ECLI:NL:RBOBR:2025:7041

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 22/3171 en SHE 22/3200

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2025 in de zaken tussen

1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburgeiseres 1

(gemachtigden: mr. E.P. Euverman en mr. S.M. Schipper)

2. [eiser 2],
, [eiser 2], allen uit [vestigingsplaats] , de
[eiser 2], uit [vestigingsplaats] en
[eiser 2], uit [vestigingsplaats] , eisers 2,

(gemachtigde: ir. [naam] ),

hierna gezamenlijk weergegeven als eisers, ten zij anders vermeld,

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigde: mr. H. Witbreuk).

Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
[naam] tevens handelend onder de naam [naam]uit [vestigingsplaats] (gemachtigde: mr. M.G. Ramakers) ( [naam] ) en
[naam], uit [vestigingsplaats] (gemachtigde: mr. W.G.B. van de Ven) ( [naam] ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de verzoeken van eiseres 1 en eisers 2 om intrekking van de volgende vergunningen bij een grote afvalverwerkingsinstallatie op de Spinder in Tilburg:

de omgevingsvergunning van 4 april 2018 met kenmerk 17060437 voor de aspecten milieu, bouwen, strijdig gebruik bestemmingsplan en natuur en onderliggende omgevingsvergunningen voor zover die betrekking hebben op de mestvergistingsinstallatie (de omgevingsvergunning 2018).
de natuurvergunning van 10 mei 2016 met kenmerk Z/004495-31739-PRO, voor zover deze betrekking heeft op de mestvergistingsinstallatie (de natuurvergunning 2016).

Verder gaat het over de afwijzing van het verzoek van eisers 2 om op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb) de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van de verzoeken.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat met andere passende maatregelen voldoende wordt gedaan om (dreigende) verslechtering van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen en Kampina & Oisterwijkse Vennen, tegen te gaan. Dus blijft de vraag of intrekking van de natuurvergunning 2016 voor de mestvergistingsinstallatie op de Spinder in Tilburg als passende maatregel noodzakelijk is. Het college heeft daarnaast niet duidelijk gemaakt of de gegevens bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning 2018 volledig zijn geweest. Het college heeft de afweging om deze vergunning niet in te trekken (nadat er drie jaar geen gebruik van was gemaakt) gebaseerd op de aanname dat de installatie met wijzigingen kan voldoen aan de gestelde normen. Hiervoor moest de installatie wel worden gewijzigd. Die wijzigingen zijn vergund in twee omgevingsvergunningen van 2022 en 2023. De omgevingsvergunning van 2023 was nog niet verleend ten tijde van het bestreden besluit. Daarmee wordt in het bestreden besluit vooruitgelopen op toekomstige besluitvorming die onderhevig was aan aanzienlijke en onderbouwde kritiek. Gelet op de tussenuitspraak van heden in de zaken over die opvolgende vergunningen, kan deze belangenafweging niet in stand blijven. Het college hoeft pas een nieuw besluit te nemen op de verzoeken om intrekking na de einduitspraak in de zaken over de opvolgende vergunningen. Hierna legt de rechtbank verder uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze procedure. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. Dan volgt het toetsingskader (4). De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf de vijfde overweging, waarbij per grondslag de rechtmatigheid van de afwijzing van de verzoeken wordt beoordeeld. Aan het einde staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Eiseres 1 heeft op 31 augustus 2021 verzocht om intrekking van de omgevingsvergunning 2018. Eisers 2 hebben op 1 november 2021 verzocht om intrekking van de omgevingsvergunning 2018, de natuurvergunning 2016 en om het treffen van passende maatregelen op grond van artikel 2.4 van de Wnb. Het college heeft deze verzoeken in het bestreden besluit van 8 november 2022 afgewezen.

2.1.

Het beroep van eiseres 1 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/3171 en dat van eisers 2 onder zaaknummer SHE 22/3200. Eisers 2 hebben ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/3199.

2.2.

De zaken zijn aan de orde gesteld op een inlichtingencomparitie op
27februari 2023. Tijdens deze comparitie hebben eisers 2 hun verzoek om voorlopige voorziening (SHE 22/3199) ingetrokken. De zaken zijn gevoegd met de lopende zaken SHE 23/745 en SHE 23/751 die eveneens aanhangig zijn gemaakt door respectievelijk eiseres 1 en eisers 2. Hierna zijn nog twee andere zaken van eiseres 1 en eisers 2, SHE 23/1948 en SHE 23/2152, gevoegd met de vier zaken.

2.3.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) is ingeschakeld om de rechtbank te adviseren over het onderdeel geur op basis van de door partijen overgelegde rapporten en daarover ingenomen standpunten in de (op dat moment aanhangige) beroepsprocedures. De StAB heeft op 12 juli 2023 verslag uitgebracht.

2.4.

De zaken zijn behandeld op de zitting van 29 augustus 2023. Hieraan hebben alle partijen deelgenomen. De gemachtigden van eiseres 1 zijn verschenen met mr. W.J. Beex, [naam] en [naam] . De gemachtigde van eisers 2 is verschenen met mr. F.M. Dingemans (BMF), drs. O.T. Cooijmans (Natuurmonumenten), [naam] en ing. J.J.A.M. Mouwen als deskundige. De gemachtigde van het college is verschenen met ing. R.F.C. Hillegers, [naam] en ing. J.S.A.M. Verswijveren. [naam] is verschenen namens [naam] . De gemachtigde van [naam] is verschenen met
mr. M.A.A. Soppe, ing. J.R. van Niekerk, ing. J.H. Horrevoets, drs. F.J.H. Vossen. Daarnaast zijn ing. K. de Croon en ing. E. Feringa, werkzaam bij de StAB gehoord als deskundigen. Partijen zijn na deze zitting in overleg getreden.

2.5.

De zaken zijn aan de orde gesteld op een inlichtingencomparitie gelijktijdig met de behandeling van een verzoek om voorlopige voorziening van eiseres 1 op de zitting van de voorzieningenrechter (tevens rechter-commissaris) van 12 juni 2024. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.

2.6.

Alle zaken zijn vervolgens behandeld op de zitting van 10 juli 2025. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres 1 en eisers 2, vergezeld van
mr. F.M. Dingemans en ing. J.J.A.M. Mouwen als deskundige, de gemachtigde van het college vergezeld van ing. R.F.C. Hilgers en ing. J.S. Verswijveren en de gemachtigde van [naam] samen met mr. M.A.A. Soppe, drs. F.J.H. Vossen en ing. J.H. Horrevoets. Verder is [naam] namens [naam] verschenen.

2.7.

De rechtbank splitst de zaken SHE 22/3171 en 22/3200 van de overige zaken en doet in de overige zaken apart uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:

[naam] exploiteert aan de [adres] te [vestigingsplaats] (op De Spinder) een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort die is genoemd in Bijlage I, categorie 5.1, 5.3, 5.4 en 5.5 van de Richtlijn industriële emissies. Bij besluit van 22 december 2009 is een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend aan [naam] voor het opslaan, overslaan en be- en verwerken en storten van diverse afvalstoffen op de locatie [adres] te [vestigingsplaats] . De vergunning maakte onder meer de exploitatie van een vergister voor voedings- en genotmiddelen (VGI-vergister), compostvergister, compostering van GFT, reiniging van grond, opslaan van brandbare afvalstoffen en het storten van afvalstoffen mogelijk.
Bij besluit van 12 maart 2012 heeft het college aan [naam] een omgevingsvergunning (milieu) verleend voor onder andere een mestvergistingsinstallatie, een bio-energiecentrale, een biomassaconversion center, vergisters voor reststromen uit voedings- en genotmiddelen-industrie en slachtafval, almede het realiseren van installaties voor de productie, opslag en afvoer van vloeibaar biogas en vloeibaar koolzuurgas. In de omgevingsvergunning van 14 oktober 2014 is de positionering van een aantal installaties veranderd, waarbij het biomassaconversion center en de installaties voor vloeibaar biogas en koolzuurgas zijn vervallen. Deze veranderingsvergunning maakt het oprichten van en in werking hebben van een mestvergistingsinstallatie mogelijk.
In 2016 heeft het college een natuurvergunning aan [naam] verleend. Hierbij is de bio-energiecentrale niet vergund.
In de omgevingsvergunning 2018 heeft het college een omgevingsvergunning voor de activiteiten “milieu” (veranderingsvergunning), “bouwen” en “planologische afwijking van het bestemmingsplan” (omgevingsvergunning 2018) verleend met een aangehaakte natuurtoestemming (artikel 2.1, eerste lid, onder e, a, c en i van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo). Deze vergunning is onherroepelijk.
Op 1 april 2022 heeft het college een omgevingsvergunning voor een milieu neutrale wijziging verleend voor een groot aantal bouwkundige wijzigingen, waaronder het vergroten van de aanbouw voor de luchtwasser. Tevens is met deze milieu-neutrale wijziging voorzien dat één van de twee warmtekrachtkoppelingen (WKK’s) vervalt, de vrachtwagens voor de vergister een eigen weegbrug krijgen, en een gesloten verdamper op het buitenterrein wordt geplaatst ter vervanging van het intra filtratie en “Zitta-systeem”. Bij besluit van 24 januari 2023 heeft verweerder de bezwaren van eiseres 1 en eisers 2 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Eiseres 1 en eisers 2 hebben hiertegen beroep ingesteld (de zaken SHE 23/745 en SHE 23/751).
Op 7 juli 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [naam] voor het vergroten en verplaatsen van een luchtwasser bij de mestvergister. Eiseres 1 en eisers 2 hebben hiertegen beroep ingesteld (de zaken SHE 23/1948 en SHE 23/2152).
[naam] is begonnen met de bouw van de vergister zoals deze is vergund in het bestreden besluit. De bouw is nagenoeg afgerond. De installatie is begin 2024 in gebruik genomen waarbij niet de volledige vergunde capaciteit wordt benut.
Ten noorden en noordoosten van de installatie ligt het Natura 2000-gebied “Loonse- en Drunense Duinen & Leemkuilen”. Ten westen ligt het Natura 2000-gebied “Kampina en Oisterwijkse Vennen”. Het gehele project ligt midden in het hart van Brabant en er zijn nog meer Natura 2000-gebieden in de nabijheid gelegen, maar deze twee gebieden liggen op de kortste afstand. In de natuurvergunning 2016 heeft het college overwogen dat het gehele project van [naam] een stikstofdepositie veroorzaakt op het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen van ruim 16 mol/hectare/jaar.
Het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen is deels gelegen op grondgebied van de gemeente Tilburg.
Direct ten zuiden en zuidwesten van de inrichting liggen op korte afstand diverse woonwijken waaronder de woonwijken [naam] , [naam] en [naam] .

Beoordelingskader

4. Eisers hebben het college verzocht de omgevingsvergunning 2018 in te trekken op grond van artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wabo en artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo.

Zij hebben het college ook verzocht op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb de natuurvergunning uit 2016, voor zover die betrekking heeft op de mestvergistingsinstallatie in te trekken, alsmede de natuurtoestemming die is verleend in de omgevingsvergunning 2018 op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onder a, van het Bor^[1], voor zover deze betrekking heeft op de mestvergistingsinstallatie;

Eiseres 1 heeft het college verder verzocht de natuurvergunning 2016 in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb.

Tot slot hebben eisers 2 het college verzocht [naam] op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb een verplichting op te leggen om de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen. Zij willen eigenlijk dat de activiteit niet wordt uitgevoerd, zodat wordt voorkomen dat de uitvoering van de activiteit leidt tot stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen en Kampina en Oisterwijkse Vennen.

4.1.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 18 december 2024 de rechtspraak-lijn over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. De rechtbank zal de rechtmatigheid van het herstelbesluit met inachtneming van deze nieuwe rechtspraak-lijn van de Afdeling beoordelen. Dat volgt uit die uitspraak van de Afdeling. Bovendien is die lijn gebaseerd op wetgeving en op rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) die er ook was ten tijde van het herstelbesluit. De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 december 2024^[2]ook het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021 over de afwijzing van een intrekkingsverzoek behandeld. Verder heeft de rechtbank Oost-Brabant heeft op 16 april 2025 uitspraak gedaan in een negen zaken en op 14 mei 2025 in een tiende zaak.^[3]Tot slot heeft de Afdeling op 2 juli 2025^[4]een uitspraak gedaan over de weigering een natuurvergunning in te trekken. Deze uitspraken zijn aan de orde gesteld op de zitting van 10 juli 2025 en de rechtbank zal de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordelen aan de hand van de overwegingen in deze uitspraken.

4.2.

Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat het recht, zoals dat gold voor 1 januari 2024 (en voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet) van toepassing is in deze zaken.

Beoordeling verzoek om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb.

5. Tussen partijen is niet in geschil dat de mestvergistingsinstallatie, zoals die nu is gebouwd, wezenlijk verschilt van de mestvergistingsinstallatie, zoals die is vergund in de natuurvergunning 2016 en de omgevingsvergunning 2018. Bovendien staat vast dat de mestvergistingsinstallatie op een andere plek staat dan de plek waar de installatie is vergund in 2016. De rechtbank is van oordeel dat de feitelijke uitvoering van het project op dit moment moet worden gezien als een wijziging van het project dat is vergund in de omgevingsvergunning 2018, de natuurvergunning 2016 en de daarvoor verleende milieuvergunningen.

5.1.

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 januari 2021^[5]gekeken of een bedrijf nog steeds een natuurvergunning nodig zou hebben nadat zijn natuurvergunning is ingetrokken. In de uitspraak van 18 december 2024^[6]heeft de Afdeling, anders dan in de uitspraak van 20 januari 2021, geoordeeld dat projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden wel vergunningplichtig zijn en dat intern salderen als een mitigerende maatregel moet worden beschouwd die bij de passende beoordeling kan worden betrokken. De intrekking van een natuurvergunning is de meest geschikte bevoegdheid om te bewerkstelligen dat de activiteit wordt beëindigd. De rechtbank leidt uit de wetsgeschiedenis rond het niet in werking getreden artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb af, dat het instrument van de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb geen meerwaarde heeft zolang voor het project een natuurvergunning geldt, zie onder meer de uitspraak van deze rechtbank van 16 april 2025.^[7]

5.2.

De rechtbank concludeert dat het verzoek van eisers om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb terecht is afgewezen.

Beoordeling verzoek intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb.

5.3.

De rechtbank laat in het midden of het college het verzoek om intrekking van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb terecht heeft afgewezen. Niet is gebleken dat de door eisers gestelde verslechtering van de betrokken Natura 2000-gebieden pas heeft plaatsgevonden na 2016 respectievelijk 2018. De verslechterende staat van de Natura 2000-gebieden in de directe omgeving van het project zal hierna worden besproken bij de beoordeling van de afwijzing van het verzoek om toepassing te geven aan artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Beoordeling verzoek intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

6. Eisers hebben verzocht om intrekking van de natuurvergunning 2016 (voor zover hierin de mestvergistingsinstallatie is vergund) en de omgevingsvergunning 2018 op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Realisatie en ingebruikname van de mestvergistingsinstallatie zal zorgen voor een forse feitelijke toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen alsmede Kampina & Oisterwijkse Vennen. Intrekking van de natuurvergunning is volgens eisers ook nodig na de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024. Zij zijn van mening dat het college in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de daarin genoemde andere passende maatregelen resulteren in de noodzakelijke afname van stikstofdepositie op gebieds- en habitatniveau in de gebieden waar stikstofdepositie zal optreden vanwege de mestvergistingsinstallatie. Het college heeft nagelaten zich te vergewissen van de staat van deze gebieden en heeft ten onrechte volstaan met een algemene verwijzing naar andere passende maatregelen. In de gebieden zijn extreem kritische habitattypen aanwezig waar verslechtering optreedt, dreigt op te treden en in ieder geval moet worden voorkomen. Dit volgt uit de natuurdoelanalyses voor deze gebieden en de adviezen hierover van de Ecologische Autoriteit en het vonnis van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025.^[8]

7. In het bestreden besluit heeft het college de intrekking van de natuurtoestemmingen niet aangemerkt als passende maatregel omdat [naam] op basis van de vorige referentiesituatie alsnog de vergister zou kunnen plaatsen. Daarnaast verwijst het college in het bestreden besluit in algemene zin naar een pakket van andere passende maatregelen ter reductie van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.

De maatregelen vanuit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) in het bijzonder de Contourennota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (de Contourennota), het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en de maatregelen in de gebiedsplannen in het kader van de Wsn.
De maatregelen in de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS 1.0) en Bouwstenen aanpak stikstof Noord-Brabant en de eventuele aanvulling van deze pakketten.
De opkoopregelingen van piekbelasters (de Maatregel Gerichte Aankoop, verder MGA-1) die heeft geleid tot een afname van 4,74 mol/hectare/jaar op het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen en 40,18 mol/hectare/jaar op het Natura 2000-gebied Kampina & Oisterwijkse Vennen. In het verlengde daarvan verwijst het college in het bestreden besluit naar de Landelijke beëindigingsregeling Veehouderijlocaties (LBV) en de tweede Maatregel Gerichte Aankoop (MGA 2). Verder wordt verwezen naar diverse beheermaatregelen en natuurverbeteringsmaatregelen. Het college hecht belang aan de rechtszekerheid van [naam] en [naam] en de relatief lage stikstofwinst bij het intrekken van de toestemmingen voor de mestvergistingsinstallatie.

In het eerste verweerschrift wordt verder vooral gereageerd op de beroepen van eisers maar worden nagenoeg geen andere passende maatregelen genoemd. Evenmin wordt ingegaan op de staat van de gebieden en het moment waarop de andere passende maatregelen effect zullen hebben, omdat het college van mening is dat een dergelijke motiveringsplicht niet voortvloeit uit de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021.^[9]Het college heeft ook in april en juni 2025 nog een schriftelijke motivering ingediend, mede naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 omdat op basis van deze uitspraken de onderbouwing van het bestreden besluit niet meer juist is. Het college leidt uit de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 af dat wel intern kan worden gesaldeerd met een vergunning verleend op grond van het PAS. Het college erkent dat het inzichtelijk zal moeten maken dat intrekking niet de enige passende maatregel is en waarom intrekking geen deel hoeft uit te maken van de maatregelen die wel worden getroffen om de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn te bewerkstelligen. Hierbij kan volgens het college worden volstaan met dezelfde toets aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste die de Afdeling onder andere heeft verricht in de uitspraken van 14 februari 2024^[10]en 2 oktober 2024^[11].

Ter zitting heeft het college aangegeven dat inderdaad de staat van de gebieden, meer in het bijzonder het gebied het meest dichtbij gelegen gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen, in ogenschouw moet worden genomen, alsmede het effect van de andere passende maatregelen op die gebieden. Het antwoord op de vraag wat de noodzakelijke daling van stikstofdepositie omvat, moet volgens het college echter worden gegeven op basis van de kennis die voorhanden was ten tijde van het bestreden besluit en gelet op die kennis kan volgens het college worden volstaan met een blijvende dalende trend van stikstofdepositie. Die blijvende dalende trend wordt bewerkstelligd met de andere passende maatregelen, aldus het college.

7.1.

In rechtsoverweging 25 van de uitspraak van 18 december 2024 geeft de Afdeling het beoordelingskader weer voor het daar aan de orde zijnde verzoek om intrekking van een natuurvergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank neemt het beoordelingskader in de uitspraak van 18 december 2024 integraal over.
Dit beoordelingskader is gebaseerd op het beoordelingskader van de uitspraak van 20 januari 2021^[12]dat is bevestigd in de uitspraak van 2 juli 2025^[13]. Een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning is aanwezig als sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024^[14], rechtsoverweging 25.2). Deze beoordeling vergt een gebiedsgerichte beoordeling. Het college moet niet alleen de te treffen maatregelen in beeld brengen, maar moet ook onderbouwen welke daling van stikstofdepositie naar het oordeel van het college noodzakelijk is, en binnen welke termijn deze daling van stikstofdepositie kan worden gerealiseerd. Aangezien deze onderbouwing per Natura 2000-gebied moet worden gegeven, hoeft het college daarbij niet noodzakelijkerwijs aan te sluiten bij de generieke omgevingswaarden die in art. 1.12a van de Wnb zijn opgenomen en het bijbehorende tijdpad, maar kan het college voor het betreffende Natura 2000-gebied een gebiedsspecifieke onderbouwing hanteren. Het college zal vervolgens moeten motiveren waarom de daling van stikstofdepositie door de voorgestelde maatregelen voldoende is om verslechtering tegen te gaan. Daarbij kan helpend zijn dat het college inzichtelijk maakt wat de kenmerken zijn van het gebied en wat op basis daarvan nodig en mogelijk is voor het betreffende Natura 2000-gebied om invulling te geven aan artikel 6, tweede lid, van de Hrl. De passende maatregelen moeten vervolgens zijn gericht op het tegengaan van de (dreigende) verslechtering (zie rechtsoverweging 10.7 van de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025). Het college heeft in het bestreden besluit verzuimd om deze beoordeling te verrichten en heeft ter zitting aangegeven dat het bestreden besluit achterhaald is. Alleen al daarom komt het bestreden besluit in aanmerking voor vernietiging.

7.2.

De rechtbank zal hierna beoordelen of de aanvullende informatie in de diverse verweerschriften en het betoog ter zitting aanleiding zijn om de rechtsgevolgen in stand te laten. Dit is een beoordeling op basis van de kennis van dit moment. Met andere woorden: de rechtbank zal de natuurdoelanalyse van 28 februari 2023 (van na het bestreden besluit) en het bijbehorende advies van de Ecologische Autoriteit van 21 december 2023 hierbij betrekken. De rechtbank ziet geen aanleiding om een beoordeling te verrichten slechts op basis van de kennis die beschikbaar was ten tijde van het bestreden besluit. Bij de vraag of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, die zij zich stelt in het kader van haar wettelijk opdracht om geschillen zoveel als mogelijk finaal te beslechten, toetst de rechtbank het besluit naar de feiten en omstandigheden zoals die zich nu voor doen. Deze mogelijkheid is tijdens de zitting besproken en het college had daar rekening mee kunnen houden. Het had op de weg van het college gelegen om uit eigen beweging deze inlichtingen te verschaffen.

7.3.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 december 2024 (rechtsoverweging 27.3 en volgende) al aangegeven dat in het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen passende maatregelen nodig zijn om verslechtering van habitattypen te voorkomen. Naast de twee, in de betreffende uitspraak genoemde habitattypen, volgt uit de natuurdoelanalyse dat het urgent is om aanvullende maatregelen te treffen om verslechtering van het habitattype oude eikenbossen tegen te gaan. Bij dit habitattype is sprake van een negatieve trend in de kwaliteit en vindt een sterke overbelasting plaats van stikstof in 2022 en een matige overbelasting in 2032. De feitelijke toename van stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door de mestvergistingsinstallatie van 3,78 mol/hectare/jaar vindt plaats op dit habitattype.

7.4.

De Afdeling heeft het betoog van het college dat kan worden volstaan met het borgen van een blijvende daling van stikstofdepositie al klip en klaar verworpen in de uitspraak van 2 juli 2025 (rechtsoverweging 11.1). Hierin heeft de Afdeling ook een verklaring gegeven voor het verschil met de door het college genoemde uitspraken van 14 februari 2024 en 2 oktober 2024. Daarnaast heeft de rechtbank in rechtsoverweging 4.10 van de uitspraken van 16 april 2025^[15]uiteengezet waarom niet kan worden volstaan met het borgen van een blijvende daling van stikstofdepositie. De enkele herhaling op de zitting van 10 juli 2025 van het standpunt dat wel kon worden volstaan met het borgen van een blijvende daling van stikstofdepositie, in weerwil van de uitspraken van de Afdeling en deze rechtbank, leidt niet tot een ander oordeel.

7.5.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat met de passende maatregelen die zijn genoemd tot en met de zitting van 10 juli 2025, wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van 18 december 2024 van de Afdeling en de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ook al worden daar de passende maatregelen voor een ander Natura 2000-gebied (Kempenland-West) besproken. De in die uitspraak genoemde passende maatregelen zijn nagenoeg identiek aan de passende maatregelen die het college heeft aangevoerd in deze zaak. De mate van verslechtering van diverse habitattypen in het gebied Kempenland-West door stikstofdepositie verschilt niet van de mate van verslechtering van diverse habitattypen in het gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen (beide gebieden hebben habitattypen met een conclusie ‘Nee tenzij’, zie ook de uitspraak van deze rechtbank van 14 mei 2025.^[16])

Tussenconclusie

8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde onderdeel van het besluit in stand te laten. De rechtbank ziet, gelet op de herhaling door het college van het standpunt over de noodzaak en urgentie van passende maatregelen, evenmin aanleiding om het college de gelegenheid te geven de gebreken in het bestreden besluit te herstellen.

Verzoek om intrekking omgevingsvergunning 2018 op grond van artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wabo

9. Beide eisers stellen dat de omgevingsvergunning van 2018 moet worden ingetrokken omdat de mestvergistingsinstallatie zoals deze is vergund in deze vergunning niet zal leiden tot een aanvaardbaar geurhinderniveau, maar dat sprake zal zijn van een forse overschrijding van dit geurhinderniveau en overigens ook van de in maatwerkvoorschrift 3.1.1 opgenomen geurnorm. De kritiek van eiseres 1 is onderbouwd met een deskundigenrapport van [naam] + [naam] en de kritiek van eisers 2 met een rapportage van ing. Mouwen voornoemd. Beide hadden aanleiding moeten geven voor het college om de geuronderzoeken van [naam] die ten grondslag hebben gelegen aan de omgevingsvergunning 2018 nader te beschouwen. Meer concreet is volgens eisers de geurvracht gebaseerd op onjuiste kengetallen en is het verwijderingsrendement van de luchtwasser te onzeker. Daardoor is niet op voorhand duidelijk dat de geurnorm wordt gehaald en had de vergunning in 2018 niet mogen worden verleend. Volgens eisers ziet het college zelf dat de onderzoeken onjuistheden bevatten en zij worden hierin bevestigd doordat [naam] en [naam] twee aanvragen voor wijziging van de omgevingsvergunning 2018 hebben ingediend (die ook zijn vergund).

9.1.

Het college erkent in het bestreden besluit dat de omgevingsvergunning 2018 fouten bevat. De geur vanwege verbranding in de WKK’s en het scheiden van digestaat is niet meegenomen bij de bepaling van de geurvracht en in maatwerkvoorschrift 3.1.1 is de verkeerde norm opgenomen door de verwijzing naar een verkeerde tabel. De vergunde emissie had niet 25.185 ouE/s maar 32.111 ouE/s moeten bedragen (via één centraal emissiepunt). Het verkeerde maatwerkvoorschrift 3.1.1 beschouwt het college als een kennelijke verschrijving. De emissie van 32.311 ouE/s leidt niet tot een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau. In bijlage 1, op pagina 83 en 84 van het bestreden besluit komt verweerder ook op een andere geurvracht uit dan in 2018. Dit verschil (met een factor 1,11) wordt veroorzaakt door een andere wijze van berekenen. Hierbij wordt, anders dan destijds in de omgevingsvergunning 2018, ook rekening gehouden met de (beperkte) geur afkomstig van de verbranding van de WKK en/of heaters en het scheiden van digestaat. Het college sluit niet uit dat de geurvracht hoger is dan de geurvracht waarvan in 2018 is uitgegaan en daarom is [naam] gevraagd een installatie te ontwerpen die een maximaal twee keer hogere geurvracht kan beperken tot een aanvaardbaar geurhinderniveau. Hiertoe dient een luchtwasser te worden geïnstalleerd met een geurverwijderingsrendement van 90%. Het college acht dit haalbaar maar kondigt in het bestreden besluit ook een ambtshalve aanpassing van de omgevingsvergunning 2018 aan met een monitoringsverplichting voor geur en een klachtenprotocol. Het college ziet, gelet hierop geen noodzaak om (al dan niet uit voorzorg) tot intrekking van de vergunning over te gaan.

9.2.

[naam] betwist dat [naam] onjuiste gegevens heeft verschaft bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning 2018 en heeft maatwerkvoorschrift 3.1.1 ook opgevat als een kennelijke verschrijving. Verder leidt [naam] uit het advies van de StAB af dat de berekening van de geurvracht op basis van de destijds beschikbare kengetallen niet onjuist was. Ook de overige omissies zijn herstelbaar.

9.3.

[naam] heeft niet zelf gereageerd op de beroepen van eisers maar heeft zich aangesloten bij de reactie van [naam] .

9.4.

Op basis van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, bevoegd de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend.

9.5.

De StAB heeft in haar verslag in de procedures SHE 22/3171 en SHE 22/3200, waarbij ook de zaken SHE 22/745 en SHE 22/751 zijn betrokken, het volgende geconcludeerd (voor zover van belang voor de beoordeling van dit onderdeel van het bestreden besluit):

Omdat het geurrapport van 2017 onderdeel uitmaakt van de vergunning neemt de StAB aan dat de verwijzing naar een oude tabel met onjuiste gegevens in de vergunning van 2018 onjuist was.
De StAB volgt de herberekeningen van het college van de prognose van geuremissie op basis van de in 2017 gebruikte kengetallen van Ecoson en van twee andere bedrijven. De StAB komt tot een totale verwachte ongereinigde geurvracht van de installatie van 108,2 MouE/ton, dat is 1,82 keer hoger dan waarvan in de aanvraag 2018 is uitgegaan (59,6 MouE/ton). Als het Ecoson kengetal worst-case met twee zou moeten worden vermenigvuldigd, bedraagt de totale verwachte ongereinigde geurvracht 130,3 MouE/ton. Dat is 2,19 keer hoger dan waarvan in de aanvraag 2018 is uitgegaan.
De StAB kan niet vaststellen dat de geurvracht van de drooglucht van digestaat op basis van de referentie Ecoson van 66 MouE/ton onjuist is.

9.6.

De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning 2018 onjuiste gegevens zijn verschaft. Het college heeft aanleiding gezien de geurvracht opnieuw te berekenen. Uit het verweerschrift maakt de rechtbank op dat bij deze alternatieve berekeningswijze ook rekening moet worden gehouden met de (beperkte) geur afkomstig van de verbranding van de WKK en/of heaters en het scheiden van digestaat. De rechtbank begrijpt het college aldus dat ook het college van mening is dat de aanvraag op dit onderdeel onvolledig is geweest en dat het college om die reden zich bevoegd acht om de omgevingsvergunning 2018 in te trekken, maar dit in dit specifieke geval niet heeft gedaan omdat [naam] in staat is om aan de geuremissienorm van 32.111
ouE/s te voldoen met nog niet vergunde wijzigingen in de installatie. De rechtmatigheid van de weigering om de omgevingsvergunning 2018 in te trekken is daarmee afhankelijk van het lot van de omgevingsvergunningen van 1 april 2022 en 7 juli 2023. Eiseres 1 en eisers 2 hebben tegen deze besluiten ook beroep ingesteld (de zaken SHE 22/745 en SHE 751 respectievelijk SHE 23/1948 en SHE 23/2152).

9.7.

De rechtbank acht deze benaderingswijze onder de gegeven omstandigheden onjuist omdat de omgevingsvergunning van 7 juli 2023 nog niet was verleend ten tijde van het bestreden besluit. Daarmee wordt in het bestreden besluit vooruitgelopen op toekomstige besluitvorming die onderhevig was aan aanzienlijke en onderbouwde kritiek. Het was beter geweest als het college in dit geval de besluitvorming over de intrekking en de toekomstige vergunning had gecombineerd. Dat heeft het college ten onrechte niet gedaan. De onderbouwing van het bestreden besluit is daarmee onvoldoende.

9.8.

De beroepszaken met betrekking tot de omgevingsvergunningen 2022 en 2023 zijn gesplitst van deze zaken. De rechtbank doet heden een aparte tussenuitspraak in de andere zaken en oordeelt dat de betreffende omgevingsvergunningen gebrekkig zijn. Ook daarom kan het bestreden besluit niet in stand blijven.

Verzoek om intrekking omgevingsvergunning 2018 op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo

10. Eiseres 1 is van mening dat het aan [naam] en [naam] valt toe te rekenen dat langer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt van de omgevingsvergunning 2018. [naam] heeft er voor gekozen om eerst een wijziging van de omgevingsvergunning 2018 aan te vragen. Mede gelet op de onduidelijkheden en onjuistheden in de omgevingsvergunning 2018, is eiseres 1 van mening dat het besluit om deze vergunning niet in te trekken in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Ook eisers 2 rekenen het [naam] aan dat geen gebruik is gemaakt van de omgevingsvergunning 2018. Het was een eigen keuze van [naam] om niet zelf de installatie te exploiteren maar een andere exploitant te zoeken. Eisers 2 merken ook op dat deze exploitant er voor heeft gekozen om te gaan investeren op een moment dat het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning 2018 al was gedaan. Eisers 2 relativeren daarmee het belang van rechtszekerheid van [naam] en [naam] .

10.1.

Het college erkent dat [naam] langer dan drie jaar geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning 2018 maar merkt tegelijkertijd op dat [naam] inmiddels wel investeringen heeft gedaan en gebruik maakt van de vergunning. Het college heeft begrip voor de vrees van eisers maar merkt op dat de omgevingsvergunning en het maatwerkvoorschrift worden aangepast, waarbij ook een monitoringsverplichting en een klachtenprotocol voor geur zal worden opgenomen. In de belangenafweging is betrokken dat het college verwacht dat aan de geuremissienorm van 32.311 ouE/s kan en zal worden voldaan.

10.2.

[naam] wijst daarnaast op enkele omstandigheden. In 2019 is een subsidieaanvraag op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie ( SDE) aangevraagd en toegekend. De bouw van de installaties is met ingang van 6 april 2022 begonnen.

10.3.

Artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo geeft de bevoegdheid (en niet een verplichting) om een omgevingsvergunning in te trekken omdat er geen gebruik van wordt gemaakt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 27 december 2017^[17], moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren, naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische, stedenbouwkundige en welstandsbelangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghoudster. Bij de afweging moet in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghoudster is toe te rekenen.

10.4.

De rechtbank begrijpt dat het college de belangen van [naam] en [naam] heeft afgewogen tegen de belangen van eiseres 1 en eisers 2. Onderdeel van de belangenafweging is de inschatting van het college dat aan de (juiste) geurnorm zal kunnen worden voldaan met aanpassingen van de omgevingsvergunning 2018 die zijn vergund in de omgevingsvergunningen van 2022 en 2023. In de tussenuitspraak van heden komt de rechtbank tot het oordeel dat die omgevingsvergunningen gebreken vertonen. Dit heeft ook tot gevolg dat de belangenafweging van het college om geen gebruik te maken van de bevoegdheid in artikel 2.33, tweede, lid onder a, van de Wabo onvoldoende is onderbouwd.

Tussenconclusie

11. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van het college om de omgevingsvergunning 2018 niet in te trekken op grond van artikel 5.19 en 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen om de gebreken te herstellen. Herstel is afhankelijk van het lot van de omgevingsvergunningen van 1 april 2022 en 7 juli 2023 en onduidelijk is of en hoe snel dit lot duidelijk is.

Conclusie en gevolgen

12. De beroepen zijn gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, alsmede artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of het college in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen.

13. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes maanden. Deze termijn gaat pas lopen ná de einduitspraak in de zaken SHE 23/745 en SHE 23/751 respectievelijk SHE 23/1948 en SHE 23/2152. Het college krijgt hiermee de ruimte om het lot van de omgevingsvergunningen van 1 april 2022 en 7 juli 2023 bij het nieuwe besluit te betrekken (omdat zij in het vernietigde bestreden besluit de belangenafweging ook heeft gebaseerd op de aanvullende maatregelen om geurhinder te voorkomen).

14. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eiseres 1 en eisers 2 vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op €4.081,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen op de zittingen, 2 x 0,5 punt voor het bijwonen van inlichtingencomparities en 0,5 punt voor de reactie op het advies van de StAB met een waarde per punt van € 907,00 en een wegingsfactor 1). Eiseres 2 maakt ook aanspraak op vergoeding van de deskundigenkosten. Deze deskundigenkosten zijn gemaakt ten behoeve van deze procedure en de procedures SHE 23/745, SHE 23/751, SHE 23/1948 en SHE 23/2152 waar heden een tussenuitspraak is gedaan. Uit praktische overwegingen zal de rechtbank een oordeel geven over de vergoeding van de deskundigenkosten in de einduitspraak in de procedures SHE 23/745, SHE 23/751, SHE 23/1948 en SHE 23/2152.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het besluit van 8 november 2022;

- draagt het college op binnen zes maanden na de dag van verzending van de einduitspraak in de zaken SHE 23/745 en SHE 23/751 respectievelijk SHE 23/1948 en SHE 23/2152 een nieuw besluit te nemen op de verzoeken van eiseres 1 en eisers 2 met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres 1 en aan eisers 2 moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 4.081,50 aan proceskosten aan eiseres 1 en aan eisers 2.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet natuurbescherming

Artikel 2.4

1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:

a. informatie over de handeling te verstrekken;

b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;

c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of

d. de handeling niet uit te voeren of te staken.

2. […].

3. […].

4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.

Artikel 2.7

(…).

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

(…).

Artikel 5.4

1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:

[…];

b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;

c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of

d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.

2. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Artikel 2.33, tweede lid, van de Wabo.

Lid 2 Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:

a.gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;

Afwijzing verzoeken om intrekking van natuur- en milieuvergunningen voor mestvergistingsinstallatie in Tilburg