dit verband voeren eiseressen aan dat het bestreden besluit onduidelijk is over de gehanteerde referentiesituatie. Naar de mening van eiseressen is er in dit geval geen sprake van een referentiesituatie en moet de schelpenwinning worden beoordeeld als een nieuwe activiteit. Een referentiesituatie kan immers niet worden ontleend aan een vergunning die is vervallen of geëxpireerd. De natuurvergunningen voor de schelpenwinning zijn in de visie van eiseressen wél steeds geëxpireerd en tegen de geëxpireerde vergunningen voor de periode 2020-2022 loopt nog een procedure. Ook de ontgrondingsvergunningen zijn steeds geëxpireerd.

12.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het feit dat de quota telkens voor een beperkte periode geveild worden, de situatie van de schelpenwinning uniek maakt. Het telkens verlenen van vergunningen voor drie jaar maakt in de visie van het college niet dat er sprake is van een nieuwe activiteit. Deze situatie acht het college niet vergelijkbaar met die van tijdelijke projecten waarvoor vergunningen voor een bepaalde tijd worden verleend. Daarbij hoeft volgens het college niet getoetst te worden of dit de toestemming met de minste gevolgen sinds de aanwijzing van het gebied is. Dat schelpen zijn gewonnen door verschillende bedrijven doet volgens het college niet ter zake nu de techniek om schelpen te winnen niet is gewijzigd ten opzichte van de referentiedata en in het winnen in de Noordzeekustzone voor de verschillende bedrijven gelijk is. Verder gaat het daarbij in de visie van het college ten opzichte van de huidige natuurvergunning om dezelfde of minder winningsgebieden in de Noordzeekustzone. Daarom is er naar de mening van het college sprake van een referentiesituatie en bestaand gebruik.

12.2.

Een natuurvergunning is verplicht als een activiteit afzonderlijk of in samenhang met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dit staat in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op het moment dat de natuurvergunning aan vergunninghoudster werd verleend, was het vaste rechtspraak dat de gevolgen van de voorgenomen activiteit mochten worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie bij beantwoording van de vraag of op voorhand kan worden uitgesloten dat een project significante gevolgen kan hebben (intern salderen met de referentiesituatie).

12.3.

In twee uitspraken van 18 december 2024^[7]heeft de AbRvS haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Dat betekent niet dat de referentiesituatie geen enkele rol meer speelt bij de beoordeling van de gevolgen van een project. Intern salderen met de referentiesituatie mag nog wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van een activiteit. Dat kan als voldaan wordt aan de daarvoor geldende voorwaarden, waaronder het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als deze maatregel niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Hrl.

12.4.

De referentiesituatie die bij salderen kan worden ingezet, wordt ontleend aan de natuurvergunning voor de toegestane activiteit op de locatie waarop de voorgenomen activiteit is voorzien. Bij het ontbreken van een natuurvergunning wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. De referentiedatum is de datum waarop artikel 6 van Pro de Hrl van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied. Voor gebieden die ter uitvoering van de Vogelrichtlijn^[8]zijn aangewezen, is de referentiedatum 10 juni 1994, tenzij een gebied later is aangewezen. Voor gebieden die ter uitvoering van de Hrl zijn aangewezen, is de referentiedatum voor de gebieden die in deze zaak van belang zijn 7 december 2004. Wanneer na de referentiedatum een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de activiteit die op de referentiedatum was toegestaan, dan geldt die latere toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.^[9]

12.5.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet uitgaat van een juiste referentiedatum. Ook is de rechtbank van oordeel dat het college ten onrechte heeft aangevoerd dat sprake is van een ongewijzigde voortzetting van een project. De rechtbank acht van belang dat de referentiesituatie in de passende beoordeling is bepaald aan de hand van de geëxpireerde natuurvergunning voor schelpenwinning in de Natura 2000-gebieden “Waddenzee” en “Noordzeekustzone” 2020-2022. Dat is in strijd met vaste jurisprudentie van de AbRvS.^[10]

12.5.1.

Onder verwijzing naar het arrest-Stadt Papenburg van 14 januari 2010 van het Hof^[11]is de rechtbank verder van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van een ongewijzigd voortgezet project. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat gedurende verschillende tijdvakken verschillende bedrijven over een natuurvergunning voor de schelpenwinning in de Natura 2000-gebieden “Waddenzee” en “Noordzeekustzone” beschikten en dat het in dit geval uitsluitend gaat om schelpenwinning in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Ook is naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt dat het schelpenwinning betrof op steeds dezelfde plek(ken) in dit Natura 2000-gebied alsmede dat er binnen het project steeds gebruik werd gemaakt van dezelfde schepen met hetzelfde type motor. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de passende beoordeling die aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd, ondeugdelijk tot stand is gekomen. De daarin gemaakte beoordeling, waaronder de daarvan deel uitmakende Aerius-berekening, is ten onrechte gebaseerd op de gegevens van de geëxpireerde natuurvergunning voor het tijdvak 2020-2022. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb, en het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb tot stand is gekomen. Ook om die reden slaagt het betoog van eiseressen.

Het habitattype “permanent overstroomde zandbanken (Noordzeekustzone)”

Recente inzichten staat van instandhouding habitattype H1110B

13. Eiseressen voeren aan dat de schelpenwinning plaatsvindt in habitattype H1110 “permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken”. Voor de Noordzeekustzone gaat het om het subtype H1110B “permanent overstroomde zandbanken (Noordzeekustzone)”. De instandhoudingsdoelstellingen voor dit subtype luidt “behoud verspreiding, behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit”. In de visie van eiseressen gaat het college in het bestreden besluit er ten onrechte vanuit dat habitattype H1110B in de Noordzeekustzone een matig ongunstige staat van instandhouding kent. In dit verband wijzen eiseressen erop dat er nieuwe wetenschappelijke inzichten zijn over de staat van

instandhouding waarmee ten onrechte geen rekening is gehouden. In de rapportage van Nederland aan de Europese Unie (EU) in 2019 over de habitattypen van Natura 2000 voor de periode 2013-20185 is namelijk een verandering van de staat van instandhouding van H1110 van matig ongunstig naar zeer ongunstig gerapporteerd. Gelet daarop is in het bestreden besluit naar de mening van eiseressen ten onrechte aangegeven dat niet zozeer sprake

is van een verslechtering van de staat van instandhouding, maar dat van een andere methode voor de beoordeling gebruik is gemaakt waardoor het eindoordeel kan zijn veranderd. In de visie van eiseressen gaat dit voorbij aan het punt dat zij hebben willen maken. Het punt is volgens eiseressen dat de uitgangspositie van het habitat blijkens het rapport slechter is dan eerder gedacht. Indien de uitgangspositie slechter is, dan is een aantasting eerder significant, aldus eiseressen. Naar de mening van eiseressen had het college daarom met die aangepaste uitgangssituatie rekening moeten houden in de passende beoordeling en het bestreden besluit.

13.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het duidelijk is dat de staat van instandhouding van habitattype H1110 op dit moment ongunstig is en dat verstoring van het sediment door menselijke activiteiten daaraan heeft bijgedragen. Verder stelt het college zich op het standpunt dat met de wijziging van de staat van instandhouding geen sprake is van een verdere verslechtering omdat enkel de methode van beoordeling is aangepast.

13.2.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat Nederland de Vogel- en Habitatrapportage over de periode 2013-2019 aan de Europese Commissie heeft gezonden. Deze rapportage omvat meerdere rapporten, waaronder het rapport “Habitatrichtlijnrapportage 2019: Annex D - Achtergronddocument”, WOt-technical report 171, WUR, april 2020, aldus de StAB. In dat rapport (pag. 11) is volgens de StAB aangegeven dat ten opzichte van de voorgaande gerapporteerde staat van instandhouding van het habitattype H1110, de staat van instandhouding is verslechterd van “matig ongunstig” naar “zeer ongunstig”. De StAB constateert dat het college bij de toetsing aan het instandhoudingsdoel de informatie uit de Vogel- en Habitatrapportage niet heeft betrokken. De StAB merkt vervolgens op dat bij een verandering van de staat van instandhouding van matig ongunstig naar zeer ongunstig, een negatief effect al snel aangemerkt moet worden als een significant negatief effect.

13.3.

In reactie op het StAB-verslag heeft het college bij brief van 20 mei 2025 aangegeven dat het niet juist is dat bij de toetsing aan het instandhoudingsdoel de informatie uit de Vogel- en Habitatrapportage 2013-2019 niet is betrokken. In dit verband voert het college aan dat de wijziging van de staat van instandhouding van matig ongunstig naar zeer ongunstig voortkomt uit een wijziging van de door de EC aangegeven criteria voor de beoordeling van de staat van instandhouding. Volgens het college is bij de Vogel- en Habitatrichtlijnrapportage 2013 getoetst op de aanwezigheid van typische soorten. Bij de Vogel- en Habitatrapportage 2019 is, conform de nieuwe beoordelingswijze, in de visie van het college daarnaast ook getoetst of meer dan 25% van het oppervlak onder druk stond van significant verstorende invloeden (tabel beoordelingssystematiek Bijlage 1, pag. 63). In dit verband wijst het college erop dat de schelpenwinning plaatsvindt op minder dan 0,5% van de oppervlakte van de Noordzeekustzone terwijl vrijwel in het gehele gebied door garnalenvissers met bodemberoerende technieken op garnalen wordt gevist. De oppervlakte waarop verstorende invloeden aanwezig zijn is volgens het college groter dan 25% van de oppervlakte van het betreffende habitattype waardoor de staat van instandhouding als zeer ongunstig moet worden beoordeeld. Naar de mening van het college is door de opstellers van de rapportage aangegeven dat er geen sprake is van een daadwerkelijke verslechtering van de kwaliteit van habitattype H1110 sinds de vorige rapportage in 2013.

13.4.

In een aanvullend verslag van 27 juni 2025 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect vermeld dat in het eerdere verslag (blz. 13) is aangegeven dat de opstellers van het rapport “Habitatrichtlijnrapportage 2019: Annex D – Achtergronddocument”, WOt-technical report 171, WUR, april 2020, geen voorbehoud hebben gemaakt voor de betekenis van de wijziging van de staat van instandhouding van habitatsubtype H1110B van “matig ongunstig” naar “zeer ongunstig”. Vervolgens is in het verslag vermeld dat die verslechtering met zich brengt dat het effect eerder significant zal zijn indien sprake is van een negatief effect.

13.5.

In hetgeen het college naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies in de StAB-verslagen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze zij tot de in het eerste verslag neergelegde bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie is gekomen. Verder is de StAB in het aanvullende verslag gemotiveerd ingegaan op de door het college naar voren gebrachte opmerkingen voor wat betreft dit habitattype. Daarbij is door het college niet aannemelijk gemaakt dat de door de StAB in de verslagen neergelegde bevindingen onjuist zijn of dat de gestelde conclusies niet kunnen volgen uit die bevindingen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB in haar advisering terecht de bevindingen en conclusie van voormeld rapport van april 2020 van de WUR, het profieldocument en het gegeven dat een passende beoordeling volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies dient te bevatten, heeft betrokken. Daar komt bij dat de StAB in de advisering heeft kunnen betrekken dat de opstellers van voormeld rapport geen enkel voorbehoud hebben gemaakt voor de betekenis van de wijziging van de staat van instandhouding van habitatsubtype H1110B van “matig ongunstig” naar “zeer ongunstig”. Al om die reden kan aan de verwijzing naar andere bronnen niet de waarde worden toegekend, die het college eraan gehecht wenst te zien. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat, gelet op de zeer ongunstige staat van instandhouding en de verbeteropgave voor H1110B het niet uitgesloten is dat de schelpenwinning significant negatieve effecten heeft op de typische soorten van H1110B . Hieruit volgt dat het college in zoverre de passende beoordeling niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Ook om die reden slaagt het betoog van eiseressen.

Natuurlijke aanwas en schelpenvoorraad

14. Eiseressen vrezen voor uitputting van de schelpenvoorraden in de wingebieden. In dit verband voeren eiseressen aan dat er meer schelpen gewonnen worden dan de omvang van de natuurlijke aanwas. Daarbij wijzen zij erop dat geen recente cijfers van de natuurlijke aanwas beschikbaar zijn en dat in het bestreden besluit van verouderde gegevens is uitgegaan. Bovendien laten ook de door het college gebruikte cijfers volgens eiseressen een gestage afname zien, die niet enkel voor de kokkel opgaat maar ook voor andere schelpdiersoorten. Daarnaast dient in de visie van eiseressen de aanwas in de wingebieden als uitgangspunt te worden genomen en niet de algehele aanwas in het Natura 2000-gebied.

14.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat recente cijfers wel aanwezig zijn. Elke drie jaar wordt namelijk de schelpkalkproductie opnieuw berekend. In dit verband wijst het college erop dat Rijkswaterstaat op 15 september 2023 de laatste berekening heeft gerapporteerd. De te winnen hoeveelheid schelpen is volgens het college vastgesteld op basis van het voortschrijdend langjarig gemiddelde van de schelpkalkproductie in de Waddenzee. De schelpkalkproductie in de Noordzeekustzone wordt niet in de berekening van de te winnen hoeveelheden meegenomen, aldus het college. Daarom acht het college het uitgesloten dat de schelpenwinning leidt tot uitputting van de schelpenvoorraad.

14.2.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat in de Memo “Herberekening langjarig gemiddelde schelpkalkproductie in de Waddenzee tot en met 2022. Driejaarlijkse actualisering en prognose” van Rijkswaterstaat van 15 september 2023 de schelpkalkproductie in de Waddenzee is bepaald aan de hand van jaarlijkse versgewichten van (levende) kokkels in de Waddenzee. Het idee hierachter is dat op basis van het aantal levende schelpdieren en de jaarlijkse natuurlijke sterfte kan worden bepaald hoeveel schelpen op jaarbasis beschikbaar komen voor winning. In de memo staat (pag. 5): “Het advies over de hoeveelheid te winnen schelpen wordt gebaseerd op de lange termijn productie, dus op de gemiddelde jaarproductie sinds 1969.” In tabel 1 van de rapportage is het versgewicht van (levende) kokkels over de jaren 2016 tot en met 2022 weergegeven. Dat gewicht loopt van 391,9 miljoen kilogram (kg) in 2016 terug tot

88,1 miljoen kg in 2022. In de memo staat vervolgens dat wordt geadviseerd om uit te gaan van een schelpkalkproductie van 155.000 m3 per jaar. Gelet daarop constateert de StAB allereerst dat waar in het besluit is weergegeven dat Rijkswaterstaat een quotum van 160.000 m3 schelpen heeft vastgesteld, het advies van Rijkswaterstaat spreekt over een te winnen hoeveelheid van 155.000 m3. De StAB constateert vervolgens dat de rapportage van Rijkswaterstaat niet aangeeft op welk gebied of welke gebieden in Nederland die geadviseerde maximale winning betrekking heeft. Daarnaast constateert de StAB dat deze rapportage geen inzicht geeft in de aanwezigheid van schelpen van dode kokkels in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” en evenmin aanleiding geeft voor de in het bestreden besluit (blz. 8) opgenomen verdeling van 50% van dat quotum over de Natura 2000-gebieden “Noordzeekustzone” en “Waddenzee”. De StAB constateert verder dat het versgewicht aan (levende) kokkels sinds 2016 stelselmatig terugloopt van 391,9 miljoen kg in 2016 tot 88,1 miljoen kg in 2022. In de rapportage (blz. 1) is daarover het volgende toegelicht: “Door de toegenomen hittegolven sterven er meer kokkels wat resulteert in minder aanwas. Er is een gestage afname”. Gelet op deze stelselmatige afname in relatie tot hittegolven, waarvan het aannemelijk is dat die ook in de toekomst zullen optreden, ontbreekt in de visie van de StAB in de rapportage en in het besluit een onderbouwing waarom het huidige quotum gebaseerd is op een langjarig gemiddelde sinds 1969. De StAB constateert verder dat een onderbouwing van de gestelde aanwezigheid van schelpen van dode kokkels ontbreekt. In dit verband acht de StAB van belang dat de aanwezigheid van levende kokkels dat niet per se met zich brengt. De schelpen hebben een lager gewicht en zullen zich daardoor in de dynamiek van de zee ook anders gedragen. Zo spoelen schelpen makkelijker aan op het strand, aldus de StAB. De StAB constateert tot slot dat het besluit ziet op de winning van schelpen in het algemeen. In welke mate kokkels daar een bestanddeel van zijn, blijkt niet uit het rapport en/of het bestreden besluit, hetgeen mogelijk een onderschatting van de aanwezige hoeveelheid met zich kan brengen. De StAB concludeert dat geen inzicht is in de omvang van de aanwezigheid van schelpen in de wingebieden in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Daarom is het naar de mening van de StAB mogelijk dat de opeenvolging van schelpenwinning tot uitputting van de schelpenvoorraad in dat gebied leidt.

14.3.

In reactie op het StAB-verslag heeft het college bij brief van 20 mei 2025 aangegeven dat de maximaal te winnen hoeveelheid schelpen door Rijkswaterstaat wordt vastgesteld op basis van de langjarig gemiddelde aanwas van kokkelschelpen sinds 1969 in de Waddenzee. De laatste rapportage omvat de periode 1969-2020 (Memo Herberekening langjarig gemiddelde schelpkalkproductie in de Waddenzee tot en met 2022 van

15 september 2023). Door de zeestroming vindt er volgens het college uitwisseling plaats van schelpen tussen de Waddenzee en de Noordzeekustzone. De schelpkalkproductie wordt berekend op basis van de hoeveelheid levende kokkels terwijl ook andere schelpdieren bijdragen aan de schelpkalkproductie, aldus het college. Deze schelpen worden volgens het college buiten beschouwing gelaten wat leidt tot een onderschatting van de schelpkalkproductie. Ook in de Noordzeekustzone leven schelpdieren die bijdragen aan de schelpkalkproductie. In het Eindrapport vervolgonderzoek schelpenwinning (Reijngoud et al. 2001) wordt een gemiddelde jaarlijkse aanwas van Spisula (halfgeknotte strandschelp) voor de periode 1995-1999 genoemd van 75.000 m3. Ook deze schelpen worden volgens het college niet in de berekening van Rijkswaterstaat meegenomen waardoor de schelpkalkproductie wordt onderschat. Sinds 2022 is de hoeveelheid kokkelvlees in de visie van het college wederom gestegen. Het is daarom volgens het college niet correct om op basis van een korte periode vast te stellen dat sprake is van een sterk dalende trend. In dit verband voert het college aan dat met het bestreden besluit vergunning is verleend voor de winning van 80.000 m3 schelpen per jaar terwijl de aanwas in alleen de Waddenzee volgens de laatste berekening van Rijkswater ca 160.000 m3 zou moeten zijn. In 2023 zijn in het geheel geen schelpen gewonnen. Het is naar de mening van het college dan ook zeer onwaarschijnlijk dat de schelpenwinning tot uitputting van de schelpenvoorraad zou leiden.

14.4.

In een aanvullend verslag van 27 juni 2025 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect in het eerdere verslag (blz. 15) aangegeven dat: “De rapportage van Rijkswaterstaat van 15 september 2023 met de laatste berekening van het winquotum waar verweerder in de reactie op de zienswijzen naar verwijst, niet bij het besluit is gevoegd. Deze rapportage is aangevoerd door eiseressen en gevoegd bij het beroepschrift (zie bijlage 5)”. Over de in de reactie door het college opgenomen grafiek (pag. 8) merkt de StAB allereerst op dat het onduidelijk is in welk kader en door wie die onderzoeksresultaten gepubliceerd zijn. Verder merkt de StAB op dat die data betrekking hebben op de Waddenzee en niet op de Noordzeekustzone. De StAB constateert tot slot dat de door het college opgemerkte toename in 2022 past in de lijn van de stelselmatige afname die volgens die grafiek in 2012 is ingezet. De toename in 2022 wordt volgens de StAB gevolgd door een afname in het jaar daarna (van 50% naar het zich laat aanzien in de grafiek).

14.5.

De rechtbank overweegt dat het college voor het verlenen van natuurvergunningen voor schelpenwinning als uitgangspunt hanteert dat de hoeveelheid te winnen schelpen niet meer bedraagt dan de natuurlijke aanwas van de schelpenvoorraad. Met het bestreden besluit is niet deugdelijk gemotiveerd dat aan dat uitgangspunt kan worden voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank is in de passende beoordeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de gegevens over de schelpenvoorraad in het Natura 2000-gebied “Waddenzee” ook kunnen worden betrokken in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Daar komt bij dat uit de door het college gehanteerde gegevens van Rijkswaterstaat volgt dat er sprake is van een dalende tendens van de totale schelpenvoorraad. Dat wordt door de StAB in de verslagen ook onderschreven. Verder overweegt de rechtbank dat in hetgeen het college naar voren heeft gebracht, geen aanleiding wordt gezien om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies in de StAB-verslagen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze zij tot de in het eerste verslag neergelegde bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie is gekomen. Verder is de StAB in het aanvullende verslag gemotiveerd ingegaan op de door het college naar voren gebrachte opmerkingen over de schelpenvoorraad. Daarbij is door het college niet aannemelijk gemaakt dat de door de StAB in de verslagen neergelegde bevindingen onjuist zijn of dat de gestelde conclusies niet kunnen volgen uit die bevindingen. Uit de StAB-verslagen volgt dat er geen inzicht is in de omvang van de aanwezigheid van schelpen in de wingebieden in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Dit betekent in de visie van de StAB dat het mogelijk is dat de opeenvolging van schelpenwinning tot uitputting van de schelpenvoorraad in dat gebied leidt. Hieruit volgt dat het college in zoverre de passende beoordeling niet aan het bestreden besluit tot het verlenen van de natuurvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog van eiseressen slaagt.

Natuurwaarden

15. Eiseressen betogen dat de bodemberoering door de schelpenwinning een negatief effect heeft op de bestaande natuurwaarden van H1110. In dit verband voeren eiseressen aan dat onvoldoende is onderbouwd waarom de toename van bodemdiersterfte die het gevolg zal zijn van schelpenwinning, niet tot een verdere verslechtering van de (leeftijds)opbouw van bodemfauna zal leiden. Daarnaast achten eiseressen de beoordeling van de effecten van vertroebeling en sedimentatie incompleet omdat de effecten van het gebruik van een steekzuiger in de Noordzeekustzone niet zijn meegenomen. Het argument dat de effecten van vertroebeling en sedimentatie gering en daarmee verwaarloosbaar zijn, achten eiseressen niet overtuigend. Eiseressen wijzen erop dat menig Natura 2000-gebied kleiner is dan het areaal dat volgens de passende beoordeling wordt aangetast. Opgemerkt wordt verder dat de huidige omvang van dode schelpenbanken onbekend is.

15.1.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat, voor zover in de passende beoordeling gesteld is dat geen schelpenbankenbiotopen aanwezig kunnen zijn in H1110B, onder meer het profieldocument uitwijst dat de aanwezigheid van lokaal hoge dichtheden van schelpdieren (schelpdierbanken) juist kenmerkend is voor H1110B. De complexiteit van de biogene biotopen in de hoogdynamische delen van de Noordzeekustzone zal kleiner zijn dan die in laagdynamischere delen. Hoewel die complexiteit aldaar kleiner zal zijn, neemt dat volgens de StAB niet weg dat de minder complexe en daarmee kortlevende soorten aan de basis staan van de voedselketen. Een negatief effect op de kortlevende soorten brengt vervolgens in de visie van de StAB negatieve gevolgen met zich voor de top van de voedselketen, te weten voor vissen, vogels en zeezoogdieren waarvoor instandhoudingsdoelen zijn opgenomen in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Over de beoordeling van de effecten van vertroebeling en sedimentatie als zijnde verwaarloosbaar doordat het aangetaste oppervlak zeer klein is (zie blz. 54 van de passende beoordeling), merkt de StAB op dat daar vanwege het ontbreken van zicht op de omvang van het areaal dode schelpenbanken weinig betekenis aan toekomt.

15.2.

In reactie op het StAB-verslag heeft het college bij brief van 20 mei 2025 onder meer toegelicht dat de StAB opmerkt dat in het profielendocument H1110B staat dat “de aanwezigheid van lokaal hoge dichtheden van schelpdieren (schelpdierbanken) en schelpkokerwormen (schelpkokerwormvelden) kenmerkend is voor habitattype H1110B”. In het profielendocument staat volgens het college echter niet dat deze schelpdierbanken en schelpkokerwormvelden voor zouden komen in de hoogdynamische buitendelta’s. In de visie van het college liggen de schelpenwingebieden juist in deze buitendelta’s waar sprake is van een hoge dynamiek door zowel golfwerking als stroming. Hier komen deze structuren niet voor, aldus het college. De constatering van de StAB dat in de passende beoordeling door de veronderstelde afwezigheid van schelpdierbanken en schelpkokerwormvelden in de schelpenwingebieden in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” de gevolgen voor kortlevende soorten niet volledig en precies in beeld heeft gebracht is daarom volgens het college niet correct. Met betrekking tot de effectbeoordeling van vertroebeling en sedimentatie wijst het college erop dat in de passende beoordeling blijkt dat zich in de buitendelta’s gelet op de hoge dynamiek, geen schelpenbankbiotopen of complexe biotopen kunnen ontwikkelen.

15.3.

In een aanvullend verslag van 27 juni 2025 heeft de StAB in reactie hierop onder meer vermeld dat in het eerdere verslag is beschreven dat: “Onder meer het profieldocument uitwijst dat de aanwezigheid van lokaal hoge dichtheden van schelpdieren (schelpdierbanken) juist kenmerkend is voor H1110B. De complexiteit van de biogene biotopen in de hoogdynamische delen van de Noordzeekustzone zal kleiner zijn dan die in laagdynamischere delen. Hoewel die complexiteit aldaar kleiner zal zijn, neemt dat niet weg dat de minder complexe en daarmee kortlevende soorten aan de basis staan van de voedselketen. Een negatief effect op de kortlevende soorten brengt vervolgens negatieve gevolgen met zich voor de top van de voedselketen, te weten voor vissen, vogels en zeezoogdieren waarvoor instandhoudingsdoelen zijn opgenomen in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”.

15.4.

Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS^[12]volgt dat een profieldocument weliswaar geen rechtskracht heeft maar wel van belang is bij het opstellen en de beoordeling van een passende beoordeling.

15.5.

In hetgeen het college naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies in de StAB-verslagen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze zij tot de in het eerste verslag neergelegde bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie is gekomen. Verder is de StAB in het aanvullende verslag gemotiveerd ingegaan op de door het college naar voren gebrachte opmerkingen voor wat betreft dit habitattype. Daarbij is door het college niet aannemelijk gemaakt dat de door de StAB in de verslagen neergelegde bevindingen onjuist zijn of dat de gestelde conclusies niet kunnen volgen uit die bevindingen. Uit de StAB-verslagen volgt dat er geen inzicht is in de omvang van de aanwezigheid van schelpen in de wingebieden in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Dit betekent in de visie van de StAB dat het mogelijk is dat de opeenvolging van schelpenwinning tot uitputting van de schelpenvoorraad in dat gebied leidt. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt in de passende beoordeling de wetenschappelijke kennis dat schelpdierbanken niet voorkomen in hoogdynamische gebieden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de StAB-verslagen volgt dat de complexiteit van de biogene biotopen in de hoogdynamische delen van de Noordzeekustzone kleiner zal zijn dan die in laagdynamischere delen maar dat dit niet wegneemt dat de minder complexe en daarmee kortlevende soorten aan de basis staan van de voedselketen. Een negatief effect op de kortlevende soorten brengt vervolgens negatieve gevolgen met zich voor de top van de voedselketen, te weten voor vissen, vogels en zeezoogdieren waarvoor instandhoudingsdoelen zijn opgenomen in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Hieruit volgt dat het college in zoverre de passende beoordeling niet aan het bestreden besluit tot het verlenen van de natuurvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog van eiseressen slaagt.

Verbeteropgave

16. Eiseressen betogen dat de bodemberoerende activiteiten in de weg staan aan het bereiken van de verbeterdoelstelling voor habitattype H1110. Dat geldt ook voor schelpenwinning. Verder betogen eiseressen dat onvoldoende onderbouwd is dat de schelpenwingebieden geen potentiële ontwikkellocaties zijn voor schelpdierbanken omdat ook in hoogdynamische gebieden schelpdierbanken kunnen ontstaan en dat daarvoor de aanwezigheid van schelpensubstraat essentieel is. Verder voeren eiseressen aan dat de bodemfauna door de aantasting door het winnen van de schelpen niet zomaar is hersteld. Tevens wijzen eiseressen op de stabiliserende functie voor de onderwaterbodem van dode schelpenbanken.

16.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de schelpenwinning in de buitendelta’s het realiseren van de verbeterdoelstellingen in de Noordzeekustzone niet in de weg staat omdat de buitendelta’s niet behoren tot die delen van de Noordzeekustzone met goede potenties voor de ontwikkeling van schelpdierbanken. Daarbij verwijst het college naar het rapport “Natura 2000-doelen in de Noordzeekustzone”, van IMARES en WUR. Daarover merkt het college op dat de omstandigheden voor schelpdieren in de minder dynamische delen van het habitattype veel gunstiger zijn.

16.2.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat het instandhoudingsdoel voor habitattype H1110B van het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” het behoud aan oppervlakte en verbetering van de kwaliteit is.^[13]In de visie van de StAB is in de passende beoordeling niet ingegaan op de verbeterdoelstelling voor het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Over de gestelde beperkte omvang van het deel waar gewonnen wordt, merkt de StAB op dat geen zicht is op de omvang van de aanwezigheid van dode schelpen in de wingebieden in het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” (paragraaf 3.2 van het verslag). Daarnaast kan op een locatie waar dit jaar geen schelpen worden gewonnen, vorig jaar wel gewonnen zijn. Gelet op de duur van het herstel, is uitbreiding van H1110B op die locatie niet mogelijk, aldus de StAB. Daarbij acht de StAB van belang dat over de duur van het herstel in de passende beoordeling (pag. 53) is aangegeven dat: “Op de beïnvloede locaties zal in de eerstvolgende voorzomer een normale vestiging van kortlevende bodemdieren optreden.” In het profieldocument is daarover tevens vermeld (blz. 9): “Onder relatief hoogdynamische omstandigheden bestaat de levensgemeenschap vooral uit relatief kortlevende, snel groeiende en snel reproducerende organismen, zoals wormen en kleine kreeftachtigen. Veel van deze soorten staan aan de basis van de voedselketen. Herstel na een verstoring (zoals een storm of een mechanische ingreep) vindt voor deze kortlevende soorten doorgaans binnen één tot enkele jaren plaats.”

16.2.1.

Over de gestelde ruimte voor herstel op locaties waar geen schelpen gewonnen worden, merkt de StAB verder op dat de passende beoordeling geen concreet inzicht biedt in de ligging en de omvang van locaties waar de verbeterdoelstelling gerealiseerd kan worden. Verder wijst de StAB erop dat in diverse rapporten is beschreven dat de aanwezigheid van schelpensubstraat van essentieel belang is voor de ontwikkeling van mosselbanken onder hoogdynamische omstandigheden. Daaruit volgt in de visie van de StAB dat schelpen nodig zijn voor de ontwikkeling van mosselbanken, zelfs in de hoogdynamische delen van H1110B. Gelet op de mogelijke bijdrage van de winning aan een (langzame) uitputting van de voorraden dode schelpen in de kerngebieden, op het ontbreken van inzicht in de verspreiding van dode schelpen, op het nochtans niet behalen van de instandhoudingsdoelstelling voor H1110B, is de StAB van mening dat significant negatieve effecten op het habitattype H1110B vanwege het winnen van dode schelpen niet zijn uitgesloten.

16.3

In reactie op het StAB-verslag heeft het college bij brief van 20 mei 2025 onder meer toegelicht dat de inhoudelijke opmerkingen van de StAB nog niet zijn uitgewerkt in het beheerplan. Volgens het college kan van de schelpenwinbedrijven niet worden verwacht dat zij aangeven hoe de verbeteropgaven moeten worden ingevuld. In de passende beoordeling is wel aangegeven dat de beste kansen voor verbetering van de kwaliteit van H1110 liggen in de laag dynamische delen van het Natura 2000-gebied. De schelpenwinning vindt volgens het college juist plaats in kleine delen met de hoogste dynamiek. In de passende beoordeling wordt in de visie van het college dan ook terecht geconcludeerd dat er voldoende ruimte is voor het realiseren van de verbeteropgave op locaties waar geen schelpen gewonnen worden. Voor zover de StAB verwijst naar de publicaties “Creating a window of opportunity for establishing ecosystemen engeneers bij adding substratumL a case study on mussels” Capelle et al., april 2019, en “Restoring mussel beds in highly dynamic environments by lowering environmental stressors”, Schotanus et al, september 2020, merkt het college op dat deze publicaties beide zijn gebaseerd op onderzoek in de Oosterschelde. Volgens het college zijn de omstandigheden daar niet te vergelijken met die in de buitendelta’s in de Noordzeekustzone. In dit verband wijst het college erop dat de Oosterschelde een voormalig estuarium is. Het habitattype H1110, permanent met zeewater overstroomde zandbanken komt daar niet voor, aldus het college. Het onderzoek moet volgens het college zijn uitgevoerd binnen habitattype H1160 Grote baaien. De condities binnen dit habitattype zijn in de visie van het college niet vergelijkbaar met die van H1110B in de Noordzeekustzone. Aan de conclusies uit deze onderzoeken komt naar de mening van het college geen betekenis toe daar waar het gaat om de mogelijkheden om de verbeterdoelstellingen in dit deel van de Noordzeekustzone te realiseren.

16.4.

In een aanvullend verslag van 27 juni 2025 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect vermeld dat in het eerdere verslag is beschreven (pag. 20) dat: “De passende beoordeling geen concreet inzicht biedt in de ligging en de omvang van locaties waar de verbeterdoelstelling [voor het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone"] gerealiseerd kan worden”.

16.5.

Voedselvoorziening vogels

17. Eisers vrezen dat de voedselbeschikbaarheid voor topper, eider en zwarte zee-eend in het geding komt vanwege de schelpenwinning. Daarbij wijzen eisers erop dat de ongunstige staat van instandhouding van deze soorten wordt toegeschreven aan een gebrek aan goed benutbare schelpdieren in de Noordzeekustzone. Eisers voeren daarbij aan dat het onduidelijk is waar dat herstel plaats zal moeten vinden en achten het onvoldoende onderbouwd dat er voldoende uitwijkmogelijkheden voor deze vogels zijn.

17.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat uit de passende beoordeling blijkt dat de eider in 2020 en 2021 niet is gesignaleerd in de schelpenwingebieden in de Noordzeekustzone. De schelpenwinning in deze gebieden zal dan ook geen effect hebben op de eider, aldus het college.

17.2.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat bij de winning van schelpen niet op levende schelpendieren wordt gevist. De te winnen schelpen betreffen de restanten van dode kokkels, mosselen, nonnetjes en gapers, aldus de StAB. In dit verband wijst de StAB erop dat in de vergunning het volgende is bepaald: “Het is verboden schelpen te winnen in gebieden waar zich levende schelpenbanken bevinden”.^[14]Een directe aantasting van de voedselvoorziening door het wegvangen van het voedsel van de topper, eider en zwarte zee-eend, is bij deze winning van schelpen naar de mening van de StAB niet aan de orde.

17.2.1.

Voor wat betreft mogelijke indirecte effecten merkt de StAB het volgende op. De soorten die leven op de dode schelpenbanken staan aan de basis van de voedselketen. Effecten op die soorten leiden ook tot gevolgen voor soorten die hoger in de keten staan. Gelet op de duur van het herstel op een winlocatie van één tot enkele jaren, en ook gelet op de mogelijkheid dat ieder jaar (of meerdere keren per jaar) op een bepaalde locatie gewonnen kan worden, is het (vanwege het ontbreken van zicht op de omvang van de winning ten opzichte van het areaal dode schelpenbanken) is het naar de mening van de StAB niet uitgesloten dat zich effecten kunnen voordoen voor de kortlevende soorten, en daarmee voor het habitat H1110B en de soorten die in dat habitattype voorkomen zoals de topper, eider en zwarte zee-eend. Gelet op het niet behalen van de instandhoudingsdoelen voor die vogels, moet volgens de StAB een negatief effect al snel aangemerkt worden als een significant negatief effect. Verder merkt de StAB op dat uit een evaluatie blijkt dat voor de eider en de zwarte zee-eend een gebrek aan goed benutbare schelpdieren in de Noordzeekustzone een rol speelt. Voorschrift 8 verbiedt wel het winnen binnen 100 meter (m) afstand van natuurlijke banken en 500 m op bebakende percelen, maar gelet op de verstoringsafstand van eider en zwarte zee- eend van 1.000 m tot 2.000 m (zie pag. 15 en 62 van de passende beoordeling) sluiten de voorschriften in de visie van de StAB niet uit dat significant negatieve effecten kunnen optreden op die vogelsoorten van het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”. Voor wat betreft uitwijkmogelijkheden biedt de passende beoordeling volgens de StAB geen concreet inzicht waar zich ongestoorde voedselgebieden bevinden en ontbreekt een analyse van de betekenis van de dode schelpenconcentraties voor de ontwikkeling van levende schelpenbanken in relatie tot de voorraad en ligging van de dode schelpenconcentraties. Voor zover het college in reactie op de zienswijze aangeeft dat in 2020 en 2021 geen eiders zijn waargenomen in de schelpenwingebieden, komt de StAB tot de conclusie dat dit gegeven niet afdoet aan de instandhoudingsdoelstellingen.

17.3.

In reactie op het StAB-verslag heeft het college bij brief van 20 mei 2025 onder meer aangegeven dat de StAB terecht vermeld dat bij de winning van schelpen niet op levende schelpdieren wordt gevist. Een directe aantasting van de voedselvoorziening door het wegvangen van het voedsel van de topper, eider en zwarte zee-eend is naar de mening van de StAB bij de winning van schelpen niet aan de orde. Verder stelt de StAB dat soorten die leven op de dode schelpenbanken aan de basis staan van de voedselketen waardoor een effect op deze soorten mogelijk van invloed zou zijn op de voedselvoorziening van de topper, eider en zwarte zee-eend. Dat is in de visie van het college echter niet het geval. In dit verband voert het college aan dat de schelpdieren die voor de topper, eider en zwarte zee-eend van belang zijn, zich voeden met plankton, algen en ander in het zeewater zwevend voedsel en dat zij niet afhankelijk zijn van de kortlevende soorten die op schelpenbanken voor kunnen komen. Van een indirect effect op de voedselvoorziening van de topper, eider en zwarte zee-eend is naar de mening van het college geen sprake. Verder voert het college aan dat in de passende beoordeling is aangegeven dat, gelet op de hoge dynamiek in de buitendelta’s, levende schelpdierbanken hier niet voor kunnen komen. Dode schelpenconcentraties zijn in de visie van het college dan ook niet relevant voor de ontwikkeling van schelpenbanken in deze gebieden.

17.4.

In een aanvullend verslag van 27 juni 2025 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect vermeld dat in het eerdere verslag (blz. 21) is aangegeven dat “[dode] schelpen nodig zijn voor de ontwikkeling van mosselbanken, zelfs in de hoogdynamische delen van H1110B”. Daarmee zijn in de visie van de StAB indirecte effecten voor de mossel etende topper, eider en zwarte zee-eend niet uitgesloten.

17.5.

Stikstofdepositie

18. Eiseressen stellen voorop dat er geen referentiesituatie is en dat daarmee evenmin gebruik kan worden gemaakt van een verschilberekening. Dat brengt met zich dat de activiteit tot een toename van stikstofdepositie leidt. Eiseressen betogen daarnaast dat de berekening incompleet is omdat het lossen van de schepen en de verdere verwerking van de schelpen daarin niet zijn betrokken. Verder is het in de visie van eiseressen onduidelijk waarom bij de berekening van de categorie binnenvaartschepen is uitgegaan.

18.1.

Met betrekking tot dit aspect is door de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer aangegeven dat in het advies van de StAB met het nummer 41260 over het lossen van de schepen en de verdere verwerking van de schelpen is vermeld: “Betoogd kan worden dat het lossen van de schepen en de verwerking van de schelpen (de reiniging) onlosmakelijk verbonden zijn met de winning” en dat “de omvang van de bijdrage [daarvan] aan de stikstofdepositie op beschermde voor stikstofgevoelige habitat daarom van geringe omvang zal zijn”. De StAB ziet geen aanleiding om daar in deze procedure een ander standpunt over in te nemen. De StAB constateert vervolgens dat in de berekening van de stikstofdepositie vanwege de schelpenwinning in 2024 en 2025 het lossen en de verdere verwerking evenmin zijn betrokken (zie “Notitie stikstofdepositie schelpenwinning Waddenzee en Noordzeekustzone 2023 - 2025”, Natuur & Ruimte, 8 februari 2023). Die berekening bestaat volgens de StAB uit een verschilberekening tussen hetgeen in de vergunning voor 2020-2022 is opgenomen en hetgeen de voorliggende vergunning toelaat (zie pag. 3 en 4 van de Notitie stikstofdepositie).

18.2.1.

In reactie op het StAB-verslag hebben eiseressen bij brief van 15 april 2025 onder meer aangegeven dat ten onrechte in de passende beoordeling van een verschilberekening is uitgegaan. Bovendien is die verschilberekening ook nog eens onvolledig vanwege het ontbreken van onlosmakelijke activiteiten. In dit verband voeren eiseressen aan dat het bekend is dat ook geringe stikstofeffecten, gelet op de stikstofproblematiek, wel degelijk relevant kunnen zijn.

18.2.2.

In reactie op het StAB-verslag heeft het college bij brief van 20 mei 2025 onder meer aangegeven dat de StAB opmerkt dat betoogd kan worden dat het lossen van de schepen en de verwerking van de schelpen onlosmakelijk verbonden zijn met de winning maar dat de bijdrage van deze activiteiten aan de stikstofdepositie op beschermde habitattypen van geringe omvang zal zijn. In dit verband wijst het college erop dat de loswal in de haven van Harlingen op meer dan 25 km van gevoelige habitattypen ligt en dat die in de berekening geen effect heeft op de stikstofdepositie. Verder wijst het college erop dat de loswal in Zoutkamp op een afstand van meer dan 17 km tot het dichtstbijzijnde kwetsbare habitat of leefgebied ligt. Op deze afstand is de depositie van de havenactiviteiten volgens het college kleiner dan 0,01 mol/ha/jaar en daarom niet relevant. In de uitspraak van 14 juni 2024 van deze rechtbank wordt dit volgens het college ook bevestigd.^[15]

18.3.

In een aanvullend verslag van 27 juni 2025 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat in het eerdere verslag (blz. 26) is geconstateerd dat niet alle onlosmakelijke activiteiten bij de stikstofdepositieberekening zijn betrokken. Dat brengt met zich dat het besluit geen beoordeling omvat van een eventuele geringe toename van de stikstofdepositie. Verder heeft de StAB in het aanvullende verslag met betrekking tot dit aspect aangegeven dat in het eerdere verslag (blz. 26) over het lossen van de schepen en de verdere verwerking van de schelpen is aangegeven dat: “De omvang van de bijdrage [daarvan] aan de stikstofdepositie op beschermde voor stikstofgevoelige habitat daarom van geringe omvang zal zijn”.

18.4.

De rechtbank leidt uit de passende beoordeling en de daarvan deel uitmakende verschilberekening met de Aerius-calculator af dat de verleende natuurvergunning voor de schelpenwinning in de Natura 2000-gebieden “Waddenzee” en “Noordzeekustzone” voor het tijdvak 2020-2022 als referentiesituatie is gehanteerd. De rechtbank stelt vast dat die verleende natuurvergunning inmiddels is geëxpireerd. Uit overweging 12.5. volgt dat geen referentiesituatie kan worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat de passende beoordeling in zoverre is gebaseerd op een onjuist uitgangspunt en om die reden niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De verschilberekening met de Aerius-calculator is gebaseerd is op die onjuiste referentiesituatie. Deze mocht alleen daarom al niet aan de passende beoordeling en het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd. Daar komt naar het oordeel van de rechtbank bij dat uit de StAB-verslagen blijkt dat niet alle onlosmakelijke activiteiten bij de stikstofdepositieberekening zijn betrokken. Hieruit volgt dat de passende beoordeling ook in zoverre niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. Het betoog van eiseressen slaagt.

De verstoring van vogels

19. Eiseressen betogen dat niet nader is onderbouwd dat de verstoring van vogels door de winschepen samenvalt met de verstoring die van de overige scheepvaart uitgaat. In dit verband voeren eiseressen aan dat zij het onaannemelijk achten dat op alle winlocaties ook andere schepen varen. Dat de verstoring gering zou zijn, achten eisers eveneens geen afdoende onderbouwing. Verder wijzen eiseressen erop dat bij de beoordeling de relatie met de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de soorten ontbreekt. Daarnaast wijzen eiseressen erop dat de aan te houden afstand om verstoring te voorkomen ten onrechte niet is geborgd in de voorschriften. Verder is volgens eiseressen verstoring van individuele vogels niet uitgesloten doordat natuurlijke mossel- en schelpenbanken tot op

100 meter afstand benaderd mogen worden.

19.1.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone” is aangewezen voor meerdere soorten eenden, duikers en steltlopers als niet-broedvogels en de dwergstern als broedvogel. De StAB merkt over de gestelde samenloop van verstoring op dat de aanwezigheid van een vaarroute niet noodzakelijkerwijs met zich brengt dat op het moment van de winning daar ook gevaren wordt door andere schepen. In de visie van de StAB is in de passende beoordeling niet nader onderbouwd dat de verstoring door de winschepen samenvalt met de verstoring van de overige scheepvaart. In de passende beoordeling is toegelicht (pag. 11) dat een schip per afvaart gemiddeld op twee tot acht locaties schelpen wint. De StAB acht het niet aannemelijk dat op alle winlocaties tijdens de aanwezigheid van een schelpenwinningschip ook andere schepen varen.

19.1.1.

Daarnaast stelt de StAB vast dat van het varen door een vaarroute een kortstondige verstoring uitgaat hetgeen niet vergelijkbaar is met de verstoring die uitgaat van de uren durende winning op een locatie. Verder merkt de StAB op dat de gevolgen van het winnen van schelpen op de winlocaties gedurende gemiddeld drie tot vijf uur, niet is beschouwd in het licht van de instandhoudingsdoelen. In dit verband wijst de StAB erop dat niet vermeld is of de instandhoudingsdoelen voor de betreffende vogels thans behaald worden. Evenmin is volgens de StAB beschouwd wat de gevolgen zijn van het mogelijk vijf uur niet kunnen foerageren op die locatie en waar zich de mogelijke uitwijkmogelijkheden om te foerageren bevinden. Over de verwachting dat de wingebieden op korte termijn weer geschikt zijn voor foeragerende volgens, wijst de StAB erop dat in de passende beoordeling is vermeld dat de herstelperiode onder meer afhangt van hoe snel de bodem consolideert, de samenstelling en opbouw van de bodem, en hoe snel bodemdieren en bodemgebonden vissen het gebied herkoloniseren. Tevens is vermeld dat bekend is dat bodemdiergemeenschapen in zandig sedimenten zich binnen 2 tot 5 jaar kunnen herstellen. De StAB merkt hierover op dat die soorten (bodemdieren en bodemgebonden vissen) in de basis van de voedselketen leven. Daarom hebben effecten op die soorten in de visie van de StAB ook gevolgen voor soorten die hoger in de keten staan. Gelet op de duur van het herstel en ook gelet op de mogelijkheid dat ieder jaar (of meerdere keren per jaar) op die locatie gewonnen kan worden, is vanwege het ontbreken van zicht op de omvang van de winning ten opzichte van het areaal dode schelpenbanken naar de mening van de StAB op voorhand niet uitgesloten dat zich effecten voor de typische soorten, en daarmee voor de soorten hoger in de voedselketen zoals vogels, voor kunnen doen. Daarnaast constateert de StAB dat zich nabij Terschelling, Ameland en Schiermonnikoog wingebieden bevinden. Dat zijn belangrijke gebieden voor de zwarte zee-eend, topper en eider. Volgens de StAB blijkt uit de passende beoordeling niet dat de belangrijke gebieden voor die drie vogelsoorten zich buiten de wingebieden bevinden. In de visie van de StAB verbiedt voorschrift 8 wel het winnen binnen 100 meter afstand van natuurlijke banken en 500 meter op bebakende percelen, maar gelet op de verstoringsafstand van 1.000 meter tot 2.000 meter (zie pag. 15 en 62 van de passende beoordeling) sluiten de voorschriften niet uit dat significant negatieve effecten kunnen optreden op de vogels van het Natura 2000-gebied “Noordzeekustzone”.

19.2.

In reactie op het StAB-verslag heeft het college bij brief van 20 mei 2025 onder meer aangegeven dat in de passende beoordeling terecht is vermeld dat er ruim voldoende uitwijkmogelijkheden zijn. De oppervlakte van het tijdens de winning verstoorde gebied is uitermate klein ten opzichte van het foerageergebied van de daar levende soorten. Een nadere beschouwing van de locaties waar deze vogels naar zouden kunnen uitwijken is daarom weinig zinvol, aldus het college. Verder wijst het college erop dat in de passende beoordeling is aangegeven dat wanneer de schepen de wingebieden hebben verlaten deze weer geschikt zijn voor foeragerende vogels omdat naar verwachting de vissen in een korte tijd weer op de locatie aanwezig kunnen zijn. De herstelperiode van twee tot vijf jaar waarnaar de StAB verwijst heeft in de visie van het college betrekking op de morfologie en de bodemdieren. Daarom is deze herstelperiode volgens het college niet relevant voor visetende vogels.

19.3.

In een aanvullend verslag van 27 juni 2025 verwijst de StAB naar wat in het eerdere verslag is opgenomen op (pag. 23). Daar staat: “Voor wat betreft uitwijkmogelijkheden de passende beoordeling geen concreet inzicht biedt waar zich ongestoorde voedselgebieden bevinden en [dat in de passende beoordeling] een analyse ontbreekt van de betekenis van de dode schelpenconcentraties voor de ontwikkeling van levende schelpenbanken in relatie tot de voorraad en ligging van de dode schelpenconcentraties.” Verder is in het eerdere verslag (pag. 22) beschreven dat: “De soorten die leven op de dode schelpenbanken aan de basis staan van de voedselketen. Effecten op die soorten leiden ook tot gevolgen voor soorten die hoger in de keten staan. Gelet op de duur van het herstel op een winlocatie van één tot enkele jaren, en ook gelet op de mogelijkheid dat ieder jaar (of meerdere keren per jaar) op een bepaalde locatie gewonnen kan worden, is het (vanwege het ontbreken van zicht op de omvang van de winning ten opzichte van het areaal dode schelpenbanken) niet uitgesloten dat zich effecten kunnen voordoen voor de kortlevende soorten, en daarmee voor het habitat H1110B en de soorten die in dat habitattype voorkomen.”

19.4.

In hetgeen het college naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies in de StAB-verslagen niet te volgen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze zij tot de in het eerste verslag neergelegde bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie is gekomen. Daarbij is door het college niet aannemelijk gemaakt dat de door de StAB in de verslagen neergelegde bevindingen onjuist zijn of dat de gestelde conclusies niet kunnen volgen uit die bevindingen. Uit de StAB-verslagen volgt dat de passende beoordeling geen concreet inzicht biedt waar zich ongestoorde voedselgebieden bevinden en (dat in de passende beoordeling) een analyse ontbreekt van de betekenis van de dode schelpenconcentraties voor de ontwikkeling van levende schelpenbanken in relatie tot de voorraad en ligging van de dode schelpenconcentraties. Verder volgt uit de StAB-verslagen dat de soorten die op de dode schelpenbanken leven aan de basis staan van de voedselketen. Effecten op die soorten leiden ook tot gevolgen voor soorten die hoger in de keten staan. Gelet op de duur van het herstel op een winlocatie van één tot enkele jaren, en ook gelet op de mogelijkheid dat ieder jaar (of meerdere keren per jaar) op een bepaalde locatie gewonnen kan worden, is het (vanwege het ontbreken van zicht op de omvang van de winning ten opzichte van het areaal dode schelpenbanken) niet uitgesloten dat zich significante negatieve effecten kunnen voordoen voor de kortlevende soorten, en daarmee voor het habitat H1110B en de soorten die in dat habitattype voorkomen. Hieruit volgt dat het college in zoverre de passende beoordeling niet aan het bestreden besluit tot het verlenen van de natuurvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Ook om die reden is het beroep van eiseressen gegrond.

Cumulatie

20. Eiseressen betogen dat de cumulatieve gevolgen onjuist beoordeeld zijn. In dit verband voeren eiseressen aan dat de weergave in de passende beoordeling van de activiteiten in het gebied geen inzicht geeft in de optelsom van de effecten. Daarbij wijzen eiseressen erop dat sommige effecten elkaar kunnen versterken of juist opheffen en dat een dergelijke beoordeling thans ontbreekt. Daarnaast stellen eiseressen dat niet alle activiteiten in de cumulatietoets zijn betrokken. Naar de mening van eiseressen dienen ook voltooide plannen en projecten meegenomen te worden in de beoordeling.

20.1.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat in een passende beoordeling alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten deze doelstellingen in gevaar kunnen brengen, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake moeten worden geïnventariseerd. In de passende beoordeling (pag. 65 - 67) is geconstateerd dat de schelpenwinning een vele malen geringer oppervlak beslaat dan de garnalen- en mosselzaadvisserij en dat al veel schepen varen in de wingebieden waardoor soorten gewend zijn aan verstoring. De StAB constateert dat deze constateringen in de passende beoordeling geen inzicht bieden in de omvang van de cumulatieve effecten. De StAB constateert verder dat in de passende beoordeling activiteiten waarop eiseressen in het gesprek met de StAB hebben gewezen, zoals recreatie en het gebruik door defensie, niet zijn betrokken, terwijl die wel een druk op het gebied opleveren. Daarnaast merkt de StAB op dat de wetenschappelijke kennis uitwijst dat cumulatieve effecten van menselijke activiteiten op natuurlijke ecosystemen op uiteenlopende manieren met elkaar interacteren en dat nog geen methode voorhanden is om te beoordelen hoe uiteenlopende activiteiten als geheel met elkaar cumuleren. In de na de datum van het bestreden besluit gepubliceerde kennis is tevens op te maken dat centrale registratie van verleende vergunningen en een totaaloverzicht van alle activiteiten ontbreekt, aldus de StAB. Verder komt uit die kennis volgens de StAB de notie naar voren dat naast de spreiding over de ruimte ook de spreiding in tijd van groot belang is, gelet op de hersteltijd. Ondanks dat in de passende beoordeling de hersteltijd van twee tot vijf jaar vanwege bodemberoering door mosselzaadvisserij is benoemd (blz. 65) is daar geen gewicht aan gegeven bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. Gelet daarop concludeert de StAB dat de beoordeling van de cumulatieve effecten onvolledig is omdat geen inzicht is geboden in de omvang van de schelpenvoorraad in relatie tot de omvang van de schelpenwinning en de garnalen- en mosselzaadvisserij. Daarnaast zijn in de visie van de StAB bepaalde activiteiten en de hersteltijd in relatie tot de ruimtelijke spreiding niet betrokken in de beoordeling van de cumulatieve effecten.

20.2.

De rechtbank stelt vast dat in de passende beoordeling met betrekking tot cumulatieve effecten uitsluitend is vermeld dat de schelpenwinning een vele malen geringer oppervlak beslaat dan de garnalen- en mosselzaadvisserij en dat al veel schepen varen in de wingebieden waardoor soorten gewend zijn aan verstoring. Het college heeft de passende beoordeling aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd, maar heeft met de motivering van dit besluit niet inzichtelijk gemaakt welke andere activiteiten in de Noordzeekustzone plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank is het college voor wat betreft het aspect cumulatie dus ten onrechte niet ingegaan op de cumulatieve effecten van recreatie en het gebruik van het gebied door defensie. Verder leidt de rechtbank uit het StAB-verslag van 13 maart 2025 af dat de beoordeling van de cumulatieve effecten onvolledig is omdat geen inzicht is geboden in de omvang van de schelpenvoorraad in relatie tot de omvang van de schelpenwinning en de garnalen- en mosselzaadvisserij. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat er een motiveringsgebrek kleeft aan het bestreden besluit. Het betoog van eiseressen slaagt.

Klimaatverandering en belangenafweging

21. Eiseressen betogen dat bij de beoordeling een afweging had moeten worden gemaakt van de betrokken belangen. Daarbij wijzen eiseressen op de status van de Waddenzee als werelderfgoed en andere relevante internationale verdragen die op de gebieden van toepassing zijn, de effecten van klimaatverandering, de extra zandsuppletie en het ontbreken van een duidelijk afwegingskader voor het behalen van de gestelde doelen.

21.1.

Met betrekking tot dit aspect heeft de StAB in het verslag van 13 maart 2025 onder meer vermeld dat in het StAB-verslag 41260 (zie blz. 60) over de gelijkluidende beroepsgrond is aangegeven dat:

“In hoeverre een bevoegd gezag de ruimte heeft om een vergunning te weigeren - bijvoorbeeld vanwege redenen die eiseressen aandragen - betreft een juridische vraag waarvan de beantwoording niet aan de StAB is. Wat in ieder geval duidelijk is in voorliggende kwestie, is dat verweerder niet van die ruimte - mocht die er al zijn - gebruik wenst te maken. De Wnb omvat vervolgens geen bepalingen die het gebruik van die ruimte om een vergunning te weigeren - mocht die er al zijn - af te dwingen.”

Over de zandhonger vanwege de schelpenwinning en de mogelijke daaruit volgende extra zandsuppleties, is in de passende beoordeling bij het bestreden besluit (pag. 14) berekend dat maximaal 0,57% van de totale zandvraag voortkomt uit de schelpenwinning. In het StAB- verslag 41260 (pag. 54 en 55) is daarover het volgende aangegeven: “Hoewel die inschatting van de omvang van de onttrekking van zand waarmee de schelpenwinning overeenkomt gebaseerd is op een literatuurbron uit 2001 (zie pag. 13 van de passende beoordeling), ziet de StAB in hetgeen eiseressen hebben aangevoerd geen reden om aan die inschatting te twijfelen. Gelet op de afwezigheid van effecten door de zandhonger die met de schelpenwinning gepaard gaat, is van extra zandsuppletie vanwege de winning geen sprake (…)”. De StAB ziet geen aanleiding om er in voorliggende kwestie anders over te denken.

21.2.

Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben. Uit de wettelijke bepalingen volgt verder dat het college een natuurvergunning verleent als een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied is gemaakt en uit die passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.^[16]

21.3.

De rechtbank overweegt dat klimaatverandering en de status van de Waddenzee als Unesco-werelderfgoed geen onderdeel vormen van het beoordelingskader bij het verlenen van een natuurvergunning, zoals dat is neergelegd in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Uit deze artikelen volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de door eiseressen genoemde belangen dienen te worden afgewogen. Gelet op het specialiteitsbeginsel ziet de Wnb specifiek op gebieden, habitattypen en -soorten die als beschermd gebied, beschermd habitattype of beschermde soort zijn aangewezen.^[17]

21.4.

In hetgeen eiseressen hebben aangevoerd met betrekking tot extra zandsuppletie, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de conclusie van de StAB. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de StAB-verslagen volgt dat de zandsuppleties zijn betrokken in de passende beoordeling en dat de effecten daarvan zijn onderzocht. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen niet aannemelijk gemaakt dat de door de StAB getrokken conclusie in het verslag dat van de zandhonger die met de schelpenwinning gepaard gaat en daarmee het aandeel in de benodigde zandsuppleties, geen effecten uitgaan, niet voortvloeit uit de bevindingen of anderszins onjuist is. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de zandsuppletie is betrokken in de passende beoordeling en daarmee ook in de afweging van het college of al dan niet een natuurvergunning voor de schelpenwinning in de Noordzeekustzone kon worden verleend. Deze grond van eiseressen slaagt niet.

Voorschriften

22. Voor zover eiseressen gronden hebben aangevoerd tegen de voorschriften van het bestreden besluit, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een inhoudelijke beoordeling daarvan, aangezien uit de voorgaande overwegingen blijkt dat het beroep van eiseressen gegrond is, het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en er geen aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.

Conclusie en gevolgen

23. Gelet op de overwegingen 11.4., 12.5.1., 13.5., 14.5., 15.5., 16.5., 17.5., 18.4., 19.4. en 20.2. is het beroep van eiseressen gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. Gelet op het feit dat door de gemachtigde van het college ter zitting is aangegeven dat, gelet op de nog resterende beperkte looptijd van de bij het bestreden besluit verleende natuurvergunning, niet opnieuw zal worden beslist op de aanvraag, ziet de rechtbank aanleiding om te volstaan met de vernietiging van het bestreden besluit.

23.1.

Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college het door eiseressen betaalde griffierecht moet vergoeden. De rechtbank veroordeelt het college verder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.267,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze op het deskundigenverslag).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eiseressen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
veroordeelt het college tot betaling van € 2.267,50 aan proceskosten aan eiseressen;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseressen moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, mr. E. Hardenberg en

mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.

griffier rechter

Afschrift verzonden op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Habitatrichtlijn

Artikel 6

1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. De Lid-Staat neemt, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.

Wet natuurbescherming (Wnb)

Artikel 2.7

(…);

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

3. Gedeputeerde Staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

(…).

Artikel 2.8

1. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

4. In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er zijn geen alternatieve oplossingen;

b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en

c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

Vernietiging natuurvergunning schelpenwinning Noordzeekustzone wegens onvolledige passende beoordeling