ECLI:NL:RBOBR:2023:868

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 22/2134

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2023 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., statutair gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres,

(gemachtigde: [naam] ),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van

€16.200, - die de minister aan haar heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, juncto artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) en de boete van € 900,- wegens overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.

2. Bij besluit van 21 januari 2022 (het boetebesluit) heeft de minister deze boetes opgelegd. Met het bestreden besluit van 22 juni 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij het boetebesluit gebleven.

3. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

4. De rechtbank heeft het beroep op 20 januari 2023 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , directeur van de holding waarvan eiseres deel uitmaakt, en door haar gemachtigde. De gemachtigde van de minister heeft voorafgaand aan de zitting laten weten dat zij in verband met vertraging in het openbaar vervoer verhinderd is om aan de zitting deel te nemen en geen bezwaar heeft dat het beroep buiten haar aanwezigheid wordt behandeld

Totstandkoming van het besluit

5. De bedrijfsactiviteiten van eiseres bestaan onder meer uit het verwerken en (voor)verpakken van vleesproducten.

6. Op 16 juli 2020 heeft eiseres bij de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) een arbeidsongeval gemeld, dat heeft plaatsgevonden op 15 juli 2020. Naar aanleiding van die melding is een arbeidsinspecteur op 21 juli 2020 een onderzoek gestart. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 12 januari 2021. Daarin staat onder meer het volgende:

“(…)

Het meldingsplichtige arbeidsongeval vond plaats op woensdag 15 juli 2020 om 10.00 uur. Het slachtoffer, mevrouw [naam] , was toen samen met haar man, die eveneens voor de overtreder werkzaam is, etiketten/stickers van de acht sorteerlijnen aan het verwijderen. De opdracht daartoe hadden zij kort daarvoor van hun leidinggevende ontvangen. De leidinggevende was Pools ( [naam] ) en sprak niet dezelfde taal als het slachtoffer. Hij had met gebaren aangegeven wat zij moesten doen en had sponzen en spray ter beschikking gesteld. De functie van het slachtoffer is operator en de functie van haar man is vanger (inpakker). Het slachtoffer was niet bekend met de uit te voeren werkzaamheden. Zij moest wel dagelijks op haar eigen werkplek aan de lijn etiketten verwijderen, maar niet van andere plekken aan de lijn zoals nu de opdracht was.

Voor het verwijderen van de etiketten had het slachtoffer en haar man, van de planning opdracht gekregen, om die dag twee uur eerder te beginnen. Normaliter werd er pas na beëindiging van de productie schoongemaakt. Ditmaal betrof het een extra en uitgebreidere schoonmaak. De etiketten moesten van alle acht sorteerlijnen verwijderd worden omdat er een audit ging plaatsvinden. Tijdens het verwijderen van de etiketten gebruikte het slachtoffer dunne kunststof handschoenen. Wanneer het slachtoffer aan het einde van haar reguliere dienst, op haar eigen werkplek, etiketten moest verwijderen, ging dat eenvoudig omdat die etiketten er niet lang op zaten. Die konden er dan zonder hulpmiddelen vanaf gehaald worden. De etiketten/stickers die op andere plaatsen aan de lijn terecht gekomen waren en die dag door haar verwijderd werden, hadden er langer op gezeten en waren daardoor moeilijker te verwijderen. Om die etiketten te verwijderen waren de hulpmiddelen, spray en spons nodig, en moest het slachtoffer haar vingernagel gebruiken om de etiketten en lijmresten te verwijderen.

Toen het slachtoffer aan het einde van lijn 4 stickers van een metalen geleideplaat aan het verwijderen was, begon de transportband plots te lopen. Daardoor werd haar rechterhand door de transportband meegetrokken en kwam zij met de vingers van haar rechterhand klem te zitten tussen de transportband en een metalen geleideplaat (zie foto 2 van bijlage 6).

Ten gevolge van die beknelling werd het voorste kootje van de rechterwijsvinger geamputeerd en werd haar middelvinger van dezelfde hand zodanig verwond dat die op enkele plaatsen gehecht moest worden. Het slachtoffer heeft foto’s van het letsel, van voor en na de operatie beschikbaar gesteld. Deze foto’s zijn bij de medisch adviseur van de Inspectie SZW, onder de geldende condities van medische gegevens, opgeslagen.

Gevaarzetting

De productielijn, lijn 4, was voor aanvang van de reinigingswerkzaamheden niet uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos gemaakt;
Het was een automatisch werkende lijn. Zodra er producten werden aangevoerd, startte de lijn automatisch op. Het ongeval is gebeurd toen de lijn, en daarmee de transportband, vanzelf begon te lopen.

(…)

Het slachtoffer van het arbeidsongeval, mevrouw [naam] , een ingeleende werkneemster, werkte bij [eiseres] B.V., en liep als gevolg van een plotselinge ongewilde gebeurtenis, tijdens het uitvoeren van werkzaamheden, letsel op aan haar rechterhand. Het letsel bestond uit amputatie van het voorste (eerste) vingerkootje van de wijsvinger en huidbeschadigingen van de middelvinger van haar rechterhand.

Het slachtoffer is rechtshandig.

Als gevolg van het arbeidsongeval liep het slachtoffer blijvend letsel op.

Als gevolg van het arbeidsongeval is het slachtoffer niet in een ziekenhuis opgenomen.

Het arbeidsongeval heeft geleid tot ziekteverzuim.

(…)”

7. De minister heeft eiseres bij brief van 30 december 2021 laten weten dat zij voornemens is om een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.

8. De minister heeft op grond van de bevindingen van het boeterapport aan eiseres een boete opgelegd van € 16.200,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, juncto artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit en een boete van € 900,- wegens overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.

Beoordeling door de rechtbank

9. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Tijdens de zitting heeft eiseres bevestigd dat haar beroep uitsluitend gericht is tegen de boete van € 16.200,-, die is opgelegd wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, juncto artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit.

10. De rechtbank oordeelt dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

11. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Is er sprake van een overtreding?

12. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Zij stelt dat het slachtoffer was opgedragen om alleen etiketten te verwijderen van de losstaande computers en niet ook van andere plaatsen, zoals de sorteerband. Volgens eiseres heeft het slachtoffer zich niet gehouden aan die opdracht en heeft zij op eigen initiatief en tegen beter weten in onvoorzichtig gehandeld. Eiseres voert verder aan dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid omdat de direct leidinggevende van het slachtoffer niet is gehoord door de inspecteur over de instructies die aan het slachtoffer zijn gegeven.

13. Artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit bepaalt dat onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel slechts worden uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.

De machines in de bedrijfsruimte kunnen aangemerkt worden als arbeidsmiddelen als bedoeld in deze bepaling. Door eiseres wordt niet betwist dat de arbeidsmiddelen kunnen worden uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos kunnen worden gemaakt. Op het moment van het ongeval was de transportband niet uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos gemaakt. Niet in geschil is dat de rechterhand van het slachtoffer is meegetrokken door de transportband en dat zij met haar vingers klem kwam te zitten tussen de transportband en een metalen geleideplaat. Een redelijke uitleg van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit brengt met zich dat, mede gelet op de nota van toelichting bij artikel 7.5 van het Arbobesluit, dit voorschrift is overtreden. Uit de toelichting volgt dat de regeling werd vastgesteld omdat was gebleken dat de gevaren bij werkzaamheden niet of althans onvoldoende werden ingeschat en er veel ernstige ongevallen plaatsvonden. Door het uitschakelen van het arbeidsmiddel zou de veiligheid van medewerkers die deze werkzaamheden verrichten zo goed mogelijk worden gewaarborgd, aldus de nota van toelichting. Omdat de transportband bij het uitvoeren van de werkzaamheden, waarbij de hand van het slachtoffer is meegetrokken, niet was uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos gemaakt, oordeelt de rechtbank dat dit voorschrift is overtreden. Dat het slachtoffer niet was opgedragen om werkzaamheden aan de sorteerband uit te voeren, is voor de beoordeling of dit voorschrift is overtreden niet van belang. Dit geldt ook voor het betoog dat de leidinggevende ten onrechte niet is gehoord over de instructies aan het slachtoffer. Ook zonder een verklaring van de leidinggevende kan immers worden vastgesteld dat het voorschrift van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit is overtreden. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 december 2022.^[1]In dat oordeel ligt besloten dat het betoog van eiseres niet slaagt, dat zij artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit heeft overtreden en dat de minister daarom bevoegd was om een boete op te leggen.

Valt eiseres een verwijt te maken?

14. De rechtbank stelt voorop dat artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Daarom staat de overtreding van dat artikellid vast als niet is voldaan aan het daarin vervatte materiële voorschrift. Dat eiseres, zoals zij stelt, niet opzettelijk heeft gehandeld bij het arbeidsongeval is daarom niet relevant. In beginsel wordt van de verwijtbaarheid van de overtreding uitgegaan. Als een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken en hij in dat verband schulduitsluitingsgronden aanvoert, moet door hem aannemelijk gemaakt worden dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.

15. Op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel) kan de minister de boete matigen indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:

a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;

c. als er adequate instructies zijn gegeven;

d. als er adequaat toezicht is gehouden.

16. Het antwoord op de vraag of eiseres een verminderde mate van verwijt te maken valt, hangt dus in de eerste plaats samen met de vraag of zij aan de vier matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft voldaan.

17. De rechtbank oordeelt dat de minister op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat eiseres de specifieke risico’s van de concrete schoonmaakwerkzaamheden onvoldoende heeft geïnventariseerd en vastgelegd. Een voldoende inventarisatie van die werkzaamheden ontbreekt ook in het door eiseres overgelegde Risico-inventarisatie & evaluatie (RI&E) en plan van aanpak, nog daargelaten het antwoord op de vraag of deze documenten, die betrekking hebben op het concern [bedrijf] , ook gelden voor de onderneming van eiseres.

18. De minister heeft terecht aangenomen dat niet is gebleken van een vooraf door eiseres vastgestelde veilige werkwijze, waaruit blijkt hoe de etiketten moeten worden verwijderd van de sorteerlijnen. De algemene veiligheidsinstructies voor de etiketteermachine en de sorteermachine, naar welke eiseres heeft verwezen, bepalen weliswaar dat het personeel dat de reinigingswerkzaamheden verricht geïnstrueerd moet zijn, maar geven niet aan hoe etiketten van de sorteerlijnen moeten worden verwijderd.

19. Omdat niet is gebleken van een ontwikkelde veilige werkwijze, kan ook niet gezegd worden dat daarvoor de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd of dat adequaat toezicht op de toepassing van de veilige werkwijze is gehouden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022.^[2]Er is daarom geen reden om de boete te matigen op grond van die twee matigingsgronden.

20. Evenmin was er aanleiding tot matiging van de boete omdat adequate instructies zijn gegeven. Eiseres heeft haar stelling dat aan het slachtoffer uitdrukkelijk de opdracht is gegeven om slechts de etiketten van computerkasten te verwijderen niet met overtuigende, verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt. Dit klemt temeer omdat het slachtoffer zelf heeft verklaard dat zij opdracht had gekregen om alle etiketten te verwijderen. Bovendien volgt uit het boeterapport dat sprake was van een taalbarrière tussen het slachtoffer en de leidinggevende en de opdracht door middel van handgebaren plaatsvond. Aan de veiligheidsinstructies voor de etiketteer- en sorteermachine kan niet de door eiseres gewenste betekenis worden toegekend omdat dit algemene instructies zijn die niet kunnen worden aangemerkt als adequate instructies voor de concrete werkzaamheden die ten tijde van het arbeidsongeval werden verricht en gericht waren op het voorkomen van de overtreding. Niet gebleken is bijvoorbeeld dat het slachtoffer instructies heeft gekregen dat zij uitsluitend schoonmaakwerkzaamheden aan een arbeidsmiddel mag verrichten als dat uitgeschakeld is.

21. De rechtbank concludeert dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht mocht worden om de overtreding te voorkomen en dat geen van de matigingsgronden van toepassing is. Daarbij betrekt de rechtbank dat bij de beoordeling of er aanleiding is om te matigen de rol van de werknemer niet doorslaggevend is, maar alleen van ondergeschikt belang. Het gaat er immers om wat de werkgever heeft gedaan om de overtreding te voorkomen.

Omstandigheden waaronder overtreding is gepleegd en evenredigheid

22. Eigen schuld van het slachtoffer is geen matigingsgrond als genoemd in de Beleidsregel, maar kan een reden zijn om de boete te matigen op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De hoogte van de boete moet namelijk worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

23. Het betoog van eiseres dat het slachtoffer tegen beter weten in en buitengewoon onvoorzichtig heeft gehandeld en zich niet aan haar opdracht heeft gehouden, slaagt niet. Het arbeidsongeval en de overtreding hebben immers kunnen ontstaan omdat de voorwaarden voor de matigingsgronden ontbraken, met name omdat geen sprake was van een veilige werkwijze en adequate instructies. De stelling van eiseres dat een onvolledig beeld is ontstaan omdat de inspecteur alleen het slachtoffer heeft gehoord en niet de direct leidinggevende en andere personen die betrokken waren bij de werkzaamheden, treft evenmin doel. De minister heeft er in dit verband terecht op gewezen dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de aan haar geboden gelegenheid om verklaringen in te brengen met betrekking tot de overtreding. De beroepsgrond dat er aanleiding is om de boete te matigen wegens eigen schuld van het slachtoffer faalt.

24. Pas op de zitting heeft eiseres gesteld dat het vingerkootje van het slachtoffer niet is geamputeerd, maar dat ‘alleen wat vlees verwijderd’ is. Aan deze stelling kan niet de door eiseres gewenste betekenis worden toegekend, omdat deze niet is onderbouwd met verifieerbare en objectieve gegevens en evenmin wordt bevestigd door de beschikbare gegevens, waaronder de verklaring van het slachtoffer.

25. In het kader van de evenredigheid van de boete heeft eiseres in het beroepschrift aangevoerd dat de inspecteur ten onrechte niet heeft onderzocht of aanzetting van het vingerkootje van het slachtoffer niet meer mogelijk was als gevolg van de lange wachttijd in het ziekenhuis na het ongeval, en dat daardoor niet kan worden vastgesteld dat het blijvende letsel geheel aan eiseres te verwijten valt.

26. Voor zover eiseres met deze beroepsgrond heeft betoogd dat direct causaal verband tussen het arbeidsongeval en het letsel niet kan worden vastgesteld, slaagt dit betoog niet. Vaststaat immers dat het vingerkootje is geamputeerd door het arbeidsongeval en daardoor in het ziekenhuis is behandeld en het slachtoffer blijvend letsel heeft opgelopen. De omstandigheid dat het niet is gelukt om het vingerkootje weer aan te hechten doet niet af aan de ernst van de overtreding en biedt geen aanleiding tot matiging van de boete.

27. Zoals de minister heeft aangegeven is de Beleidsregel per 23 juli 2019 gewijzigd naar aanleiding van een aantal uitspraken van de Afdeling^[3], waarbij meer differentiatie is toegepast bij de hoogte van de op te leggen boete. Artikel 1, tiende lid van de Beleidsregel geeft vermenigvuldigingsfactoren voor verschillende maten van ernst van blijvend letsel en voor verschillende verblijfsduren in een ziekenhuis. Bij licht blijvend letsel, zoals in dit geval, wordt het boetenormbedrag ingevolge de Beleidsregel vermenigvuldigd met een factor 3. Eiseres heeft ook overigens geen feiten en omstandigheden aangevoerd, die de rechtbank aanleiding geven voor het oordeel dat het beleid en de toepassing daarvan in dit geval onevenredig is.

Conclusie en gevolgen

28. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. M.M.L. Wijnen en mr. L.J.M. Timmermans, leden, in aanwezigheid van mr. I. van der Wijngaart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2023.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:41

Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Artikel 5:46

(…)

2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

Arbeidsomstandighedenwet

Artikel 1

(…)

3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

h. arbeidsmiddelen: alle op de arbeidsplaats gebruikte machines, installaties, apparaten en gereedschappen;

Artikel 28a

1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld (…), aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

2. Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever of de zelfstandige bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt.

Arbeidsomstandighedenbesluit

Artikel 7.5

(…)

2.Onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel worden slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.

Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving

Artikel 1

(…)

11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel: