Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/2265
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.D.M. Klein Selle),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: P.M.W. van der Helm).
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2018 (het herzienings- en terugvorderingsbesluit) heeft verweerder het recht van eiseres op toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW) over de periode van 29 juni 2015 tot en met 30 november 2017 herzien, omdat eiseres volgens verweerder een bedrag van bruto € 7.557,53 te veel aan toeslagen heeft genoten. Dit bedrag wordt van eiseres teruggevorderd.
Bij besluit van eveneens 23 februari 2018 (het boetebesluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.889,38 omdat zij volgens verweerder niet aan de inlichtingenplicht heeft voldaan.
Bij besluit van 7 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen beide besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. Over de periode van 21 oktober 2013 tot en met 30 november 2017 ontving eiseres in aanvulling op haar WW-uitkering een toeslag op grond van de TW. Tot 1 juli 2016 was deze toeslag gebaseerd op de norm voor een alleenstaande en na 1 juli 2016, in verband met een wijziging van regelgeving, op de norm voor een alleenstaande woningdeler.
2. In een zogenoemd wijzigingsformulier WW van 28 juli 2015 heeft eiseres vermeld: “Ik ben verhuisd naar [adres] . LET OP ik woon daar tijdelijk en we zijn geen fiscaalpartner en we hebben ook geen samenlevingscontract en ben ook geen medehuurder.” Eiseres heeft daarbij vermeld dat in feite alleen haar adres is gewijzigd. Op een formulier van 29 juni 2016 heeft eiseres vermeld: “Ben een alleenstaande - woningdeler. Woon tijdelijk op dit adres omdat ik geen woning heb.”
3. Na een themaonderzoek van verweerder in december 2017 is gebleken dat eiseres sinds 29 juni 2015 op hetzelfde adres woont als haar ex-echtgenoot. Vervolgens zijn de onder het procesverloop genoemde besluiten genomen. Aan die besluiten tot herziening en terugvordering, en de boete, ligt het volgende standpunt ten grondslag.
Standpunten van partijen
4. Het standpunt van verweerder is dat eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden.
Per 29 juni 2015 moet eiseres beschouwd worden als (on)gehuwd samenwonend, omdat zij per die datum in dezelfde woning woont als haar ex-echtgenoot en zij dus op basis van het onweerlegbare rechtsvermoeden uit artikel 1, vijfde lid, aanhef en onder a, van de TW een gezamenlijke huishouding voert met haar ex-echtgenoot. Eiseres heeft die wijziging in haar leefsituatie niet gemeld, aldus verweerder. Volgens verweerder heeft dit geleid tot te veel verleende toeslag.
5. Eiseres voert tegen het bestreden besluit aan dat verweerder niet heeft aangetoond dat sprake is van een gezamenlijke huishouding. Eiseres heeft geen relatie met haar ex-echtgenoot. Zij huurt een kamer bij hem. Verder moet artikel 1, vijfde lid, aanhef en onder a, van de TW volgens eiseres buiten toepassing worden gelaten vanwege strijd met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Eiseres wijst daartoe op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 november 2005 en van 9 januari 2009 (zie ECLI:NL:CRVB:2005:AU7657 en ECLI:NL:CRVB:2009:BH0272). Reden hiervoor is dat met dit artikel een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen ex-gehuwden en ex-samenwoners in een met het huwelijk gelijkgestelde samenlevingsvorm. Volgens eiseres geldt namelijk voor ex-gehuwden ten onrechte geen maximale werkingsduur van het onweerlegbaar rechtsvermoeden van twee jaren.
Verder voert eiseres aan dat zij tijdens een telefoongesprek met verweerder kort na 15 juni 2016 heeft geconcludeerd dat haar situatie zou wijzigen naar ‘alleenstaande woningdeler’, maar dat deze omstandigheid niet kon worden aangekruist op het betreffende antwoordformulier. Enkel kon worden aangekruist alleenstaand te zijn, zonder mogelijkheid van een toelichting. De rechtbank leest deze stelling zo dat eiseres van mening is dat, als zij al de inlichtingenplicht heeft geschonden, haar dit niet valt te verwijten.
Verder voert eiseres aan dat zij tijdens een telefoongesprek met verweerder kort na 15 juni 2016 heeft geconcludeerd dat haar situatie zou wijzigen naar ‘alleenstaande woningdeler’, maar dat deze omstandigheid niet kon worden aangekruist op het betreffende antwoordformulier. Enkel kon worden aangekruist alleenstaand te zijn, zonder mogelijkheid van een toelichting. De rechtbank leest deze stelling zo dat eiseres van mening is dat, als zij al de inlichtingenplicht heeft geschonden, haar dit niet valt te verwijten.
6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
7. In artikel 1, vierde lid, van de TW is bepaald dat van een gezamenlijke huishouding sprake is indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
In artikel 1, vijfde lid, van de TW is bepaald in welke gevallen een gezamenlijke huishouding aanwezig wordt geacht. Dit wordt het zogenoemde onweerlegbare rechtsvermoeden genoemd.
In artikel 1, vijfde lid, aanhef en onder a, van de TW is bepaald dat een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig wordt geacht indien de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij met elkaar gehuwd zijn geweest.
Op grond van artikel 1, vijfde lid, aanhef en onder d, van de TW wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht voor betrokkenen die hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en op grond van een registratie worden aangemerkt als gezamenlijke huishouding. Op basis van artikel 4, aanhef en onder b, van het Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding 1998 geldt voor deze samenlevingsvorm dat het onweerlegbare rechtsvermoeden een maximum werkingsduur heeft van twee jaar na beëindiging van de registratie.
Op basis van artikel 11a, eerste lid, aanhef en onder a, van de TW herziet verweerder een besluit tot toekenning van een toeslag of trekt hij dat in, indien een betrokkene de op hem rustende inlichtingenplicht heeft geschonden en die schending heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van toeslag. De inlichtingenplicht betekent dat een betrokkene verplicht is om aan verweerder, op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging, alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan het hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, zo volgt uit artikel 12 van Pro de TW.
Op de voet van artikel 14a, eerste lid, van de TW legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht.
Gezamenlijke huishouding
8. De eerste vraag die beantwoord moet worden is of verweerder terecht op grond van artikel 1, vijfde lid, aanhef en sub a, van de TW heeft aangenomen dat eiseres en haar ex-echtgenoot een gezamenlijke huishouding voeren. Meer specifiek dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of deze bepaling buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR.
9. In de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie bijvoorbeeld CRvB 9 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH0272 en CRvB 29 november 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU7657) is geoordeeld dat het in artikel 1, vijfde lid, aanhef en sub a, van de TW neergelegde onweerlegbaar rechtsvermoeden buiten toepassing dient te worden gelaten, voor zover de maximale werkingsduur van twee jaren niet op ex-gehuwde samenwonenden wordt toegepast. Anders zou volgens die rechtspraak sprake zijn van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen ex-gehuwden en andere genoemde samenwonenden.
10. In zijn uitspraak van 25 september 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BH2580) heeft de Hoge Raad (HR) in een zaak die betrekking heeft op de situatie dat uit de relatie van belanghebbenden een kind was geboren, geoordeeld dat het onweerlegbaar rechtsvermoeden niet leidt tot een met het IVBPR strijdige ongelijke behandeling van gelijke gevallen. De achtergrond van dit artikel - bevordering van een effectieve bestrijding van leefvormfraude - is voldoende voor het oordeel dat niet gezegd kan worden dat de keuze van de wetgever van een redelijke grond ontbloot is. Daaraan voorafgaand heeft de advocaat-generaal van de HR op 29 november 2009 (ECLI:NL:PHR:2009:BH2580) geconcludeerd dat toepassing van het onweerlegbaar rechtsvermoeden zonder 2-jaars begrenzing, niet in strijd is met artikel 26 van Pro het IVBPR. Zijn conclusie ging niet alleen over het geval dat er kinderen uit een relatie van belanghebbenden zijn geboren. De advocaat-generaal heeft ook zijn visie gegeven over het door de wetgever gemaakte onderscheid tussen (ex)gehuwden en geregistreerde partners enerzijds en andere samenwonenden anderzijds:
“7.2 In vaste jurisprudentie heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het onderscheid in de fiscale wetgeving tussen gehuwden alsmede geregistreerde partners enerzijds en ongehuwd samenwonenden zonder registratie anderzijds niet in strijd is met artikel 26 IVBPR Pro of artikel 14 EVRM Pro. De twee categorieën samenwoners verkeren juridisch in niet-vergelijkbare omstandigheden. Voor de eersten geldt immers dat hun vermogensrechtelijke betrekkingen zijn gereguleerd in het BW en geldt voorts een wederzijdse plicht elkaar het nodige te verschaffen, zelfs na beëindiging van het samenwonen. Dit laatste, de wederzijdse zorgplicht na de beëindiging van het huwelijk of het geregistreerd partnerschap, ontbreekt doorgaans bij de tweede categorie ex-samenwoners. Voorts geldt naar mijn opvatting dat in het algemeen gesproken de lotsverbondenheid van ex-gehuwden of voormalig geregistreerde partners sterker is dan die van overige ex-samenwoners, zodat aangenomen kan worden dat als de eerstgenoemden weer gezamenlijk voorzien in hun huisvesting, zelfs vele jaren na hun echtscheiding, tevens de bereidheid bestaat zorg te dragen voor elkaar. Een dergelijke verbondenheid zal bij de laatstgenoemden maar van beperkte duur zijn. Daarom kan de sociale wetgever ervan uitgaan dat ex-gehuwden alsmede voormalig geregistreerde partners enerzijds en overige ex-samenwoners anderzijds niet in een gelijke juridische en feitelijke situatie verkeren en hen verschillend behandelen.
Daarbij komt dat de wetgever vanuit het oogpunt van doelmatigheid reden had om in artikel 3, lid 4, onderdeel a, Wwb [een met artikel 1 lid 5 sub a van Pro de TW gelijkend artikel, toevoeging door de rechtbank] onderscheid te maken tussen enerzijds ex-gehuwden alsmede voormalig geregistreerde partners en anderzijds voormalige, ongehuwd samenwonenden. De eerste categorie vormt een homogene groep van mensen die bij de overheid bekend staan als onderling zorgplichtig en die ook decennia na de verbreking van de samenleving, ten tijde van herstel van hun gemeenschappelijke huisvesting, kunnen worden getraceerd door de overheid als voormalige lotsverbondenen. De tweede categorie vormt een zeer heterogene groep mensen, sommigen hebben een (al of niet notarieel vastgelegde) wederzijdse zorgplicht gekend, anderen voerden min of meer tijdelijk en toevallig een gezamenlijke huishouding. Het gaat te ver van de overheid te verwachten dat zij ook deze laatste categorie levenslang registreren met het oog op de mogelijkheid van hervatting van het samenwonen en een eventueel beroep op de bijstandswet.”
11. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat voor het door de wetgever gemaakte onderscheid tussen ex-gehuwden en andere samenwonenden een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Het oordeel van de rechtbank is dat de betreffende bepaling van de TW niet in strijd is met artikel 26 IVBPR Pro. Het gevolg is dat verweerder zonder nader onderzoek ervan mocht uitgegaan dat eiseres en haar ex-echtgenoot een gezamenlijke huishouding voeren.
Inlichtingenplicht
12. De rechtbank stelt vast dat eiseres verweerder niet heeft meegedeeld dat zij sinds 29 juni 2015 in dezelfde woning woont als haar ex-echtgenoot. Dit is pas bij verweerder bekend geworden naar aanleiding van het themaonderzoek. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden. De stelling van eiseres dat zij in juli 2016 een telefoongesprek heeft gehad met een medewerker van verweerder, maakt dit oordeel niet anders. Nu eiseres niet heeft onderbouwd welke inlichtingen zij tijdens dat telefoongesprek heeft verschaft, is hiermee niet gezegd dat eiseres verweerder toen correct en volledig heeft ingelicht.
Ten aanzien van de herziening en de terugvordering
13. Eiseres heeft als enige grond tegen de herziening en terugvordering aangevoerd dat zij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden. Verder heeft zij op de zitting te kennen gegeven dat zij ervan op de hoogte is dat zij een inlichtingenverplichting heeft. Nu gezien het voorgaande vaststaat dat eiseres en haar ex-echtgenoot ten tijde hier van belang een gezamenlijke huishouding voerden en eiseres de op haar rustende inlichtingenplicht heeft geschonden, heeft verweerder terecht het recht van eiseres op een toeslag herzien en bepaald dat eiseres het teveel ontvangen bedrag moet terugbetalen. Eiseres heeft de hoogte van het teruggevorderde bedrag van € 7.557,53 niet bestreden en de rechtbank ziet zelf ook geen reden om aan de juistheid ervan te twijfelen.
Ten aanzien van de boete
14. Op grond van wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder overtuigend heeft aangetoond dat eiseres de inlichtingenplicht in het kader van de opgelegde boete heeft geschonden.
15. Volgens eiseres kan de schending van de inlichtingenplicht haar niet worden verweten. Hiertoe voert zij aan dat het niet mogelijk is om op het aanvraagformulier, waarmee de toeslag kan worden aangevraagd, een wijziging in de leefsituatie door te geven. De rechtbank overweegt dat eiseres verweerder ook op andere manieren had kunnen informeren over het feit dat zij in dezelfde woning is gaan wonen als haar ex-echtgenoot. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres de schending van haar inlichtingenplicht te verwijten valt. Gelet hierop was verweerder gehouden een boete op te leggen aan eiseres.
16. Op de zitting heeft verweerder meegedeeld de boete te willen verlagen naar € 40,00, gelet op de aflossingscapaciteit van eiseres. Eiseres heeft op de zitting te kennen gegeven akkoord te gaan met een boete van € 40,00. De rechtbank acht een boete van € 40,00 passend en geboden. Nu bij het bestreden besluit een hogere boete was opgelegd, stelt de rechtbank vast dat er een gebrek kleeft aan het bestreden besluit. Dit leidt ertoe dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de hoogte van de boete vaststellen op € 40,00.
Proceskosten en griffierecht
17. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 512,00 per punt en een wegingsfactor 1). Eiseres maakt ook aanspraak op reis- en parkeerkosten en verweerder heeft zich op de zitting akkoord verklaard met deze kostenpost. Verweerder zal daarom worden gelast de reis- en parkeerkosten van eiseres te vergoeden, zijnde € 10,70. In totaal zal verweerder worden veroordeeld in de proceskosten tot een bedrag van € 1.034,70.
17. Voorts dient verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden, zijnde € 46,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond voor zover dit ziet op de hoogte van de boete;
- vernietigt het bestreden besluit (het besluit van 7 augustus 2018) voor zover daarbij de boete is gehandhaafd op € 1.889,38;
- herroept het besluit van 23 februari 2018 waarbij de boete is opgelegd;
- stelt de boete vast op € 40,00 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit (het besluit van 7 augustus 2018);
- verklaart het beroep ongegrond voor het overige;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1.034,70;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,00 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Kooijman, voorzitter, en mr. F.M.S. Requisizione en mr. C.F.E. van Olden-Smit, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.A. Schokker-Stadhouders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.