Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/1381 en AWB 12/1386
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 februari 2013 in de zaken tussen
[eiseres A], te [plaats], [eiseres B] te [plaats], [eiser C] te [plaats] (Polen), [eiser D] te [plaats] (Duitsland), [eiser E] te [plaats]
hierna gezamenlijk ook wel eisers sub 1,
(gemachtigde: mr. dr. J.J.J. de Rooij),
[eiseres F] te [plaats]
hierna ook wel eiseres sub 2,
(gemachtigde: mr. B. Nijman),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2011 (primair besluit I) heeft verweerder aan [eiseres B], [eiser C], [eiser D] en [eiseres F] ter zake van overtreding van artikel 14 van Pro de Meststoffenwet (Msw) over 2007 gezamenlijk een boete opgelegd van € 450.000,00.
Bij besluit van 22 januari 2011 (primair besluit II) heeft verweerder aan [eiser E] ter zake van het feitelijk leidinggeven / opdracht geven aan het niet voldoen aan artikel 14 van Pro de Msw door evenbedoelde rechtspersonen over 2007 een boete opgelegd van € 45.000,00.
Bij besluit van 22 januari 2011 (primair besluit III) heeft verweerder aan [eiseres A], [eiser C], [eiser D] en [eiseres F] ter zake van overtreding van artikel 14 van Pro de Meststoffenwet (Msw) over 2008 gezamenlijk een boete opgelegd van € 450.000,00.
Bij besluit van 22 januari 2011 (primair besluit IV) heeft verweerder aan [eiser E] ter zake van het feitelijk leidinggeven / opdracht geven aan het niet voldoen aan artikel 14 van Pro de Msw door evenbedoelde rechtspersonen over 2008 een boete opgelegd van € 45.000,00.
Eisers sub 1 hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.
Eiseres sub 2 hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten I en III.
Bij besluit van 2 april 2012 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eisers sub 1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 april 2012 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres sub 2 ongegrond verklaard.
Eisers sub 1 hebben tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder AWB 12/1381.
Eiseres sub 2 heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder AWB 12/1386.
Op 8 augustus 2012 heeft verweerder in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 december 2012, alwaar de gemachtigde van verweerder is verschenen. Eisers sub 1 en hun gemachtigde zijn niet verschenen. Eiseres sub 2 en haar gemachtigde zijn, zoals vooraf aangekondigd, niet verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1 [eiseres F] voerde in 2007 en 2008 een varkenshouderij.
[eiseres B] is een geregistreerde intermediaire onderneming.
[eiseres A] heeft op 2 januari 2008 de bedrijfsvoering van [eiseres B] overgenomen en is een geregistreerde intermediaire onderneming.
[eiser C] is een Poolse transportonderneming.
[eiser D] is een Duitse onderneming, die fungeert als tussenpersoon voor de afzet van dierlijke mest naar Duitsland.
1.2 [eiseres F], [eiseres B], [eiseres A], [eiser D] en [eiser C] waren ten tijde hier van belang feitelijk gevestigd op het adres [adres 1]. De locatie [adres 1] is eigendom van [eiseres F].
1.3 [eiser E] was ten tijde hier van belang bestuurder van [eiseres B], [eiseres A], [eiser D] en [eiser C]. De bestuurder van [eiseres F] is de vader van [eiser E]. In het door de Algemene Inspectiedienst op 9 juni 2010 opgemaakte afdoeningsrapport met nr. 56749 staat het volgende vermeld:
“(…)
Op vrijdag 1 juni 2007 omstreeks 14.45 uur verklaarde [eiser E] naar aanleiding van een onderzoek naar gepleegde overtredingen door [eiseres F] onder andere het volgende:
“Mijn connectie met [eiseres F] is ik werk voor [eiseres F]. Ik heb geen lasten en lusten van deze B.V. Ik bepaal wel het beleid want ik ben bedrijfsleider. Ik mag en moet alles zelf regelen. Ik heb toestemming van de directeur van deze B.V. genaamd [naam A]. Dit is mijn vader. (…)”
Op donderdag 21 juni 2007 omstreeks 13.00 verklaarde [naam A] naar aanleiding van een onderzoek naar gepleegde overtredingen door [eiseres F] onder andere het volgende:
“Ik ben bedrijfsvoerder van [eiseres F] maar de feitelijke leiding is in handen van mijn zoon [eiser E]. Hij is bevoegd om te tekenen voor mij, ik heb hem daar mijn goedkeuring voor gegeven. Als jullie vragen hebben dan moet je bij hem zijn. Ik weet niks van mestafvoer of aanvoer. Ik zeg toch dan moeten jullie bij [eiser E] zijn. (…)”
1.4 [eiseres F] beschikt per 16 augustus 2005 over een hygiëniseringsinstallatie voor dierlijke meststoffen en heeft deze in 2007 en 2008 ter beschikking gesteld aan respectievelijk [eiseres B] en [eiseres A]. Op 21 maart 2008 is die installatie op naam gesteld van [eiseres A].
[eiseres B] en [eiseres A] hygiëniseren met die installatie dierlijke meststoffen. Zij nemen de mest onder andere af van [eiseres F].
[eiseres F] least vrachtwagentrekkers van BTL Lease te Veghel en stelt deze ter beschikking aan [eiser C]
[eiser C] verzorgt hoofdzakelijk het vervoer van de vrachten dierlijke meststoffen naar en van de locatie [adres 1].
Op het adres [adres 1] stonden in 2007 en 2008 mestopslagen geregistreerd op naam van respectievelijk [eiseres B] en [eiseres A].
[eiser D] stelt op het adres [adres 1] opslagruimte te hebben gehuurd. Deze opslagruimte is een onderdeel van de totale opslagruimte voor mest aan de [adres 1], waarbij verschillende dan wel alle onderdelen onderling met elkaar verbonden zijn door middel van een aaneengesloten buizen- en kleppenstelsel. In dit systeem zijn ook vaste AGR (automatische gegevensregistratie) / GPS (geografisch plaatsbepalingssysteem) units opgenomen die op naam staan van de vervoerder [eiser C]
1.5 De dierlijke meststoffen worden via een hygiëniseringsinstallatie en het aangesloten buizenstelsel naar de (verschillende) opslagtanks gepompt. De mest is veelal afkomstig van [eiseres B] (in 2007) en [eiseres A] (in 2008) en de vervoerder is meestal [eiser C]. De mest heeft het adres [adres 1] dan (nog) niet verlaten.
1.6 Verweerder heeft in het onderzoek naar ingezonden vervoersbewijzen dierlijke meststoffen in het kader van de verantwoordingsplicht 2007 en 2008 de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (ook wel VDM’s) beoordeeld die bij verweerder zijn ingediend waarop respectievelijk [eiseres B] en [eiseres A] staan vermeld als leverancier, vervoerder of afnemer. Het gaat in 2007 en 2008 om respectievelijk 15.419 en 16.061 VDM’s.
1.7 De bevindingen van de Algemene Inspectiedienst zijn neergelegd in het hiervoor reeds aangehaalde afdoeningsrapport, het afdoeningsrapport van 7 april 2008 met nr. 47547 en het afdoeningsrapport van 23 juni 2008 met nr. 49780.
2. In de primaire besluiten heeft verweerder uiteengezet dat sprake is van een samenwerkingsverband in 2007 tussen [eiseres B], [eiseres F], [eiser C] en [eiser D] en in 2008 tussen [eiseres A], [eiseres F], [eiser C] en [eiser D]. Volgens verweerder moet het samenwerkingsverband alle meststromen kunnen verantwoorden en heeft het samenwerkingsverband in 2007 en 2008 niet aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van Pro de Msw voldaan. Verweerder heeft berekend dat over het jaar 2007 1.602.728 kg fosfaat en over het jaar 2008 2.380.414 kg fosfaat niet is verantwoord. Volgens verweerder gaf [eiser E] in 2007 en 2008 feitelijk leiding en/of opdracht aan overtreding van artikel 14 van Pro de Msw.
3. Verweerder heeft aan de rechtspersonen gezamenlijk voor 2007 en 2008 een boete opgelegd van € 450.000,00 per jaar en aan [eiser E] voor 2007 en 2008 een boete van € 45.000,00 per jaar.
4. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd.
5. Eisers sub 1 hebben in de gronden van beroep – kort gezegd – verzocht al hetgeen zij eerder in de procedure hebben aangevoerd (in de zienswijze en het bezwaarschrift) als herhaald en ingelast te beschouwen.
6. Naar het oordeel van de rechtbank is deze mededeling van eisers sub 1, zonder dat zij aangeven in welk opzicht in hun visie de reactie van verweerder in het bestreden besluit I ontoereikend was, onvoldoende om te kunnen spreken van een beroepsgrond waarop de rechtbank dient in te gaan.
7. Eisers sub 1 hebben aangevoerd dat geen sprake is van een intermediaire onderneming dan wel een samenwerkingsverband voor het geheel van rechtspersonen en de natuurlijke personen die door verweerder zijn aangeschreven. Wat betreft de beweerdelijke rol van (eiseres 2) verwijzen eisers sub 1 naar hetgeen [eiseres F] hierover zelfstandig zal aanvoeren. Wat betreft [eiseres B],[eiseres A], [eiser C] en [eiser D] heeft volgens eisers sub 1 geen samenwerkingsverband bestaan, daargelaten dat dit begrip in de Msw geen relevantie heeft. Ofschoon er tussen bedoelde rechtspersonen een zekere samenwerking heeft plaatsgevonden, kan niet worden gesproken van een specifiek samenwerkingsverband dat het geheel van vennootschappen en hun werkwijze naar een ander niveau zou tillen. In feite gaat het hier niet om andere afspraken dan wel een andere werkwijze dan gebruikelijk is bij andere vennootschappen die in een dergelijk verband opereren. Ook bij die vennootschappen kan sprake zijn van afspraken, terwijl afspraken juist de essentie zijn van normaal economisch verkeer. Niet valt in te zien en verweerder heeft ook niet aannemelijk gemaakt waarom in dit geval sprake is van een zodanige vorm van samenwerking dan wel intensiteit van samenwerking dat gesproken zou moeten worden van een specifiek samenwerkingsverband.
8. Over deze beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt.
9. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Msw wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder verhandelen van meststoffen: afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden hebben, aanbieden of vervoeren van meststoffen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Msw kan degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
In artikel 1 van Pro het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) is, voor zover van belang, bepaald dat in dit besluit en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
q. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
r. ondernemer: natuurlijke persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat een onderneming voert;
(…).
Ingevolge artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
In de Nota van Toelichting bij het Uitvoeringsbesluit (Staatsblad 2005, 645, blz. 83) staat het volgende:
“(…) vervult de intermediair een cruciale rol bij de distributie van dierlijke meststoffen van overschotbedrijven naar bedrijven die voor de aanwending van deze meststoffen nog ruimte binnen de gebruiksnormen hebben. In verband met deze rol bevat het onderhavige besluit een aantal normen die zich rechtstreeks tot de intermediair richten. De onder deze onderdelen opgenomen begripsomschrijvingen strekken ertoe, in samenhang met de in artikel 1, eerste lid, onderdeel e, van de Meststoffenwet opgenomen begripsomschrijving van «verhandelen», het begrip «intermediair» voor de toepassing van deze normen te duiden als iedere persoon of rechtspersoon die en ieder samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat een onderneming, niet zijnde een bedrijf, voert en in het kader van die onderneming dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of compost aflevert aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede met het oog daarop voorhanden of in voorraad heeft, aanbiedt of vervoert dan wel de meststoffen zelf be- of verwerkt. Een intermediair kan derhalve zowel een vervoerder, een opslaghouder als een be- of verwerker zijn. (…)”
10. De rechtbank stelt vast dat uit het hiervoor weergegeven wettelijke kader volgt dat de wetgever, naast een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat een onderneming voert, uitdrukkelijk aanmerkt als ondernemer. Hieruit vloeit voort dat een samenwerkingsverband zelf geen natuurlijk persoon of rechtspersoon is, maar dus wel bestaat uit natuurlijke personen of rechtspersonen. Als ondernemer kan een samenwerkingsverband een intermediaire onderneming zijn, indien in het kader van dat samenwerkingsverband dierlijke meststoffen worden verhandeld. Is daarvan sprake dan dient dat samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen en dus de rechtspersonen die dit samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen vormen, gezamenlijk te voldoen aan de in artikel 14 van Pro de Msw neergelegde verantwoordingsplicht.
11. De Msw noch het Uitvoeringsbesluit definiëren het begrip samenwerkingsverband. Om die reden heeft verweerder voor de betekenis van het begrip samenwerkingsverband aansluiting gezocht bij hetgeen onder dat begrip naar normaal spraakgebruik moet worden verstaan en daarbij gewezen op de omschrijving daarvan in Van Dale Groot woordenboek hedendaags Nederlands als ‘het geheel van onderlinge afspraken met betrekking tot samenwerking tussen personen en/of instanties’. Een en ander komt de rechtbank juist voor.
12. Gezien de hiervoor onder rechtsoverweging 1.1 tot en met 1.5 weergegeven feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder een samenwerkingsverband van rechtspersonen heeft kunnen aannemen tussen [eiseres B], [eiseres F], [eiser C] en [eiser D] in 2007 en tussen [eiseres A], [eiseres F], [eiser C] en [eiser D] in 2008. Tussen die rechtspersonen waren afspraken gemaakt over de levering, de bewerking en de opslag van de hier aan de orde zijnde meststoffen en over het gebruik van de hygiëniseringsinstallatie, de transporttrekkers, de grond op de locatie [adres 1] en de silo’s met betrekking tot die meststoffen. Hierbij is van belang dat [eiser E], zoals volgt uit de hiervoor onder rechtsoverweging 1.3 weergegeven feiten en omstandigheden, (feitelijke) zeggenschap heeft in evenbedoelde vennootschappen en aldus aanmerkelijke invloed heeft op de werkwijze en taakverdeling van de rechtspersonen met betrekking tot de meststoffen. Voorts is hierbij van belang dat, zoals de rechtbank hierna zal overwegen, eisers sub 1 niet aannemelijk hebben gemaakt dat feitelijk vervoer van meststoffen heeft plaatsgevonden vanaf de locatie [adres 1] en meer in het bijzonder dat met de verpomping van mest naar [eiser D] geen overdracht van de mest naar [eiser D] heeft plaatsgevonden. Eiseres sub 2 heeft in beroep overigens geen beroepsgrond aangevoerd tegen het standpunt van verweerder dat sprake is van een samenwerkingsverband.
13. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het samenwerkingsverband van rechtspersonen in 2007 en 2008 meststoffen heeft verhandeld. Uit de hiervoor onder rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.6 weergegeven feiten en omstandigheden blijkt genoegzaam dat het samenwerkingsverband van rechtspersonen met het oog op het afleveren van meststoffen deze voorhanden heeft gehad. Aangezien de betreffende rechtspersonen als samenwerkingsverband van rechtspersonen meststoffen verhandelden, heeft verweerder het samenwerkingsverband van rechtspersonen terecht aangemerkt als intermediaire onderneming. Dit betekent dat het samenwerkingsverband van rechtspersonen en dus de rechtspersonen die dit samenwerkingsverband van rechtspersonen vormen gezamenlijk moeten voldoen aan de in artikel 14, eerste lid, van de Msw neergelegde verantwoordingsplicht.
14. De beroepsgrond faalt.
15. Eisers sub 1 hebben voorts aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat zij niet hebben voldaan aan hun verantwoordingsplicht. Volgens eisers zorgen de door hen overgelegde betalingsbewijzen, facturen CMR’s, handelsdocument, weegbonnen en tracesmeldingen zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang bezien voor een adequate verantwoording van de meststromen, te meer nu er AGR/GPS-meldingen zijn gedaan. Voor zover niet aan de verantwoordingsplicht is voldaan, treft dit verwijt slechts [eiser D]. De afzonderlijke mestsilo’s zijn verhuurd aan [eiser D]. De betrokken rechtspersonen hebben in de keten in ieder geval tot en met de aflevering aan [eiser D] de hoeveelheid dierlijke meststoffen nauwkeurig kunnen verantwoorden. Op het moment dat de dierlijke meststoffen werden overgedragen aan de silo’s van [eiser D] werd een vervoersbewijs opgemaakt en werd een AGR/GPS-melding verricht. Op dat moment waren de meststoffen in het bezit van [eiser D], die vervolgens de mest ook uit de silo’s heeft overgepompt in gehuurde vrachtwagens waarmee de mest vervolgens naar Duitsland is vervoerd. Indien en voor zover vanaf dat moment iets ging schorten aan de traceerbaarheid dan is dat een verwijt dat slechts [eiser D] kan worden gemaakt. In dit verband is van belang dat het transport naar Duitsland alleen [eiser D] regardeert.
16. Over deze beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt.
17. Verweerder heeft in de primaire besluiten (en de daarvan deeluitmakende bijlage 2) gemotiveerd uiteengezet dat en waarom in het geval van overpompen van meststoffen binnen het silocomplex zoals hier aan de orde geen sprake is van een laden/afvoer en lossen/aanvoer, noch van een afzonderlijke vracht en daarom ook niet van feitelijk transporteren van meststoffen (in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder u en v, van het Uitvoeringsbesluit). Verweerder heeft uiteengezet dat het bij het verpompen of (over)pompen van meststoffen van of naar een verwerkingsinstallatie van en/of naar een verwerkingsinstallatie niet gaat om vervoeren van mest (in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder u, van het Uitvoeringsbesluit). Verder heeft verweerder uiteengezet dat de meststoffen niet worden geladen en gelost en het ‘vervoer’ niet plaatsvindt door een intermediaire onderneming met een transportmiddel dat voldoet aan de voorschriften, alsook dat de meststoffen niet als eenheid in een afzonderlijk transportmiddel al dan niet met aanhanger worden vervoerd en dat geen sprake is van een afzonderlijke vracht. Verweerder heeft in dit verband terecht gewezen op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (College) van 22 december 2009, AWB 09/682, (LJN: BL0770), waarin het College – heel kort gezegd – heeft geoordeeld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [eiseres B] in 2006 niet aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van Pro de Msw heeft voldaan. Dat, zoals eisers sub 1 hebben aangevoerd, in 2007 en 2008, anders dan in 2006, bij het rondpompen van meststoffen AGR/GPS-meldingen zijn gedaan en daarbij behorende gegevens aan verweerder zijn verzonden, maakt het voorgaande niet anders. Voorts heeft verweerder onvoldoende weersproken uiteengezet dat en waarom er geen koppeling kan worden gemaakt tussen de door eisers sub 1 overgelegde documenten en de vrachten dierlijke meststoffen in 2007 en 2008. Tot slot heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 31 mei 2012, 09/945, (LJN: BW7462), terecht op het standpunt gesteld dat met de verpomping van mest naar [eiser D] geen overdracht van de mest naar [eiser D] heeft plaatsgevonden. Voor de conclusie dat alleen [eiser D] terzake een verwijt zou treffen bestaat dan ook geen grond.
18. De uiteenzetting van verweerder in de primaire besluiten over de hoeveelheid meststoffen die het samenwerkingsverband van rechtspersonen over de jaren 2007 en 2008 niet heeft verantwoord en de bepaling van de hoeveelheid kilogrammen fosfaat in die meststoffen hebben eisers sub 1 niet bestreden. De conclusie is dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het samenwerkingsverband van rechtspersonen en dus de rechtspersonen die dit samenwerkingsverband van rechtspersonen vormen, gezamenlijk voor het jaar 2007 1.602.728 kg fosfaat en voor het jaar 2008 2.380.414 kg fosfaat niet hebben verantwoord en aldus artikel 14 van Pro de Msw hebben overtreden.
19. Ook deze beroepsgrond faalt.
20. Eisers sub 1 hebben in beroep niet bestreden dat [eiser E] in 2007 en 2008 feitelijk leiding en/of opdracht gaf aan overtreding van artikel 14 van Pro de Msw.
21. Eisers sub 1 hebben aangevoerd dat verweerder niet duidelijk maakt in hoeverre de boetes zijn opgelegd aan het samenwerkingsverband dan wel aan de onderliggende rechtspersonen en natuurlijke personen en hoe de verhoudingen daartussen zouden liggen. Gelet op de redactie van het hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met in het bijzonder de bepalingen ten aanzien van de bestuurlijke boete en dit met name in het licht van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Wetboek van Strafrecht, valt niet in te zien dat een entiteit zonder juridische status als het samenwerkingsverband, bestraft zou kunnen worden met een bestuurlijke boete.
22. Eiseres sub 2 heeft aangevoerd dat verweerder aan haar ten onrechte en in strijd met artikel 5.1 van de Awb als onderdeel van het samenwerkingsverband een bestuurlijke boete heeft opgelegd. Uit het bestreden besluit II blijkt niet dat verweerder het samenwerkingsverband als een rechtspersoon aanmerkt. Verweerder gaat er kennelijk van uit dat het samenwerkingsverband als overtreder moet worden aangemerkt, terwijl verweerder in de primaire besluiten stelt dat aan vier rechtspersonen gezamenlijk een boete wordt opgelegd. Daarmee is niet duidelijk wie door verweerder als overtreder wordt aangemerkt.
23. Over deze beroepgronden van eisers sub 1 en eiseres sub 2 overweegt de rechtbank als volgt.
24. Ingevolge artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Awb (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip. In aanmerking genomen dat de hier aan de orde zijnde overtredingen van artikel 14 van Pro de Msw hebben plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van die wet op 1 juli 2009, is het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.
25. Artikel 50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Msw bepaalde ten tijde hier van belang dat onder overtreder wordt verstaan degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.
26. Artikel 51, eerste lid, van de Msw bepaalde ten tijde hier van belang dat Onze Minister een overtreder een bestuurlijke boete kan opleggen.
27. De rechtbank is van oordeel dat het samenwerkingsverband van rechtspersonen als zodanig geen rechtspersoon is aan wie een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Dit laat onverlet dat, zoals volgt uit het terzake geldende wettelijke kader, verweerder aan de afzonderlijke rechtspersonen die het samenwerkingsverband van rechtspersonen vormen wegens overtreding van artikel 14 van Pro de Msw een bestuurlijke boete kan opleggen.
28. Verweerder heeft voor de jaren 2007 en 2008 aan de rechtspersonen gezamenlijk een boete opgelegd van € 450.000,00. Ter zitting van de rechtbank heeft verweerder nader toegelicht dat als één van de rechtspersonen betaalt, de andere rechtspersonen zijn gekweten. Verweerder heeft voor deze wijze van oplegging van de bestuurlijke boete gekozen, omdat een aantal rechtspersonen geen verhaal biedt.
29. De rechtbank stelt vast dat de Msw (en ook de Awb) de door verweerder gekozen wijze van oplegging van een bestuurlijke boete niet kent. Om die reden heeft verweerder de rechtspersonen voor de jaren 2007 en 2008 ten onrechte gezamenlijk een boete opgelegd van € 450.000,00. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de rechtspersonen als medeplegers in de zin van artikel 50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Msw van overtreding van artikel 14 van Pro de Msw moeten worden aangemerkt, omdat zij als rechtspersonen die het samenwerkingsverband vormen gezamenlijk artikel 14 van Pro de Msw hebben overtreden. Hierbij is van belang dat, gezien de hiervoor onder rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.5 weergegeven feiten en omstandigheden en hetgeen de rechtbank over het samenwerkingsverband van rechtspersonen heeft overwogen, tussen die rechtspersonen sprake was van een bewuste en nauwe samenwerking en ieders aandeel in de overtreding van artikel 14 van Pro de Msw min of meer gelijkwaardig is (vergelijk de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 22 december 2009, r.o. 5.3.2).
30. De beroepsgronden treffen in zoverre dus doel.
31. Eisers sub 1 hebben tot slot aangevoerd dat reden bestaat de opgelegde boete te matigen, omdat hen geen verwijt treft. Volgens eisers sub 1 is eerst met de uitspraak van het College van 22 december 2009 (hiervoor aangehaald) pas duidelijk geworden op welke wijze zij moesten handelen.
32. Deze beroepsgrond slaagt niet. In hetgeen eisers sub 1 hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat de boete moet worden gematigd. De door eisers sub 1 gekozen werkwijze van – kort gezegd – het verhandelen en verantwoorden van meststoffen wijkt zozeer af van de normale situatie dat het op hun weg had gelegen voorafgaand aan het toepassen van die werkwijze duidelijkheid van verweerder te verkrijgen over de toelaatbaarheid van die werkwijze. Zij hebben die duidelijkheid niet gevraagd, zodat niet kan worden staande gehouden dat zij het gerechtvaardigde vertrouwen hadden dat de gewraakte werkwijze toelaatbaar was.
33. Al het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepen van eisers sub 1 en eiseres sub 2 gegrond moeten worden verklaard. De rechtbank zal het bestreden besluit I, voor zover verweerder daarbij het bezwaar van eisers sub 1 gericht tegen de primaire besluiten I en III, ongegrond heeft verklaard, en het bestreden besluit II vernietigen wegens strijd met artikel 51, eerste lid, van de Msw. Met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb zal de rechtbank de primaire besluiten I en III herroepen en aan [eiseres B], [eiser C], [eiser D] en [eiseres F] wegens gezamenlijke overtreding van artikel 14 van Pro de Msw voor het jaar 2007 ieder afzonderlijk een boete opleggen van € 112.500,00 en aan [eiseres A], [eiser C], [eiser D] en [eiseres F] wegens gezamenlijke overtreding van artikel 14 van Pro de Msw voor het jaar 2008 ieder afzonderlijk een boete opleggen van € 112.500,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Voor alle duidelijkheid overweegt de rechtbank dat verweerder voor de jaren 2007 en 2008 aan [eiser E] terecht een boete heeft opgelegd van € 45.000,00 per jaar.
34. De rechtbank zal bepalen dat verweerder aan eisers sub 1 en eiseres sub 2 ieder afzonderlijk het door hen betaalde griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van
€ 310,00.
35. De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eisers sub 1 en eiseres sub 2 gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage voor eisers sub 1 begroot op in totaal € 472,00 (1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift) en voor eiseres sub 2 op in totaal € 1.416,00 (1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift, 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de bezwaarcommissie) voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Eisers sub 1 hebben niet verzocht om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van bezwaar.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eisers sub 1 en eiseres sub 2 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I, voor zover verweerder daarbij het bezwaar van eisers sub 1 gericht tegen de primaire besluiten I en III ongegrond heeft verklaard;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- herroept de primaire besluiten I en III;
- legt aan [eiseres B], [eiser C], [eiser D] en [eiseres F] wegens gezamenlijke overtreding van artikel 14 van Pro de Msw voor het jaar 2007 ieder afzonderlijk een boete op van € 112.500,00;
- legt aan [eiseres A], [eiser C], [eiser D] en [eiseres F] wegens gezamenlijke overtreding van artikel 14 van Pro de Msw voor het jaar 2008 ieder afzonderlijk een boete op van € 112.500,00;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat verweerder aan eisers sub 1 en eiseres sub 2 ieder afzonderlijk het door hen betaalde griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 310,00;
- veroordeelt verweerder in de door eisers sub 1 gemaakte proceskosten vastgesteld op € 472,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres sub 2 gemaakte proceskosten vastgesteld op € 1.416,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, voorzitter, en mr. E.M. de Stigter en
mr. J.M.H. Rijken - Lie, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 februari 2013.
de griffier is buiten staat deze uitspraak voorzitter
mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.