Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 24/4876
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 16 januari 2026 in de zaak tussen
[eiseres], gevestigd in [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
het college van burgemeester en wethouders van Dantumadiel, het college,
(gemachtigden: mr. C.R. Post en T. Scholtens).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom in verband met de opslag van paardenmest zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning en tegen de invordering van een verbeurde dwangsom.
1.1.
Het college heeft bij primair besluit van 12 december 2023 een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd in verband met de opslag van paardenmest op het perceel [adres] in [plaats]. Eiseres dient binnen vier weken na verzending van het besluit de overtreding ongedaan te maken. Indien eiseres de overtreding niet tijdig beëindigt verbeurt zij een dwangsom van € 37.500,- per week tot een maximum van € 150.000,-.
1.2.
Bij besluit van 26 januari 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 maart 2024. Bij besluit van 28 februari 2024 heeft het college een nieuw verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen.
1.3.
Met het bestreden besluit van 26 november 2024 op de bezwaren van eiseres is het college bij de opgelegde last onder dwangsom gebleven.
1.4.
Het college heeft op het beroep tegen de last onder dwangsom gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
Met het besluit van 19 maart 2025 heeft het college besloten tot invordering van de door eiseres verbeurde dwangsom ter hoogte van € 150.000,-. Eiseres heeft hierop in beroep een schriftelijke reactie gegeven.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 4 december 2025 op een zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op het besluit tot invordering van de dwangsom van 19 maart 2025.
3. De rechtbank beoordeelt eerst de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom en daarna het besluit tot invordering. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Voorgeschiedenis
4.1.
Eiseres exploiteert een inrichting voor de opslag van afvalstoffen op het perceel in [plaats]. Op 28 november 2022 heeft eiseres een melding Activiteitenbesluit ingediend voor - onder meer - het tijdelijk opslaan van vaste mest tot 599 m3. Door eiseres is aangegeven dat de paardenmest wordt afgenomen van een groot aantal paardenhouderijen in Noord Nederland. De paardenhouderijen betalen alleen € 120,- per maand voor het bemonsteren van de mest. Verder ontvangt eiseres geen vergoeding voor het innemen van de mest en het opslaan daarvan.
De paardenmest wordt opgeslagen ter voorbereiding van de verwerking in de drooginstallatie bij [naam] op het naastgelegen terrein. Hier wordt de paardenmest gedroogd, zeer fijn vermalen en verwerkt tot korrels, waarna het product als grondstof wordt verwerkt in het andere bedrijf van verzoekster, een mestvergister in Harderwijk. Alle drie de bedrijven zijn nauw met elkaar verbonden. De provincie Fryslân heeft aan [naam] een aanzienlijke lening verstrekt. Dit geld heeft eiseres gebruikt voor het aanschaffen van de onderhavige installatie voor het drogen en vermalen van de mest.
Door opstart- en technische problemen met de drooginstallatie van [naam] kon een lange periode slechts zeer beperkt mest worden verwerkt. Daardoor is de toegestane hoeveelheid mest op haar terrein in ruime mate overschreden.
4.2.
Op 8 augustus 2023 heeft een toezichthouder van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) een controle uitgevoerd op het perceel van eiseres waarbij geconstateerd is dat er een aanzienlijke hoeveelheid paardenmest ligt opgeslagen op het terrein zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning.
4.3.
Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouder van de FUMO heeft het college bij brief van 28 september 2023 aan eiseres kenbaar gemaakt voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen.
Verder heeft het college met deze brief eiseres in de gelegenheid gesteld om een zienswijze, gericht tegen het voornemen, in te dienen.
4.4.
Eiseres heeft geen zienswijze ingediend.
4.5.
Op 16 oktober en 21 november 2023 heeft een toezichthouder van de FUMO hercontroles uitgevoerd op het perceel van eiseres. Tijdens deze hercontroles is gebleken dat de hoeveelheid paardenmest op het perceel van eiseres is toegenomen en dat de geconstateerde overtreding niet is beëindigd.
4.6.
Naar aanleiding van de bevindingen van een toezichthouder van de FUMO heeft het college bij het primaire besluit een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd in verband met het opslaan van meer dan 600 m3 paardenmest op het perceel in [plaats]. Eiseres dient binnen vier weken na verzending van het besluit de overtreding ongedaan te maken. Indien eiseres de overtreding niet tijdig beëindigt verbeurt zij een dwangsom van € 37.500,- per week tot een maximum van € 150.000,-.
4.7.
Bij besluit van 26 januari 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 maart 2024. Bij besluit van 28 februari 2024 heeft het college een nieuw verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen.
4.8.
Tegen het besluit van 28 februari 2024 heeft eiseres bezwaar gemaakt. Tevens heeft eiseres aan de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. [1]
4.9.
Op 1 maart, 7 maart, 14 maart en 26 maart 2024 heeft een toezichthouder van de FUMO geconstateerd dat door eiseres niet voldaan is aan de last onder dwangsom.
4.10.
Op 3 april 2024 heeft een toezichthouder van de FUMO met dronebeelden vastgelegd dat een hoeveelheid van 20.259 m3 (14.181 ton) paardenmest op het terrein van eiseres aanwezig was.
Op 15 april 2024 heeft een toezichthouder van de FUMO geconstateerd dat niet voldaan is aan de last onder dwangsom. Er ligt een hoeveelheid van ongeveer 8.000 m3 paardenmest op het terrein van eiseres.
Op 24 april 2024 heeft een toezichthouder van de FUMO geconstateerd dat op het achterste deel van het terrein ongeveer 2.880 m3 paardenmest ligt opgeslagen.
4.11.
Bij uitspraak van 24 april 2024 [2] heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en het besluit van 12 december 2023 geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
4.12.
Op 1 mei 2024 is uit drone-opnames van een toezichthouder van de FUMO gebleken dat een hoeveelheid van 15.439,80 m3 (10.807,86 ton) paardenmest op het terrein van eiseres ligt opgeslagen.
4.13.
Eiseres heeft de bezwaren mondeling toegelicht op een hoorzitting van
23 mei 2024 van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Dantumadiel (de commissie). Van deze hoorzitting is een geluidsopname gemaakt.
4.14.
De commissie heeft het college bij brief van 31 juli 2024 geadviseerd het primaire besluit van 12 december 2023 in te trekken en bij het nemen van een nieuw besluit de (overmacht)situatie van eiseres, de mogelijkheid tot legalisatie en de toets aan het evenredigheidsbeginsel bij de beoordeling mee te nemen.
4.15.
Bij het bestreden besluit op het bezwaar van eiseres is het college onder een aanvullende motivering bij de opgelegde last onder dwangsom gebleven.
4.16.
Op 12 december 2024, 19 december 2024, 3 januari 2025 en 8 januari 2025 heeft de toezichthouder van de FUMO controles uitgevoerd op het bedrijfsperceel van eiseres. Daarnaast zijn op 8 januari 2025 opnieuw drone-opnamen gemaakt. De bevindingen tijdens de controles zijn door de toezichthouder neergelegd in een controlerapport van 13 januari 2025. Tijdens alle vier controles is vastgesteld dat (aanzienlijk) meer dan 600 m3 paardenmest was opgeslagen zonder in het bezit te zijn van een daartoe benodigde omgevingsvergunning. Daardoor is eiseres van rechtswege een dwangsom van € 37.500,- per constatering verbeurd geraakt.
4.17.
Het college heeft bij brief van 5 februari 2025 aan eiseres kenbaar gemaakt voornemens te zijn om de verbeurde dwangsom van € 150.000,- (4 x € 37.500,-) in te vorderen.
Verder heeft het college met deze brief eiseres in de gelegenheid gesteld om een zienswijze, gericht tegen het voornemen, in te dienen.
4.18.
Eiseres heeft geen zienswijze ingediend.
4.19.
Het college heeft bij besluit van 19 maart 2025 besloten tot invordering van de door eiseres verbeurde dwangsom ter hoogte van € 150.000,-.
Overgangsrecht (handhaving)
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
5.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) [3] volgt dat het bestuursorgaan bij de beslissing op bezwaar dient te beoordelen of ook onder de Ow nog sprake is van een overtreding. Als de gedraging onder de nieuwe wetgeving (deels) niet meer verboden is, moet het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit herroepen vanaf 1 januari 2024, voor zover het sanctiebesluit betrekking heeft op de situatie die na die datum niet meer verboden is. Als de overtreding onder de nieuwe wetgeving nog steeds geldt, blijft de oude wetgeving van toepassing op het sanctiebesluit.
5.2.
Bij primair besluit van 12 december 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de onderliggende regelingen, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven. Hierbij acht de rechtbank van belang dat de opslag van meer dan 600 m3 paardenmest zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning ook onder de Ow een overtreding van een wettelijk voorschrift [4] is.
De last onder dwangsom
Bestond er een rechtvaardigingsgrond voor de overtreding?
6. Eiseres voert aan dat sprake is van overmacht. Eiseres wijst erop dat enerzijds de locatie waar de mest verwerkt zou worden kampte met technische gebreken, en anderzijds
- mede als gevolg van de zware regenval - de mestmarkt in Nederland zodanig verstoord was dat afzet eigenlijk illusoir was geworden. Eiseres werkt met betrekking tot de paardenmest nauwgezet samen met [naam] Dit brengt volgens eiseres met zich dat indien er sprake is van technische tegenslagen bij Waltersstrie BV, dit direct haar afzetmogelijkheden raakt. Er is inderdaad sprake geweest van een ondernemerskeuze, maar wel met het oog op deze directe relatie en dus het bestaan van de verwerkingsmogelijkheid bij [naam] Op het moment dat dat bij Waltersstrie als gevolg van technische tegenslag niet meer gaat, is er dan ook wel degelijk sprake van overmacht. Niet valt in te zien dat uitval van een installatie en tegenslagen bij [naam] niet betekent dat er sprake is van overmacht bij eiseres. In de visie van eiseres raakt de verwerkingscapaciteit bij [naam] immers direct, onlosmakelijk en één-op-één haar doorvoermogelijkheden. Volgens eiseres was de afzet naar akkerbouwers slechts een noodscenario (dat door weersomstandigheden en het instorten van de mestmarkt eveneens niet mogelijk is gebleken). Daarnaast wijst eiseres erop dat sprake is geweest van een extreme situatie door de hoge neerslag vanaf oktober 2023, die heeft voortgeduurd tot zomer 2024, en dat daarna als gevolg van het vervallen van de derogatie de mestmarkt in Nederland totaal ontwricht is geraakt. Eiseres heeft al vanaf het najaar van 2023 verschillende malen intermediairs en adviseurs benaderd om tot afzet te komen, doch tevergeefs. Volgens eiseres is afzet van paardenmest naar het buitenland enkel en alleen mogelijk als de paardenmest is gehygiëniseerd, dat wil zeggen verhit tot tenminste 70 graden: wordt dat niet gedaan, dan is afzet niet mogelijk. Eiseres wenst te benadrukken dat zij er wel degelijk alles aan gedaan heeft om de situatie, die haar uiteindelijk ook maar op uiterst vervelende wijze is overkomen, tot een goed einde te brengen. Eiseres is contractueel gehouden tot de inname van paardenmest, hetgeen zelfs uit het contract met de provincie Fryslân (FSFE-financiering) voortvloeit (althans [naam] was dat, die in een concernverhouding met eiseres staat), maar door de hevige neerslag en vervolgens juridische problemen in verband met de stikstofproblematiek en Natura 2000-gebieden was de afzet van paardenmest niet meer mogelijk.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van overmacht aan de zijde van eiseres. Het college voert aan dat het gegeven dat eiseres kosten dient te maken voor de afvoer van de meststoffen, onderdeel is van het normaal ondernemersrisico. Verder voert het college aan dat eiseres een bewuste keuze heeft gemaakt met betrekking tot het opslaan van de paardenmest. In dit verband wijst het college erop dat eiseres de meststoffen van [naam]. heeft geaccepteerd en opgeslagen, terwijl zij weet dat daarvoor een omgevingsvergunning vereist is. Door de meststoffen op te slaan bij eiseres heeft [naam] het deel van de geldlening ontvangen. Deze keuze valt naar de mening van het college binnen het normaal ondernemersrisico en dient voor rekening en risico van eiseres te komen. Dat maakt niet dat sprake is van een overmachtssituatie, aldus het college. Daarnaast voert het college aan dat uitval van een installatie en tegenslagen bij
[naam] niet maken niet dat sprake is van overmacht bij eiseres, waardoor zij willens en wetens de wet overtreedt en blijft overtreden. Bovendien heeft eiseres volgens het college de hoeveelheid opgeslagen mest sinds het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom meerdere malen laten toenemen. Eiseres heeft er bewust voor gekozen de meststoffen te blijven accepteren op het terrein. In de visie van het college heeft eiseres ook op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat sprake was van beperkte afzetmogelijkheden. Alleen daarom al kan geen sprake zijn van overmacht, aldus het college. Uit onderzoek van de toezichthouder van de FUMO op 30 april 2024 blijkt volgens het college dat afzet van paardenmest mogelijk is en ook was in de periode waarin de last onder dwangsom is opgelegd. Op dit moment bedragen de kosten voor het afvoeren van paardenmest rond € 45,- per ton. Zelfs afvoer naar het buitenland behoort tot de mogelijkheden. De NVWA heeft aangegeven dat de meest gebruikelijke landen hiervoor België, Frankrijk en Duitsland zijn. Daarnaast hebben de benaderde bedrijven aangegeven dat afzet van paardenmest ook mogelijk was geweest in de periode van januari tot maart 2024, aldus het college. De stelling van eiseres dat geen afzet mogelijk zou zijn geweest, is in de visie van het college dan ook pertinent onjuist. Dat eiseres enkel heeft ingezet op het uitrijden van de paardenmest of het verwerken in de installatie van het naburige bedrijf [naam] dient naar de mening van het college voor haar rekening en risico te komen. Voor zover eiseres betoogt dat sprake is van een overmachtssituatie vanwege de extreme weersomstandigheden, wijst het college erop dat een langdurige periode van neerslag valt te voorzien en dat een ondernemer zich daartegen kan wapenen en maatregelen kan treffen. In de visie van het college kan het afvoeren van mest onder alle weersomstandigheden. Naar de mening van het college is er geen sprake van een overmachtssituatie.
6.2.
Op grond van artikel 5:5 van de Awb legt het bestuursorgaan geen last onder dwangsom op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:5 van de Awb [5] (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 87) volgt dat onder rechtvaardigingsgrond de klassieke rechtvaardigingsgronden worden verstaan: overmacht, noodweer en handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift of een wettelijke bevoegdheid. Volgens de totstandkomingsgeschiedenis is het aan het bestuur en uiteindelijk aan de rechter om het begrip rechtvaardigingsgrond voor het bestuursrecht nader in te vullen en ligt het daarbij voor de hand dat het bestuur en de rechter de strafrechtelijke jurisprudentie en de klassieke strafuitsluitingsgronden tot uitgangspunt zullen nemen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt verder dat het artikel niet impliceert dat het bestuursorgaan bij iedere bestuurlijke sanctie moet onderzoeken of een rechtvaardigingsgrond aanwezig is en moet motiveren waarom dat niet het geval is. Daartoe is slechts aanleiding indien de overtreder een onderbouwd beroep doet op een rechtvaardigingsgrond of anderszins aanwijzingen bestaan dat mogelijk een rechtvaardigingsgrond aanwezig is.
6.3.
Uit de door eiseres overgelegde afschriften van overeenkomsten, contracten en subsidieverplichtingen leidt de rechtbank af dat zij zelf geen contractuele verplichtingen is aangegaan voor het innemen van de paardenmest en het opslaan daarvan op haar bedrijfsterrein, maar het bedrijf [naam] Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat eiseres een ondernemersrisico heeft genomen door steeds (kosteloos) paardenmest af te nemen van derden met wie zij geen contractuele relatie had en op te slaan op het eigen bedrijfsterrein. Het gegeven dat er in dit geval sprake is van een “familiebedrijf” en eiseres zich moreel verplicht voelt om te handelen naar de gesloten overeenkomst tussen [naam] en derden zonder daarbij partij te zijn, maakt dit niet anders. Gelet hierop is er naar het oordeel van de rechtbank daarom geen sprake van overmacht aan de zijde van eiseres. Dat eiseres er vervolgens niet in geslaagd is om de opgeslagen paardenmest elders af te zetten of af te voeren naar andere akkerbouwers in Nederland dan wel naar het buitenland, dient daarom voor haar rekening en risico te blijven. Evenmin heeft eiseres met de verwijzing naar algemene berichten over een nat najaar 2023 en voorjaar 2024 aannemelijk gemaakt dat de afvoer van mest gedurende de gehele periode als gevolg van de extreem natte omstandigheden niet heeft kunnen plaatsvinden. Zware regenval is daarvoor niet voldoende. De rechtbank overweegt bovendien dat eiseres rekening had moeten houden met (zware) regenval. [6] Om deze reden is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van overmacht aan de zijde van eiseres.
Is het opleggen van een last onder dwangsom evenredig?
7. Eiseres betoogt dat het handhavingsbesluit onevenredig is. Hoewel de overmachtssituatie langer duurt dan verwacht, heeft eiseres er alles aan gedaan om tot afzet te komen. Eiseres roeit daadwerkelijk tegen de stroom in, maar feit is dat de hoeveelheid mest niet meer toeneemt, integendeel juist fors afneemt en binnen afzienbare tijd helemaal weg zal zijn. Het opleggen en handhaven van de dwangsom betekent het faillissement van eiseres, nu zij niet over financiële middelen beschikt om dit bedrag te voldoen. In dit verband wijst eiseres erop dat zij nog maar een recent opgerichte besloten vennootschap is en niet beschikt over financiële middelen om dit soort bedragen te voldoen. Het opleggen, handhaven en invorderen van de dwangsom betekent het faillissement van de onderneming waardoor het personeel op straat zal komen te staan met alle gevolgen van dien: dat lost ook het door het college zelf gesignaleerde probleem van de mestopslag niet op, integendeel. Eiseres is alleszins bereid om met het college waar mogelijk een plan van aanpak op te stellen, en waar nodig of gewenst andere maatregelen te treffen, zoals het afdekken van de mest of iets dergelijks. Verder kan in overleg met het college bezien worden of er andere alternatieven voor verantwoorde afzet zijn, maar wat het college nu doet, brengt geen verandering in de feitelijke situatie. Naar de mening van eiseres valt niet in te zien dat dit zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, te meer nu de opslag geen rechtens relevante milieuhygiënische effecten met zich brengt.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval een geschikt middel is om de geconstateerde overtreding te (laten) beëindigen. Het college voert aan dat het opleggen van een last onder dwangsom noodzakelijk is. Naar de mening van het college is er sprake van een overtreding waartegen handhavend moet worden opgetreden. Daar komt bij dat er in dit geval niet kan worden volstaan met een minder ingrijpend middel. In dit verband wijst het college erop dat op geen enkel moment in het handhavingstraject en tijdens contactmomenten met eiseres en/of haar gemachtigde is gebleken dat een herstelsanctie geen geschikt middel is om de overtreding te beëindigen. Mede gelet op het tijdsverloop sinds de constatering van de overtreding door het aanwenden van rechtsmiddelen, vakantieperioden en ziekte, is de ruimte voor een minder vergaand middel (zoals een waarschuwing) om de overtreding te beëindigen beperkt. In de visie van het college is de noodzaak om de overtreding te (laten) beëindigen gelegen in het feit dat de onevenredig grote hoeveelheid paardenmest op het terrein, in combinatie met het najaarsweer, voor milieugevolgen kan zorgen. Verder voert het college aan dat het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval niet als onredelijk bezwarend kan worden aangemerkt. In dit verband wijst het college erop dat het opslaan van een onevenredig grote hoeveelheid paardenmest van 17.000 m3 zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning geen overtreding van geringe aard en ernst is. Verder wijst het college erop dat eiseres uit bedrijfseconomische overwegingen de keuze heeft gemaakt om de hoeveelheid paardenmest op het terrein, ook na het opleggen van een last onder dwangsom, te laten oplopen. Dit benadrukt in de visie van het college dat eiseres een weloverwogen keuze heeft gemaakt om de overtreding te plegen en te laten voortduren. Nu de overtreding vanuit een bedrijfseconomisch belang wordt gepleegd, wordt een last onder dwangsom opgelegd om het financiële voordeel van het plegen van de overtreding weg te nemen, aldus het college. Het afvoeren van meststoffen heeft weliswaar financiële gevolgen voor eiseres maar dit leidt volgens het college niet tot de conclusie dat handhavend optreden in dit geval onevenwichtig is. Eiseres had dit kunnen voorkomen en heeft bovendien geen documenten overgelegd waaruit blijkt dat zij failliet gaat op het moment dat het besluit gehandhaafd blijft. Daar komt in de visie van het college bij dat eiseres een overtreding pleegt, zodat [naam] een geldlening kan ontvangen. Dit schetst volgens het college het beeld dat eiseres een overtreding begaat om [naam] geldelijk gewin te bezorgen zonder dat beide bedrijven het risico lopen op handhaving. Dat kan naar de mening van het college niet de bedoeling zijn.
7.2.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS [7] volgt dat bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, beoordeeld moet worden of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. [8] Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
7.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De rechtbank overweegt dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Eiseres heeft geen ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning milieu voor het opslaan van meer dan 600 m3 paardenmest op het terrein van de inrichting ingediend [9] en het college is ook niet bereid hiervoor omgevingsvergunning te verlenen. [10] Verder overweegt de rechtbank dat het college terecht en voldoende gemotiveerd mocht stellen dat eiseres geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan handhaven zo onevenredig is dat het niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. Daarbij heeft het college naar het oordeel van de rechtbank mogen betrekken dat het opslaan van een grote hoeveelheid paardenmest (ruim meer dan 600 m3) op het terrein van de inrichting zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning milieu niet een overtreding van geringe aard en omvang betreft. Verder heeft het college daarbij kunnen betrekken dat eiseres de overtreding heeft laten voortduren door meer paardenmest aan te voeren en op te slaan op het bedrijfsterrein na het opleggen van de dwangsom, zodat een minder ingrijpend middel in de vorm van een waarschuwing in dit geval niet in de rede lag of geschikt was. Daar komt bij dat de opslag van een zeer grote hoeveelheid paardenmest in combinatie met najaars- en winterweer voor milieugevolgen kan zorgen. Daarnaast overweegt de rechtbank dat het college zich gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat het afvoeren van meststoffen weliswaar financiële gevolgen heeft voor eiseres maar dit niet tot de conclusie leidt handhavend optreden in dit geval onevenwichtig is. Daarbij heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat eiseres dit had kunnen voorkomen en dat zij bovendien geen documenten heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij failliet gaat op het moment dat de last onder dwangsom gehandhaafd blijft. Voor zover eiseres onder verwijzing naar de concept-jaarrekening gewezen heeft op een dreigend faillissement als gevolg van de opgelegde last onder dwangsom, overweegt de rechtbank dat daaruit niet volgt dat er sprake is van een dreigend faillissement. Het betoog van eiseres dat haar eigen vermogen laag is, maakt dit niet anders, omdat uit de balans blijkt dat er sprake is van een vordering op het concern tot een bedrag van € 171.000,-. Daar komt bij dat het college terecht gewezen heeft op een verstrekte miljoenensubsidie aan het concern. Gelet op de voorgaande overwegingen komen naar het oordeel van de rechtbank aan de door eiseres gestelde omstandigheden niet een zodanig zwaar gewicht toe dat het algemeen belang van handhaving daarvoor moet wijken. [11] Dit leidt tot de conclusie dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Het besluit tot invordering
8. Volgens het college hebben toezichthouders op meerdere data geconstateerd dat er sprake is van opslag van meer dan 600 m3 paardenmest op het terrein van de inrichting van eiseres. Op grond daarvan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de last. De dwangsom is volgens het college daarom verbeurd. Het college heeft de volgens hem verbeurde dwangsom ingevorderd bij besluit van 19 maart 2025.
Zijn er bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien?
9. Eiseres betoogt dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn om van invordering af te zien. Eiseres voert aan dat de paardenmest nog altijd op haar bedrijfsterrein ligt, omdat afvoer nog altijd in absolute zin onmogelijk is. Nu echter door de gedane melding op grond van de Omgevingsregeling volgens eiseres inmiddels sprake is van een legale situatie en bovendien de opgelegde dwangsom en de invordering daarvan zal leiden tot haar faillissement, waarbij werknemers van de gemeente Dantumadiel betrokken zijn, dringt zich in alle ernst de vraag op of voortzetting van de dwangsom- en de invorderingsprocedure iets is wat het college daadwerkelijk voor ogen staat. In dit verband wijst eiseres erop dat voortzetting van de procedures het probleem niet oplost, nu de mest dan eveneens zal blijven liggen, een bedrijf failliet zal worden verklaard en inwoners van de gemeente Dantumadiel op straat komen te staan, terwijl er inmiddels sprake is van een legale situatie.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een legale situatie. In dit verband voert het college aan dat de door eiseres ingediende melding niet wordt geaccepteerd, omdat er in dit geval een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit op grond van de Ow vereist is. Daarbij acht het college van belang dat de activiteit van eiseres wordt beschouwd als een uitbreiding van de bestaande activiteiten zijnde onderdeel van de IPPC-installatie. Daarnaast voert het college aan dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien. Daarbij neemt het college in aanmerking dat de gestelde extreme regenval niet maakt dat de opgelegde last niet uitvoerbaar was. Daar komt in de visie van het college bij dat het een bewuste ondernemerskeuze van eiseres is (geweest) om paardenmest aan te voeren en op te slaan op het bedrijfsterrein van haar inrichting. Niet gebleken is volgens het college dat er sprake is van een onmogelijkheid in absolute zin om de aanwezige paardenmest af te voeren. Met betrekking tot het door eiseres gestelde dat de invordering van de verbeurde dwangsom tot een faillissement zal leiden, wijst het college erop dat uit de door eiseres overgelegde concept-jaarrekening niet blijkt dat er sprake is van een dreigend faillissement.
9.2.
Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Daarvan is echter niet snel sprake. [12]
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een legale situatie na het indienen van een melding op grond van de Omgevingsregeling. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat de ingediende melding niet is geaccepteerd omdat er sprake is van een omgevingsvergunningplichtige milieubelastende activiteit. Daarnaast zijn de omstandigheden die eiseres noemt ook tegen de last onder dwangsom aangevoerd. Uit overweging 6.3. volgt dat de rechtbank van oordeel is dat er geen sprake is van overmacht aan de zijde van eiseres. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat het college op grond van de door eiseres genoemde omstandigheden in dit geval gedeeltelijk of geheel had moeten afzien van invordering. Voor zover eiseres heeft gewezen op extreme weersomstandigheden in de periode na het opleggen van de last onder dwangsom en voorafgaand aan het invorderingsbesluit, overweegt de rechtbank dat deze hoeveelheid regen niet zo extreem was dat deze als bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt om van invordering af te zien. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de bestreden besluiten in stand blijven. De last onder dwangsom en het invorderingsbesluit blijven in stand. Daarom krijgt eiseres het griffierecht in deze zaak niet terug. Ook krijgt zij geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 januari 2026.
De griffier De rechter
Afschrift verzonden op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1.
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…),
e. 1. het oprichten,
2. het veranderen of veranderen van de werking of
3. het in werking hebben
van een inrichting of een mijnbouwwerk,
(…).
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
(…).
Artikel 5:5
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(…).
Artikel 5:32b
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Bestemmingsplan “Butengebiet Dantumadiel”
Artikel 9 Bedrijf
Artikel 9.1 Bestemmingsomschrijving
De voor “Bedrijf” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven in de categorieën 1 en 2 van Bijlage 5 Staat van bedrijfsactiviteiten (https://ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401/rb_NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401_5.pdf);
b. op de bestemmingsvlakken gelegen op de volgende adressen mede voor de volgende bedrijfsactiviteiten:
(…),
Broekloane 31, Wâlterswâld composteerbedrijf.
(…).