ECLI:NL:RBOBR:2025:5789

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 24/1679

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: [naam] ,

de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur als rechtsopvolger van de Minister voor Natuur en Stikstof(de Staatssecretaris),

(gemachtigde: drs. E.S.M . Slot).

Als derde-partij neemt aan het geding deel de
Staatssecretaris van Defensie (Defensie
)

(gemachtigden: mr. R. Bassie en mr. R. Reinders).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een handhavingsverzoek en een verzoek om passende maatregelen te treffen met betrekking tot de drainage onder de landingsbanen op de voormalige luchtmachtbasis De Peel. In deze uitspraak worden de volgende vragen beantwoord:

Is een natuurvergunning nodig voor de luchtmachtbasis?
Moeten er passende maatregelen worden genomen?

Na een schets van het procesverloop en opsomming van de feiten worden de afwijzing van het handhavingsverzoek behandeld en de afwijzing van het verzoek om passende maatregelen te treffen. De rechtbank is van oordeel dat er geen natuurvergunning nodig is. Het handhavingsverzoek is daarom terecht afgewezen. De afwijzing van het verzoek om passende maatregelen te treffen is echter onvoldoende onderbouwd. De rechtbank vernietigt dat onderdeel van het bestreden besluit en draagt de Staatssecretaris op om op dat punt een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Procesverloop

2. Eiseres heeft verzocht om handhavend op te treden tegen grondwateronttrekking op het terrein van de Luitenant-generaal Bestkazerne van Defensie, voorheen luchtmachtbasis de Peel en heeft verzocht om passende maatregelen te treffen met toepassing van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb).

2.1.

De Staatssecretaris heeft het verzoek met het besluit van 5 september 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 5 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is de Staatssecretaris bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

2.2.

De Staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de Staatssecretaris en de gemachtigden van Defensie, vergezeld van [naam] , Luitenant-kolonel [naam] en [naam] .

Beoordeling door de rechtbank

Feiten

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten

De luchtmachtbasis is omstreeks 1954 aangelegd met 1 startbaan en 1 parallelbaan. Onder de startbaan en de parallelbaan is een drainagesysteem aangelegd. Door middel van een gemaal op het terrein van de luchtmachtbasis wordt het water geloosd op het oppervlaktewater (de Eessenloop).
Op 21 maart 1991 heeft de (toenmalige) Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een vergunning op grond van de Hinderwet verleend voor de gehele luchtmachtbasis (verder: de Hinderwetvergunning). In hoofdstuk 13 is een omschrijving van de inrichting gegeven, waarbij ook de drainage is vermeld. Hierbij is vermeld dat de drainage en hemelwaterafvoer zijn aangesloten op het op het terrein aanwezige slotenstelsel, van waaruit het overtollige water wordt geloosd op het Peelkanaal. In hoofdstuk 15 is een omschrijving gegeven van het gemaal en is aangegeven dat het wordt aangedreven door vier elektromotoren met een vermogen van 5 kW. De pompen zijn in 2020 vervangen door drie pompen.
Op 15 oktober 2009 is een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor de luchtmachtbasis (verder: de revisievergunning).
Het Natura 2000-gebied de Deurnsche Peel en Mariapeel (het Natura 2000 gebied) is in 1994 aangewezen als Volgelrichtlijn-gebied en in 2004 als Habitatrichtlijn-gebied. Onderdeel van dit gebied is het deelgebied De Bult, dat op relatief korte afstand (circa 600 meter) van de perceelsgrens van de luchtmachtbasis ligt. Tussen de luchtmachtbasis en het Natura 2000-gebied liggen landbouwpercelen.
Eiseres heeft op 23 mei 2023 bij het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (verder: GS) een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen een overtreding van artikel 2.7 van de Wnb, gecombineerd met een verzoek om passende maatregelen te treffen op grond van artikel 2.4 van de Wnb. GS heeft het verzoek doorgezonden naar de Staatssecretaris. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving heeft Defensie aan de Staatssecretaris bericht dat op het kazerneterrein geen grondwater wordt onttrokken, maar dat de grond onder de start- en rolbaan wordt gedraineerd, waarbij een grondwaterpeil wordt gehandhaafd van 1 meter tot 30 centimeter onder het maaiveld.
Op 23 februari 2023 is een natuurdoelanalyse van het Natura 2000-gebied gemaakt. Op 27 juni 2023 heeft de Ecologische Autoriteit een advies hierover gegeven. Hierin worden klimaatverandering en (mede daardoor) een toenemende droogte in de zomer en het onttrekken van grondwater als belangrijke knelpunten (naast stikstofdepositie) genoemd voor herstel van hoogveen. Op 19 juni 2023 is het Rapport Landschap ecologische Systeemanalyse De Bult (het LESA rapport) opgesteld voor het deelgebied De Bult.
De start- en landingsbaan op de luchtmachtbasis zijn sinds 1993 buiten gebruik. Daarna is de Groep Geleide Wapens gestationeerd op de luchtmachtbasis. Defensie overweegt de start- en landingsbaan weer in gebruik te nemen.
De Staatssecretaris heeft aangegeven dat het gebied De Bult één meter boven het niveau van de landingsbaan ligt. Dit is niet weersproken door eiseres.

Bestreden besluit

4. De Staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat het gemaal en de drainage zijn vergund voor de referentiedatum 7 december 2004. De vervanging van de pompen is geen wijziging van dit bestaande gebruik. Het grondwaterpeil wordt nog steeds op minimaal 30 centimeter onder maaiveld gehouden. Dit is geen toename van het gebruik (of de gevolgen vanwege dit gebruik) ten opzichte van de referentiesituatie. Defensie heeft geen watervergunning om het opgepompte water te lozen op het oppervlaktewater, maar daarmee wordt de Wnb niet overtreden. De Staatssecretaris ziet nu geen aanleiding voor aanvullende passende maatregelen met betrekking tot het gebruik van het gemaal, maar wil eerst afstemming met de overige bevoegde gezagen (GS, het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg en het dagelijks bestuur van Waterschap Aa en Maas (het waterschap) en het dagelijks bestuur van Waterschap Limburg. Dit volgt volgens de Staatssecretaris ook uit het LESA-rapport. De Staatssecretaris ontkent niet dat aanvullende maatregelen voor deelgebied De Bult nodig zijn, maar ook deze maatregelen vereisen bestuurlijke afstemming.

4.1.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, volgt dat voor de beoordeling van het beroep het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft, omdat het verzoek is ingediend voor 1 januari 2024.

Is een natuurvergunning nodig voor de drainage en het gemaal?

5. Eiseres stelt in de eerste plaats dat de Staatssecretaris is uitgegaan van de verkeerde referentiedatum (de datum van aanwijzing van het Habitatrichtlijn gebied).

5.1.

De Staatssecretaris is in het bestreden besluit uitgegaan van de referentiedatum 7 december 2004. In het verweerschrift wordt erkend dat dit onjuist is, maar dat dit geen verschil maakt, omdat het drainagesysteem en het gemaal al sinds 1956 in werking zijn.

5.2.

De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit uit had moeten worden gegaan van de referentiedatum 10 juni 1994. Dat is de datum van aanwijzing van het Natura 2000-gebied in kader van de Vogelrichtlijn. Dit gebrek op zichzelf leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat eiseres hierdoor niet is benadeeld. De Staatssecretaris heeft in het bestreden besluit al gesteld dat de referentiesituatie kan worden ontleend aan de in 1991 verleende Hinderwetvergunning. Dat moment ligt voor 10 juni 1994. Hieronder zal worden beoordeeld of dit standpunt juist is.

6. Eiseres voert aan dat uit de door de Staatssecretaris eerder toegezonden stukken niet blijkt of en waarvoor in 1991 een Hinderwetvergunning is verleend.

6.1.

De Staatssecretaris heeft, als onderdeel van de op de zaak betrekking hebbende stukken, de Hinderwetvergunning uit 1991 overgelegd.

6.2.

De rechtbank stelt op basis van deze stukken vast dat in die vergunning melding wordt gemaakt van het gemaal en de drainage en is van oordeel dat de Hinderwetvergunning uit 1991 op deze onderdelen betrekking heeft gehad. De Staatssecretaris stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat op 21 maart 1991 vergunning is verleend voor het pompengebouw, rioolgemaal, de drainage en hemelwaterafvoer.

7. Eiseres betwist dat de Hinderwetvergunning uit 1991 zou betekenen dat er geen natuurvergunningplicht is. Die toestemming is van rechtswege vervallen met de inwerkingtreding van de revisievergunning uit 2009. Hierin wordt geen enkele melding gedaan van het gemaal of de drainage. Bovendien is voor het lozen op het oppervlaktewater door middel van het gemaal geen watervergunning verleend. Draineren is niet mogelijk zonder het (rechtmatig) lozen van het water op het oppervlaktewater. Tot slot is niet vermeld hoeveel grondwater nu eigenlijk mag worden onttrokken, dus staat de omvang niet vast. En al zou dit maar 150.000 m3 per jaar zijn, dan is dit nog steeds een substantiële hoeveelheid die kan leiden tot significante gevolgen. De vervanging van de pompen in 2020 is een zodanige wijziging van het project dat er kennelijk een nieuwe lozingsvergunning nodig was.

7.1.

De Staatssecretaris stelt dat de referentiesituatie nog steeds kan worden ontleend aan een Hinderwetvergunning. Het gaat om de voortzetting van een proces dat al sinds de aanleg in gebruik is. Dat niet alle benodigde toestemmingen zijn verleend, waaronder de watervergunning voor de lozing, is niet relevant voor de vraag of sprake is van een overtreding van de Wnb. Er is sprake van een vervanging van de pompen, maar de vervangende pompen hebben een kleinere capaciteit. Er is geen hoeveelheid te onttrekken grondwater vergund, maar ook dat is niet van belang. De pompen dienen om de grondwaterstand onder de landingsbaan op 1.00 meter tot 30 centimeter onder maaiveld te houden. De pompen slaan automatisch aan bij een bepaald grondwaterniveau.

7.2.

Defensie bevestigt dat de oorspronkelijke pompen van het gemaal zijn vervangen door drie pompen met een lagere capaciteit. De oorspronkelijke pompen dateerden volgens Defensie uit 1956 en moesten vanwege onderhoud worden vervangen.

7.3.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is in de uitspraak van 18 december 2024^[1]onder meer ingegaan op de referentiesituatie. Hierover overweegt de Afdeling: “
Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat - voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een project significante gevolgen kan hebben - een vergelijking mag worden gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). (…)Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. (…) Als peilmoment voor de vraag of onderdelen van een milieutoestemming feitelijk zijn gerealiseerd, en voor zover die niet meer structureel in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen, kan bij intern salderen met de eigen milieutoestemming de aanvraag voor de natuurvergunning, maar ook een eerder objectief bepaalbaar moment worden genomen.“

In rechtsoverweging 17 overweegt de Afdeling ook: “
In een voortoets wordt beoordeeld of op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat een project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft. Van een project is in ieder geval sprake als op een locatie een geheel nieuwe activiteit wordt gerealiseerd. Voor de vraag wanneer de wijziging van een bestaande activiteit een project is, is het Stadt Papenburg-arrest en punt 35 van het AquaPri-arrest van belang. Daaruit volgt dat op het moment waarop, ten opzichte van het bestaande project waarvoor een natuurvergunning is verleend of voor de referentiedatum een milieutoestemming is verleend, geen sprake meer is van de voortzetting van één-en-hetzelfde-project, beoordeeld moet worden of de gewijzigde voortzetting van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De activiteit zoals die na de wijziging wordt voortgezet (inclusief de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd) is in dat geval een nieuw project, waarvan beoordeeld moet worden of het significante gevolgen kan hebben.”

7.4.

Naar het oordeel van de rechtbank kan een referentiesituatie nog steeds worden ontleend aan een milieutoestemming als wordt voldaan aan de door de Afdeling gestelde randvoorwaarden, ongeacht de aard van de gevolgen van deze milieutoestemming. Met andere woorden, het maakt niet uit of het gevolg een stikstofdepositie betreft of een effect op de (grond)waterstand. Het is dus in beginsel mogelijk dat voor de drainage een referentiesituatie aan de Hinderwetvergunning wordt ontleend.

7.5.

De rechtbank stelt het volgende vast.

De drainage onder de start- en rolbaan en het gemaal zijn vergund in de Hinderwetvergunning uit 1991. In het gemaal staan opvoerpompen. Volgens de Hinderwetvergunning worden de opvoerpompen aangedreven door vier identieke elektromotoren met een elektrisch motorvermogen van elk 5 kwn.
In de aanvraag van 28 april 2008 die heeft geleid tot de revisievergunning van 15 oktober 2009 wordt vermeld dat de drainage en hemelwaterafvoer zijn aangesloten op het aanwezige slotenstelsel, vanwaar het overtollige water wordt geloosd op het provinciaal oppervlaktewater buiten de basis. In de revisievergunning is de drainage genoemd als zijnde aanwezig op het terrein.
In 2020 zijn de uit 1956 daterende opvoerpompen om onderhoudsredenen vervangen. De oorspronkelijke opvoerpompen zijn vervangen door opvoerpompen met een lagere capaciteit. Zij zijn wel efficiënter in energiegebruik en kunnen daarmee meer water afvoeren. Het drainagesysteem is niet gewijzigd. De vervangende pompen dienen, even als de oude pompen, om de grondwaterstand onder de start- en rolbaan op 1.00 meter tot 30 centimeter onder maaiveld te houden. De vervangende pompen slaan eveneens automatisch aan bij een bepaald grondwaterniveau.

De rechtbank is van oordeel dat de drainage en het gemaal zijn vergund in de Hinderwetvergunning en vervolgens ook in de revisievergunning uit 2009. De revisievergunning omvat immers de gehele inrichting, inclusief de drainage en het gemaal. De rechtbank is niet gebleken dat het gemaal en de drainage niet structureel in gebruik zijn. Dat in de referentiesituatie geen expliciete beperkingen zijn gesteld aan de capaciteit van het gemaal dan wel de hoeveelheid water die door een drainage wordt onttrokken en vervolgens met het gemaal wordt geloosd op het oppervlaktewater, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.

7.6.

De rechtbank beschouwt de vervanging van de opvoerpompen in 2020 als een voortzetting van een bestaand project. De vergunde drainage en het vergunde gemaal zijn al sinds de aanlegfase in gebruik. De locatie van het gemaal en de drainage zijn niet verplaatst. Ook na de vervanging van de pompen is de drainage ongewijzigd voortgezet en hebben geen wijzigingen in het doel van de drainage, het drainagesysteem of het gemaal plaatsgevonden. Er zijn geen wijzigingen aangebracht in de werking van het gemaal, het gemaal treedt in werking bij een bepaalde grondwaterstand. Het doel is nog steeds om het grondwaterpeil onder de start- en rolbaan 1 meter tot 0,30 cm onder het maaiveld te houden. In zoverre is sprake van een volledige overeenstemming met het project waarvoor in 1991 een Hinderwetvergunning is verleend. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat Defensie onweersproken heeft gesteld dat er nu drie pompen zijn geplaatst met een lagere maximale pompcapaciteit.. De enkele vervanging van een onderdeel van het gemaal door een moderner onderdeel is geen relevante wijziging. Dat betekent dat wat betreft de drainage en het gemaal nog steeds sprake is van de voortzetting van één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor de Hinderwetvergunning is verleend. Daaruit volgt dat geen natuurvergunning nodig is voor de drainage, het gemaal en de zich daarin bevindende pompen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2025.^[2]In een brief van 14 september 2023 van het waterschap staat de volgende passage:

“
De start- en landingsbaan van de luitenant-Generaal Bestkazerne (vliegveld De Peel) is gedraineerd. Dit is overeenkomstig onze regelgeving toegestaan, zonder dat hiervoor een vergunning van het waterschap nodig is. Het water dat via het drainagesysteem wordt afgevoerd, verzamelt zich in de waterlopen op het Defensieterrein. Via een oppervlaktewatergemaal wordt dit water vervolgens geloosd op de Eessenloop. Door de huidige pompcapaciteit van het gemaal is de hoeveelheid water zodanig dat hiervoor een vergunning van het waterschap noodzakelijk is. Echter, een vergunning is hiervoor nooit aangevraagd en dus ook niet verleend door het waterschap.
Daarmee is er op dit moment sprake van een overtreding van de regels uit de Keur van het waterschap. Inmiddels is een handhavingstraject gestart.”De rechtbank maakt uit de brief op dat voor de lozing van het water een watervergunning is vereist. Het is de rechtbank niet duidelijk of voor het gemaal met de oude pompen ook een watervergunning was vereist. Uit de brief van het waterschap leidt de rechtbank wel af dat deze watervergunning nooit is verleend. De omstandigheid dat de benodigde watervergunning ontbreekt, betekent echter niet dat dat de milieutoestemming vervalt
.De vergunningplicht in de keur (thans de waterschapsverordening) houdt verband met de pompcapaciteit. De vergunningplicht is opgenomen ter bescherming van de belangen rondom de waterkwantiteit en staat los van de vergunningplicht voor het in werking hebben van een inrichting (respectievelijk het verrichten van een milieubelastende activiteit)
.

7.7.

De rechtbank concludeert dat voor de drainage onder de start- en rolbaan geen natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb en artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet is vereist. Dat betekent dat geen sprake is van een overtreding van deze bepalingen. De Staatssecretaris was dan ook niet bevoegd om tot handhaving over te gaan.

Moeten er passende maatregelen worden getroffen?

8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de grondwateronttrekking bijdraagt aan de slechte hydrologische situatie in het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel & Mariapeel en daarom moet worden beperkt. Zij stelt dat de Staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat met andere passende maatregelen verdere verslechtering kan worden voorkomen. Uit de intentieverklaring en het LESA-rapport blijkt niet binnen welk tijdpad de vereiste maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. In het LESA-rapport blijft de omvang van het effect van de onderbemaling onbekend omdat Defensie de daartoe benodigde informatie niet beschikbaar stelt. Door minder onttrekkingen kan de stijghoogte in een groter gebied worden beïnvloed, waar De Bult ook van profiteert (§ 7.1). In het LESA-rapport worden in hoofdstuk 5 in 4 scenario’s en maatregelen aanbevolen. Scenario 4 betreft het omvormen van landbouwpercelen en het beperken van de onderbemaling van de vliegbasis. Het onderzoek bevestigt dus dat de door eiseresgevraagde maatregel nodig is om verdere verslechtering van de natuurwaarden in De Bult door verdroging te voorkomen en om behoud te borgen. De Staatssecretaris heeft niet verwezen naar een alternatief passend maatregelenpakket dat met voldoende zekerheid het probleem oplost. Het belang van gezamenlijk onderzoek en onderlinge afstemming maakt dit niet anders. In dit verband wijst eiseres op de negatieve passende beoordeling die is uitgevoerd door Deltares ten behoeve van het opstellen van een beheerplan voor de peelvenen (waar het gebied De Bult deel van uitmaakt) dat aan de orde is gekomen in de uitspraak van deze rechtbank van 13 juni 2024^[3], waaruit kan worden afgeleid dat een significant negatief effect van een grondwateronttrekking nabij de Peelvenen niet kan worden uitgesloten. De Staatssecretaris kan het treffen van passende maatregelen bij Defensie niet uitstellen met een verwijzing naar de behoefte aan nader onderzoek of afstemming met andere bevoegde gezagen, omdat ook de Staatssecretaris verplicht is om verdere verslechtering te voorkomen, aldus eiseres

8.1.

De Staatssecretaris stelt in het bestreden besluit dat eerst duidelijk moet zijn dat de (dreigende) achteruitgang het gevolg is van de uitvoering van die ene specifieke activiteit en dat het anders niet voor de hand ligt om een specifieke individuele initiatiefnemer of sector aan te schrijven. Weliswaar is hij bevoegd om passende maatregelen te treffen op de luchtmachtbasis, maar het is beter om dit te doen na onderzoek in overleg met beide waterschappen en beide provincies. De Staatssecretaris wijst op de door de waterschappen en de provincies op 10 februari 2023 ondertekende intentieverklaring. De Staatssecretaris neemt hierbij in aanmerking dat de ontwikkeling van hoogveenlandschap in de peelvenen wordt belemmerd door drie problemen: verdroging, stikstofdepositie en het ontbreken van samenhang. De Staatssecretaris wijst op andere maatregelen, waaronder het beperken van beregeningen en vindt het te vroeg om nu passende maatregelen te treffen. Er moet eerst meer onderzoek worden gedaan. In het verweerschrift voegt de Staatssecretaris daar aan toe dat, als er al sprake is van verslechtering in het gebied, deze verslechtering wordt veroorzaakt door andere factoren die al bestonden ten tijde van de referentiedatum. De Staatssecretaris acht het niet evenredig om nu passende maatregelen te treffen en de drainage van de banen te doen staken.

8.2.

Defensie benadrukt het belang van de luchtmachtbasis in onzekere tijden. Het stopzetten van de drainage leidt tot onherstelbare beschadiging van de landingsbaan en de parallelbaan. Er wordt onderzocht of reactivering van de luchtmachtbasis noodzakelijk is. Er worden nadere onderzoeken uitgevoerd naar de grondwaterstand op de agrarische percelen tussen de luchtmachtbasis en het gebied De Bult.

8.3.

De aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb biedt een grondslag voor een algemeen verbindend voorschrift (zoals een provinciale omgevingsverordening), maar kan ook in individuele gevallen worden gebruikt. De rechtbank oordeelde in de uitspraak van 20 november 2024^[4]dat artikel 2.4 van de Wnb geen grondslag biedt om een omgevingsvergunning in te trekken. De mogelijkheden om een omgevingsvergunning in te trekken, staan limitatief genoemd in artikel 2.33 van de Wabo. Op grond van de Wnb kunnen omgevingsvergunningen niet worden ingetrokken. Artikel 2.4, vierde lid, van de Wnb biedt wel een brede bevoegdheid om een individueel bedrijf te verplichten om het uitoefenen van een activiteit te staken of niet uit te voeren. Dit kan betekenen dat de uitoefening van een activiteit die op grond van een andere wettelijke toestemming zoals een omgevingsvergunning is toegestaan, moet worden gestaakt, ook al blijft de omgevingsvergunning dan wel ongewijzigd bestaan. Met andere woorden: het kan betekenen dat geen volledig gebruik mag worden gemaakt van de geldende omgevingsvergunning en dat beperkingen worden gesteld aan het gebruik van het gemaal.^[5]De rechtbank merkt in dit kader ook op dat artikel 2.4, derde lid, van de Wnb ook de minder verdergaande bevoegdheid geeft om handelingen slechts uit te voeren overeenkomstig de gegeven voorschriften. De Staatssecretaris was op grond van artikel 1.3, vijfde lid, van de Wnb bevoegd om gebruik te maken van de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb.

8.4.

De Staatssecretaris is onder de Omgevingswet op grond van artikel 11.4 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), in combinatie met 4.12, tweede lid, onder 3 en 4 van het Omgevingsbesluit het bevoegd gezag om maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 11.9, in combinatie met 11.6 van het Bal te stellen in individuele gevallen. Artikel 11.9 van het Bal geeft de bevoegdheid maatwerkvoorschriften op te leggen ter invulling van de in artikel 11.6 opgenomen zorgplicht. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen hierbij ook minder verstrekkende voorschriften worden opgenomen over een minimale grondwaterstand en monitoring van de hoeveelheid water die wordt geloosd teneinde meer informatie te verkrijgen over de effecten van de drainage

8.5.

Het meest verstrekkende verweer van de Staatssecretaris is dat artikel 2.4 van de Wnb geen bevoegdheid zou bieden om op verzoek van een derde individuele bedrijven aan te schrijven. De rechtbank is het hier niet mee eens. Het intrekken van een natuurvergunning kan namelijk onderdeel uitmaken van een pakket aan passende maatregelen die er samen voor zorgen dat een verslechtering wordt voorkomen. Het college kan bij deze afweging ook de mogelijkheid betrekken om andere natuurvergunningen bij wijze van passende maatregel in te trekken, zodat bij een besluit tot intrekking van een natuurvergunning niet doorslaggevend is of dat op verzoek of ambtshalve is gedaan. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in rechtsoverweging 6 van de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025^[6].

8.6.

Het bestreden besluit en het verweerschrift geven geen duidelijk standpunt over de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied. De rechtbank is op basis van de natuurdoelanalyse, het advies van de Ecologische Autoriteit en het LESA-rapport van oordeel dat bij de habitattypen Actieve hoogvenen en Herstellende hoogvenen sprake is van een (dreigende) verslechtering. Dit oordeel heeft de rechtbank ook gegeven in de eerder genoemde uitspraak van 13 juni 2024 en in de eerder genoemde uitspraken van 16 april 2025. In hoeverre op het moment van de referentiedatum sprake is van een (dreigende) verslechtering is niet relevant. Verslechtering is niet toegelaten, gelet op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Bij een dreigende verslechtering moet het college snel passende maatregelen treffen en bij een optredende verslechtering moet het college nog sneller passende maatregelen treffen om de verslechtering te stoppen.

8.7.

De rechtbank zal de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordelen met inachtneming van de rechtspraak van de Afdeling, zoals deze is uiteengezet in de uitspraken van 20 januari 2021^[7], 18 december 2024^[8]en 2 juli 2025^[9]. Uit deze rechtspraak komt de volgende wijze van beoordeling naar voren: De Staatssecretaris heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen, en zal, als die omstandigheden zich voordoen, moeten beslissen of de intrekking of een wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet of dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. De Staatssecretaris zal in het besluit over een gebruik van de aanschrijvingsbevoegdheid inzichtelijk moeten maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als de Staatssecretaris de drainage onder de landingsbanen niet wil staken als passende maatregel, terwijl dat wel zou kunnen, dan moet hij inzichtelijk maken dat dit niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom een beperking geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen die wel worden getroffen. De Staatssecretaris kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de toekomstige maatregelen zullen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat de maatregelen effect zullen sorteren.

8.8.

In deze zaak acht de rechtbank wel van belang dat de Staatssecretaris alleen bevoegd is om passende maatregelen te treffen op het perceel van Defensie en dus niet ten aanzien van de agrarische percelen tussen de luchtmachtbasis en het gebied De Bult. Ten aanzien van die percelen is GS bevoegd. In zoverre kan de rechtbank begrijpen dat afstemming met andere bevoegde gezagen noodzakelijk is. Het doel van de afstemming is vooral gelegen in het inwinnen van informatie over andere passende maatregelen. Deze afstemming rechtvaardigt echter niet dat de Staatssecretaris passende maatregelen op de luchtmachtbasis voor onbepaalde tijd uitstelt of in het geheel niet treft. Dit besluit kan alleen worden genomen als de Staatssecretaris inzichtelijk kan maken dat beperking van de drainage niet de enige passende maatregel is binnen afzienbare termijn om (dreigende) verslechtering van de habitattypen binnen deelgebied De Bult te voorkomen.

8.9.

De rechtbank begrijpt het bestreden besluit aldus dat de Staatssecretaris met de verwijzing naar het LESA-rapport heeft willen onderbouwen dat andere passende maatregelen mogelijk zijn na afstemming met de andere bevoegde gezagen. In hoofdstuk 5 van het LESA-rapport worden vier scenario’s genoemd die elkaar opvolgen. De maatregelen in en rond het deelgebied De Bult hebben als doel het verbeteren van de omstandigheden voor de instandhouding en ontwikkeling van hoogveen en het tegengaan van oxidatie van het aanwezige veen. In het LESA-rapport worden ook de verwachte effecten beschreven. Door scenario 1 wordt de stijghoogte nauwelijks beïnvloed. Dat gebeurt wel in scenario 2, maar met nadelige gevolgen voor de landbouwpercelen rondom het gebied. In scenario 3 zullen de veranderingen ten opzichte van de huidige situatie dus minder groot zijn. Scenario 4 bevat meerdere maatregelen, waaronder de omvorming van de landbouwpercelen ten noorden van de Bult naar natuur waarmee de stijghoogte van het grondwater wordt verhoogd. Verder is aangegeven dat er te weinig gegevens zijn om de invloed van het stopzetten van de drainage onder de landingsbaan in te schatten. Het kan invloed hebben op de stijghoogte.

8.10.

De rechtbank is op basis van het LESA-rapport van oordeel dat het staken van de drainage in beginsel als een passende maatregel kan worden gekwalificeerd die kan worden getroffen om de (dreigende) verslechtering van het deelgebied De Bult tegen te gaan. De rechtbank is tevens van oordeel dat in beginsel ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen om de (dreigende) verslechtering van het deelgebied De Bult tegen te gaan. Noch in het bestreden besluit, noch daarna wordt inzichtelijk gemaakt of en zo ja welke andere maatregelen worden getroffen. Bovendien wordt in het LESA-rapport zelf aangegeven dat er onvoldoende informatie over de drainage op de luchtmachtbasis beschikbaar is. Uit de omstandigheid dat een vervolgonderzoek zal worden gedaan op de percelen tussen de luchtmachtbasis en het deelgebied De Bult leidt de rechtbank ook af dat nog niet vaststaat of met andere passende maatregelen het beoogde effect (het tegengaan van verslechtering door verhoging van de stijghoogte) kan worden bewerkstelligd. Verder wordt in het LESA-rapport aangegeven dat nog veel onduidelijk is over de omvang en de invloed van de drainage op de luchtmachtbasis. Als dat onduidelijk is, is ook onduidelijk of met andere passende maatregelen de (dreigende) verslechtering van het deelgebied De Bult tegen is te gaan.

8.11.

De Staatssecretaris heeft ook verwezen naar de maatregelen in het beheerplan met betrekking tot de beregening van agrarische percelen in de bufferzones van het Natura 2000-gebied. Voor een overzicht van deze maatregelen verwijst de rechtbank naar de eerder genoemde uitspraak van deze rechtbank van 13 juni 2024. Strikt genomen is geen sprake van een andere passende maatregel. GS heeft er voor gekozen om geen vrijstelling voor agrarische beregening in het beheerplan op te nemen, waardoor voor een groot deel van de agrarische beregeningen in de bufferzone rondom het Natura 2000-gebied een natuurvergunning, dan wel een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit noodzakelijk is. De rechtbank is van oordeel dat deze maatregel al is getroffen (en daarmee binnen afzienbare termijn). De rechtbank is echter ook van oordeel dat de Staatsecretaris met deze verwijzing niet inzichtelijk heeft gemaakt dat hiermee kan worden volstaan. Deze maatregel wordt ook niet als zodanig genoemd in een van de scenario’s in het LESA-rapport. Bovendien heeft deze maatregel een ander effect dan de door eiseres voorgestane maatregel. De beregening vindt plaats in droge tijden en het onttrekken van grondwater ten behoeve van beregening zou kunnen leiden tot verdere verdroging. Het gewenste staken van de drainage kan naar zijn aard alleen plaatsvinden in tijden dat de drainage aanstaat en de rechtbank neemt aan dat dit een tijd is met veel regenval maar niet in een droge tijd. In een droge tijd zal de grondwaterstand lager zijn en heeft de drainage geen functie. Het is onduidelijk of hiermee de (dreigende) verslechtering van de betrokken habitattypes in voldoende mate wordt tegen gegaan.

8.12.

De rechtbank concludeert dat de Staatssecretaris met de verwijzing naar het LESA-rapport onvoldoende heeft onderbouwd dat met andere passende maatregelen die worden genoemd in het rapport, alsmede met de andere maatregel met betrekking tot de beregening van agrarische percelen de (dreigende) verslechtering van de betrokken habitattypes in voldoende mate wordt tegengegaan. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de Staatssecretaris met de enkele verwijzing naar het LESA-rapport niet inzichtelijk heeft gemaakt of andere passende maatregelen worden getroffen binnen afzienbare termijn en wanneer die passende maatregelen worden getroffen. In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

8.13.

Als het staken van de drainage op de luchtmachtbasis kan worden beschouwd als een relevante verbetering, wil dat nog niet zeggen dat het proportioneel is om zonder meer de door eiseres verlangde passende maatregel te treffen. De Staatssecretaris heeft de ruimte om hierover een afweging te maken. In dit verband verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 6 van de uitspraak van deze rechtbank van 16 april 2025.^[10]Naar het oordeel van de rechtbank is de afweging van de Staatssecretaris niet volledig. De Staatssecretaris heeft alleen afgewogen of het evenredig is om de drainage van de banen te staken. Echter zal ook meer bekend moeten zijn over het effect van de gevraagde passende maatregel (het beperken van de drainage). Hoe groter het effect, des te minder aanleiding om desondanks af te zien van het treffen van passende maatregelen. Bovendien is nog geen besluit genomen over de reactivering van de luchtmachtbasis. Als de luchtmachtbasis niet wordt gereactiveerd, zijn de belangen van Defensie minder groot. Tot slot heeft de Staatssecretaris niet onderzocht of op basis van artikel 2.4, derde lid, van de Wnb, respectievelijk artikel 11.9 en 11.6 van het Bal, voorschriften kunnen worden opgelegd die minder ver gaan dan het staken van de activiteit, zoals bijvoorbeeld voorschriften over de minimale grondwaterstand onder de banen en het meten van de hoeveelheid water die wordt onttrokken met de drainage.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond, omdat de weigering om passende maatregelen te nemen onvoldoende is gemotiveerd. De Staatssecretaris heeft het verzoek om handhaving van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb wel terecht afgewezen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit daarom gedeeltelijk. Zij vernietigt het bestreden besluit, voor zover hierin de afwijzing van het verzoek om met gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb passende maatregelen te treffen is gehandhaafd. Daarover moet de Staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar nemen.

9.1.

De rechtbank draagt de Staatssecretaris op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek ex artikel 2.4 van de Wnb. De Staatssecretaris krijgt hiervoor twaalf weken de tijd. De rechtbank geeft hierbij de aanwijzing om te motiveren of (en zo ja welke) maatwerkvoorschriften kunnen worden opgelegd ingevolge artikel 11.9 en 11.6 van het Bal.

9.2.

Omdat het beroep gegrond is, moet de Staatssecretaris het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punten voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 5 februari 2024, voor zover hierin de afwijzing van het verzoek om met gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb passende maatregelen te treffen is gehandhaafd;
draagt de Staatssecretaris op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat de Staatssecretaris het griffierecht van € 371,00 aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt de Staatssecretaris in de proceskosten van eiseres, begroot op € 1.814,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. D.J. de Lange, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025

griffier

rechter

De griffier is verhinderd,
deze uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Afwijzing handhavingsverzoek en verzoek om passende maatregelen inzake drainage op voormalige luchtmachtbasis De Peel