Uitspraak
201702813/21/R3.
Datum uitspraak: 2 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (nu: Vereniging Natuur en Milieufederatie Gelderland), gevestigd te Arnhem (hierna: GNMF),
appellante,
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: de minister van Infrastructuur en Waterstaat),
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951, (hierna: de tussenuitspraak van 6 maart 2024) heeft de Afdeling de minister opgedragen om het daarin genoemde gebrek in het tracébesluit "A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2021)" te herstellen met inachtneming van wat over dat gebrek in de tussenuitspraak van 6 maart 2024 is overwogen.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak van 6 maart 2024 heeft de minister bij brief van 2 juli 2024 een nadere motivering gegeven.
GNMF heeft een zienswijze over de nadere motivering nader voren gebracht.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
SAMENVATTING VAN DE EINDUITSPRAAK
1. Deze einduitspraak is een vervolg op de tussenuitspraken van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299, en 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951, over het tracébesluit voor het wegenproject ViA15. Voor dit project heeft de minister bij besluit van 24 februari 2017 het tracébesluit "A15/A12 Ressen-Oudbroeken (ViA15)" (hierna: het TB2017) vastgesteld. Dit besluit is nadien op onderdelen gewijzigd met het tracébesluit "A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2019)" van 18 februari 2019 (hierna: het TB2019) en het tracébesluit "A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2021)" van 7 september 2021 (hierna: het TB2021).
2. In de tussenuitspraak van 6 maart 2024 is vermeld dat in de aanvullende passende beoordeling die aan het TB2021 ten grondslag is gelegd, is geconcludeerd dat niet is uitgesloten dat het project voor een aantal Natura 2000-gebieden leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van die gebieden. Om die reden heeft de minister in het TB2021 extra mitigerende maatregelen opgenomen. Als mitigerende maatregel is uitgegaan van extern salderen. Hiervoor is in de aanvullende passende beoordeling de toename van stikstofdepositie die het project ViA15 tot gevolg heeft voor verschillende Natura 2000-gebieden weggestreept tegen de afname van stikstofdepositie door de (gedeeltelijke) beëindiging van verschillende agrarische bedrijven, de zogenoemde saldogevers. In de tussenuitspraak van 6 maart 2024 heeft de Afdeling geoordeeld dat nog niet aan alle vereisten is voldaan om extern salderen in de aanvullende passende beoordeling als mitigerende maatregel te kunnen inzetten. Zo moet voor de Natura 2000-gebieden waarvoor externe saldering wordt ingezet, zijn onderzocht wat de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen zijn van die gebieden. Indien voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, zal aannemelijk moeten worden gemaakt dat de beëindiging van de saldogevers niet nodig is om die (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau te realiseren. De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak van 6 maart 2024 in de gelegenheid gesteld hiervoor een nadere onderbouwing aan te leveren. De nadere onderbouwing is opgenomen in de brief van de minister van 2 juli 2024. Naar het oordeel van de Afdeling is deze onderbouwing toereikend. Op het moment dat de aanvullende passende beoordeling ten behoeve van het TB2021 werd opgesteld en vervolgens het TB2021 werd vastgesteld, mocht de minister er, gelet op de nadere onderbouwing die is aangeleverd, van uitgaan dat de beëindiging van de stikstofdepositie door de zogenoemde saldogevers niet behoefde te worden aangewend ten behoeve van de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. De beëindiging van de stikstofdepositie door de saldogevers mocht daarom in dit geval als mitigerende maatregel worden ingezet in de aanvullende passende beoordeling. In het vervolg van deze einduitspraak zal de Afdeling dit oordeel nader toelichten.
Deze einduitspraak heeft tot gevolg dat het laatste gebrek in de tracébesluiten voor het project ViA15 is hersteld.
VERDERE OPZET VAN DE EINDUITSPRAAK
3. Hieronder zal de Afdeling nader ingaan op de wijze waarop het gebrek dat is geconstateerd in de tussenuitspraak van 6 maart 2024 is hersteld. Daarbij hanteert de Afdeling de volgende volgorde:
- het gebrek in de tussenuitspraak van 6 maart 2024 (overweging 4);
- de nadere motivering van de minister (overwegingen 5 - 9.1);
- beoordeling van de nadere motivering aan de hand van de zienswijze van GNMF (overwegingen 10 - 12.3).
De Afdeling sluit af met een conclusie waarin ook een oordeel is gegeven over de door GNMF gevraagde proceskostenvergoeding (overwegingen 13 - 15.2).
Het gebrek in de tussenuitspraak van 6 maart 2024
4. In de tussenuitspraak van 6 maart 2024 heeft de Afdeling in overweging 65 vastgesteld dat in de aanvullende passende beoordeling die aan het TB2021 ten grondslag ligt, extern salderen als mitigerende maatregel is toegepast. Bij extern salderen wordt de toename van de stikstofdepositie van het project, in dit geval de ViA15, weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie van een activiteit die is of zal worden beëindigd, in dit geval de (gedeeltelijke) beëindiging van enkele agrarische bedrijven.
Zoals in overwegingen 71 en 71.2 van de tussenuitspraak van 6 maart 2024 is overwogen, zijn de beroepsgronden van GNMF erop gericht dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de agrarische bedrijven waarmee extern wordt gesaldeerd nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te halen. In overwegingen 71.2 en 71.3 is de Afdeling ingegaan op het gebrek dat in dit geval bij de toepassing van extern salderen is geconstateerd. Dat gebrek heeft betrekking op de vraag of de (gedeeltelijke) beëindiging van de agrarische bedrijven kan worden ingezet als zogenoemde mitigerende maatregel om de ViA15 mogelijk te maken, in plaats van dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de agrarische bedrijven wordt ingezet om de instandhoudingsdoestellingen van de betreffende Natura 2000-gebieden te halen. Een maatregel die geschikt is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen, mag namelijk alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling van het betreffende Natura 2000-gebied, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. In de tussenuitspraak van 6 maart 2024 heeft de Afdeling vastgesteld dat de onderbouwing van de minister op dit punt niet toereikend is. Voor de eisen die aan de motivering worden gesteld, heeft de Afdeling verwezen naar haar uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625, onder 49 en verder (hierna: de GOL-uitspraak). Uit deze uitspraak volgt dat de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Daarnaast kan uit de GOL-uitspraak worden afgeleid dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, de minister inzichtelijk moet maken met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als de minister aannemelijk maakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.
De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 6 maart 2024 vermeld dat de minister zich in zijn motivering mag beperken tot de in de provincie Gelderland gelegen Natura 2000-gebieden waarvoor extern salderen is ingezet. Het gaat dan om de gebieden: Korenburgerveen, Stelkampsveld, Sint Jansberg, Binnenveld, Willinks Weust, Wooldse Veen en Bekendelle.
De nadere motivering van de minister
5. Bij brief van 2 juli 2024 heeft de minister een nadere motivering aangeleverd. Voor alle in de provincie Gelderland gelegen Natura 2000-gebieden waarvoor in de aanvullende passende beoordeling extern salderen is toegepast, geldt volgens de minister dat voor het halen van de intandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is. De minister verwijst hierbij naar de beheerplannen zoals die golden ten tijde van het opstellen van de aanvullende passende beoordeling en het vaststellen van het TB2021. Uit de door hem opgestelde notitie "Ontwikkeling stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden waar externe saldering is ingezet voor het project ViA15" van 1 juli 2024 (hierna: de notitie) blijkt volgens de minister dat op basis van de informatie die beschikbaar was ten tijde van de aanvullende passende beoordeling en het TB2021, vast stond dat een daling van stikstofdepositie plaatsvond in de betrokken Natura 2000-gebieden en dat aannemelijk is dat die daling zal blijven plaatsvinden. Daarmee stond volgens de minister op dat moment voldoende vast dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers niet nodig is om de vereiste daling van stikstofdepositie in die Natura 2000-gebieden te waarborgen. In de door de minister overgelegde notitie is hiervoor een nadere onderbouwing opgenomen, waar de Afdeling hieronder nader op in gaat.
- De in de notitie gehanteerde gegevens
6. Voor de gegevens over de ontwikkeling van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden is in de door de minister aangeleverde notitie uitgegaan van de AERIUS Monitor 2020. Voor de stikstofdepositie in de historische jaren wordt daarbij uitgegaan van de gegevens in de emissieregistratie van het RIVM en voor de toekomstige jaren van de emissieramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) op basis van de Klimaat- en Energieverkenning 2019 (hierna: KEV2019). Daarbij is er in de notitie op gewezen dat het PBL twee soorten emissieramingen opstelt: een met vastgesteld beleid en een met vastgesteld en voorgenomen beleid. In de notitie staat dat uit is gegaan van de KEV2019 met vastgesteld beleid, dus de PBL-emissieraming waarin alleen beleid is meegenomen dat was vastgesteld op de peildatum van de emissieraming. Het gaat dan om beleid dat voldoende concreet was uitgewerkt en bindend was vastgelegd, zo staat in de notitie. Door alleen uit te gaan van vastgesteld beleid en niet ook van voorgenomen beleid, is volgens de notitie aannemelijk dat wanneer sprake is van een (blijvende) daling van de depositie die daling ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
- Ontwikkeling stikstofdepositie op landelijk niveau
7. In de notitie staat dat uit de gegevens van de emissieregistratie van het RIVM volgt dat op landelijk niveau de totale Nederlandse ammoniakemissies in 2021 zijn gedaald met 65% ten opzichte van de piek in 1990. Deze daling is volgens de notitie grotendeels toe te schrijven aan maatregelen in de landbouwsector, welke maatregelen in de notitie zijn omschreven. De emissies van stikstofoxiden zijn in de periode 1990-2021 gedaald met 57%, zo staat in de notitie. Deze afname komt volgens de notitie door emissiereducties in alle sectoren (mobiliteit, industrie, landbouw, huishoudens, diensten en bouw), waarbij voor de verschillende sectoren nader is toegelicht welke maatregelen aan de afname hebben bijgedragen.
Wat betreft de landelijk gemiddelde stikstofdepositie als gevolg van deze emissies, staat in de notitie dat tussen 1990 en 2022 de gemiddelde totale depositie is gehalveerd (afname van ongeveer 49%) en dat uit RIVM-berekeningen volgt dat de gemiddelde stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden tussen 2005 en 2020 is afgenomen met ongeveer 20%.
8. Over de toekomstige ontwikkeling van de landelijke stikstofemissie en stikstofdepositie staat in de notitie dat, uitgaande van de PBL-emissieramingen op basis van de KEV2019 met vastgesteld beleid, de ammoniakemissies in Nederland tussen 2017 en 2030 verder zullen dalen met ongeveer 9% en de emissies van stikstofoxiden met ongeveer 30%. De stikstofdepositie daalt in die periode verder met 257 mol/ha, wat neerkomt op een daling van ongeveer 17%, zo staat in de notitie. In de notitie is toegelicht met welk vastgesteld beleid in de emissieramingen rekening is gehouden. Ook is in de notitie ingegaan op maatregelen uit het voorgenomen beleid, op grond waarvan volgens de minister een verdere reductie kan worden verwacht, maar welke maatregelen niet in de KEV2019 met vastgesteld beleid zijn meegenomen, omdat de maatregelen uit het voorgenomen beleid op dat moment nog onvoldoende concreet waren uitgewerkt.
- Ontwikkeling stikstofdepositie op gebiedsniveau
9. In de notitie is vervolgens inzage gegeven in de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden, waarbij opnieuw is uitgegaan van de PBL-emissieramingen op basis van de KEV2019 met vastgesteld beleid. De gebiedsgemiddelde depositie in de periode 2017-2030 ontwikkelt zich volgens de notitie als volgt:
Uit deze gegevens blijkt volgens de minister dat de gebiedsgemiddelde depositie op de betrokken Natura 2000-gebieden tussen 2017 en 2030 daalt met 236 tot 394 mol/ha/jaar, afhankelijk van het gebied. Dit betekent volgens de minister dat voldoende aannemelijk is dat een blijvende daling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd, zonder dat de inzet van de saldogevers hiervoor nodig is.
9.1. In de bijlage bij de door de minister overgelegde notitie is nog nader ingegaan op de ontwikkeling van de stikstofdepositie per gebied op basis van de PBL-emissieramingen met vastgesteld beleid uit de geactualiseerde KEV2022. Uit figuur 20 opgenomen in die bijlage blijkt dat wanneer wordt uitgegaan van die ramingen, voor het gebied Korenburgerveen de gebiedsgemiddelde stikstofdepositie in 2030 verder is gedaald tot 1.245 mol/ha/jaar in plaats van de in bovenstaande tabel vermelde 1.658 mol/ha/jaar in 2030. Voor het gebied Wooldse Veen is dit 1.161 mol/ha/jaar in 2030 in plaats van de in bovenstaande tabel vermelde 1.408 mol/ha/jaar in 2030 en voor het gebied Bekendelle 1.650 mol/ha/jaar in 2030 in plaats van de in bovenstaande tabel vermelde 1.725 mol/ha/jaar in 2030. Voor de andere gebieden zijn de verschillen tussen de doorrekening met KEV2019 en KEV2022 minder groot en vergelijkbaar met de in bovenstaande tabel vermelde deposities voor het jaar 2030.
In de bijlage bij de notitie is ook een grafiek opgenomen, waarin de ontwikkeling van de gebiedsgemiddelde depositie voor de betrokken Natura 2000-gebieden is gevisualiseerd. Die grafiek geeft de Afdeling hieronder weer.
Beoordeling van de nadere motivering aan de hand van de zienswijze van GNMF
10. De Afdeling stelt voorop dat het in dit geval gaat om een uitspraak na toepassing van de bestuurlijke lus. Ter beoordeling staat daarbij of het in de tussenuitspraak van 6 maart 2024 geconstateerde gebrek is hersteld. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van de nadere motivering van de minister en de daarover naar voren gebrachte zienswijze van GNMF. Centraal staat of de beëindiging van de stikstofdepositie door de saldogevers ingezet kon worden als mitigerende maatregel. De Afdeling gaat daarbij uit van het moment dat de aanvullende passende beoordeling werd gemaakt en vervolgens het TB2021 werd vastgesteld, zoals dat in de tussenuitspraak ook het geval was. Dat zijn namelijk de momenten waarop de mitigerende maatregel is ingezet. De Afdeling verwijst hierbij ook naar de overwegingen 49.3 en 51.2 van de GOL-uitspraak, waar de Afdeling bij de vraag welke gegevens verweerder in zijn beoordeling heeft moeten betrekken, eveneens is uitgegaan van het moment dat de passende beoordeling werd gemaakt en vervolgens het bestreden besluit werd vastgesteld.
- Staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen
11. GNMF betoogt dat de minister in zijn nadere motivering de opdracht van de Afdeling te beperkt heeft geïnterpreteerd, omdat de minister zich volgens GNMF alleen heeft gericht op het aantonen van een blijvende daling van de stikstofdepositie zonder dit in verband te brengen met de instandhoudings- of hersteldoelen per gebied. Een blijvende daling van stikstofdepositie is pas betekeningsvol als de instandhoudingsdoelen worden gehaald, aldus GNMF. In dit verband betoogt GNMF ook dat de minister de voorziene daling van de stikstofdepositie had moeten relateren aan de kritische depositiewaarde (hierna: KDW) per habitattype. De door de minister gestelde daling van de stikstofdepositie is voor het merendeel van de habitattypen in de betrokken Natura 2000-gebieden niet voldoende om aan de KDW voor die habitattypen te voldoen, aldus GNMF.
11.1. Uit de aanwijzingsbesluiten voor de betrokken Natura 2000-gebieden volgt dat voor diverse voor stikstof gevoelige habitattypen waarop de ViA15 een toename van stikstofdepositie zal veroorzaken, behoud- en verbeterdoestellingen voor zowel oppervlakte als kwaliteit zijn vastgesteld. De Afdeling volgt GNMF niet in haar opvatting dat de minister in zijn nadere motivering zich geen rekenschap heeft gegeven van de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit heeft de minister wel gedaan door, aan de hand van de beheerplannen voor deze gebieden zoals die beschikbaar waren ten tijde van de aanvullende passende beoordeling en het TB2021, te beoordelen welke maatregelen gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden nodig zijn. Uit de beheerplannen volgt, zoals de minister ook stelt, dat het behoud van natuurwaarden is geborgd en de verbeter- of hersteldoestellingen worden gerealiseerd als de totale stikstofdepositie in die gebieden in de beheerplanperiode zal afnemen. In de beheerplannen zijn hiervoor maatregelen opgenomen die volgens de beheerplannen het behalen van de instandhoudingsdoelen mogelijk maken. Net als bij de beheerplannen die aan de orde waren in de GOL-uitspraak, blijkt uit aan de orde zijnde beheerplannen niet eenduidig hoe groot en binnen welke termijn de afname van stikstofdepositie moet worden gerealiseerd. Het terugbrengen van de stikstofdepositie tot onder de KDW, zoals GNMF betoogt, is in de beheerplannen niet vereist om het behoud van natuurwaarden te borgen en de verbeter- of hersteldoelstellingen te realiseren. Zoals ook in de tussenuitspraak van 6 maart 2024, onder 23.1, is overwogen, is de KDW geen absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding.
11.2. Gelet op wat hiervoor is overwogen, gaat de Afdeling er, net als in de GOL-uitspraak, van uit dat aan de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden kan worden voldaan als aannemelijk is dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.
Hierna zal de Afdeling vanaf overweging 12, aan de hand van de motivering van de minister en wat GNMF hierover naar voren heeft gebracht, beoordelen of een (voorzetting van een) daling van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden aannemelijk is en daarmee de instandhoudingsdoelen kunnen worden gehaald, ook zonder beëindiging van de activiteiten waarmee ten behoeve van de ViA15 extern is gesaldeerd.
- Beoordeling van de aangeleverde onderbouwing over de (blijvende) daling van de stikstofdepositie
12. GNMF betoogt dat de door de minister aangeleverde onderbouwing onvoldoende is om een blijvende daling van de stikstofdepositie aan te tonen. Zij wijst er daarbij op dat de AERIUS Monitor 2020 is gehanteerd om een inschatting te maken van de trendmatige daling van de deposities per gebied, waarbij de KEV2019 als input is gehanteerd. GNMF acht de AERIUS Monitor 2020, vanwege onzekerheden in het rekenmodel, niet geschikt om inschattingen te maken van de toekomstige ontwikkeling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau. GNMF betoogt in dit verband ook dat de KEV2019 beleidsmatige onzekerheden bevat, waarbij zij specifiek wijst op twijfels over de effectiviteit van emissiearme stalsystemen. Hierdoor kan volgens GNMF de gestelde dalende lijn van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden ook vlakker of horizontaal worden.
12.1. De enkele omstandigheid dat berekeningen met het AERIUS-rekenmodel een mate van onzekerheid bevatten, betekent niet dat dit rekenmodel niet mag worden gehanteerd om de toekomstige stikstofdepositie op gebiedsniveau te berekenen. De minister mag zich voor de stikstofdepositieberekeningen baseren op de AERIUS Monitor zoals die beschikbaar was ten tijde van de passende beoordeling en het bestreden besluit. Dit kan anders zijn als er op dat moment concrete aanwijzingen zijn voor twijfel aan de geschiktheid daarvan. Daarvoor ziet de Afdeling in wat GNMF naar voren heeft gebracht echter geen aanleiding.
12.2. Voor de vraag of de saldogevers in dit geval als mitigerende maatregel konden worden ingezet, is de ontwikkeling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau, namelijk voor de Natura 2000-gebieden waarvoor extern salderen is toegepast, bepalend. Uit de hiervoor onder 9 weergegeven tabel, als ook uit de figuren die zijn weergegeven in hoofdstuk 4 van de door de minister overgelegde notitie, blijkt dat de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden in de periode tussen 2017 en 2020 is gedaald en dat deze daling daarna in de onderzochte periode tot 2030 zal doorzetten, naar in totaal een verschil van 236 mol/ha/jaar tot 394 mol/ha/jaar, afhankelijk van het gebied. Dat de daling doorzet volgt ook uit de onder 9.1 vermelde grafiek, die is gebaseerd op geactualiseerde ramingen.
Uitgaande van de hiervoor onder 9 en ook onder 9.1 vermelde gegevens, is sprake van een daling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau. Die daling is naar het oordeel van de Afdeling voldoende om te kunnen oordelen dat de ingezette saldogevers niet behoefden te worden aangewend ten behoeve van de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, mits aannemelijk is dat de hiervoor vermelde daling ook daadwerkelijk plaatsvindt en zal blijven plaatsvinden. De aannemelijkheid van de gestelde daling van de stikstofdepositie heeft de minister onderbouwd aan de hand van een overzicht van de maatregelen die hebben bijgedragen en ook nog zullen bijdragen aan een afname van zowel de emissies van ammoniak als de emissies van stikstofoxiden in de periode tussen 2017 en 2030. Ten aanzien van deze maatregelen richt GNMF zich alleen tegen de door de minister genoemde emissiearme stallen. De Afdeling ziet hierin in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de minister op het moment dat de aanvullende passende beoordeling werd gemaakt en het TB2021 werd vastgesteld, had moeten inzien dat het niet aannemelijk is dat de daling van de stikstofdepositie, die is aangetoond in de periode tussen 2017 en 2020, zou worden voortgezet. Naast de omstandigheid dat de door GNMF ter onderbouwing van haar standpunt aangedragen gegevens grotendeels dateren van na het maken van de aanvullende passende beoordeling en het vaststellen van het TB2021, zijn in de notitie van de minister niet alleen emissiearme stalsystemen genoemd ter onderbouwing van de gestelde daling van de stikstofdepositie, maar ook andere maatregelen op zowel het gebied van ammoniak als stikstofoxiden, zoals een afname van dieraantallen als gevolg van bijvoorbeeld de saneringsregeling voor de varkenshouderijen, een wijziging in de aanwending van dierlijke mest en kunstmest en strengere emissiewetgeving met betrekking tot stikstofoxiden. Tegen de berekende effecten van deze maatregelen heeft GNMF zich niet specifiek gericht. Bovendien blijkt uit hoofdstuk 4 van de notitie dat bij het merendeel van de relevante Natura 2000-gebieden de daling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau grotendeels wordt veroorzaakt door de daling van de emissies van stikstofoxiden in plaats van ammoniakemissies, waaruit blijkt dat voor de daling van de stikstofdepositie de emissiearme stallen ook niet bepalend zijn geweest. Verder betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat, zoals hiervoor onder 6 is overwogen, in de gehanteerde PBL-emissieramingen op basis van de KEV2019 alleen is uitgegaan van vastgesteld beleid en niet ook van voorgenomen beleid.
Ten overvloede overweegt de Afdeling nog dat in de notitie van de minister ook inzage is gegeven in het voorgenomen beleid op grond waarvan volgens de minister in de toekomst mogelijk nog een verdere reductie van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden mag worden verwacht. Die verdere daling blijkt, zoals hiervoor onder 9.1 is overwogen, al deels uit de in de bijlage bij de notitie berekende toekomstige stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden uitgaande van de PBL-emissieramingen met vastgesteld beleid uit de geactualiseerde KEV2022, waarin een deel van dit ten tijde van de KEV2019 nog voorgenomen beleid is meegenomen.
12.3. Op basis van voorgaande overwegingen concludeert de Afdeling dat uit wat GNMF heeft aangevoerd niet is gebleken dat de minister in dit geval niet voldoende heeft gemotiveerd dat de beëindiging van de stikstofdepositie door de saldogevers in de aanvullende passende beoordeling ingezet kon worden als mitigerende maatregel. Dit betekent dat het in de tussenuitspraak van 6 maart 2024 geconstateerde gebrek is hersteld.
De betogen van GNMF slagen niet.
Conclusie en proceskosten
13. Gelet op wat in de tussenuitspraken van 20 januari 2021 en 6 maart 2024 is overwogen, is het beroep van GNMF tegen het TB2017, het TB2019 en het TB2021 gegrond.
Het TB2017 dient gelet op de overwegingen 58.5 en 62.1-62.2 van de tussenuitspraak van 20 januari 2021, wegens strijd met de artikelen 13, achtste en negende lid, van de Tracéwet, gelezen in samenhang met artikel 2.8 en artikel 2.9, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) te worden vernietigd. Dat geldt ook voor het TB2019 gelet op de overwegingen 68.2-68.3 en 69.4-69.5 van de tussenuitspraak van 20 januari 2021.
Het TB2021 dient gelet op de overwegingen 71-71.4, 77.2 en 78.2 van de tussenuitspraak van 6 maart 2024 wegens strijd met artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet gelezen in samenhang met artikel 2.8 van de Wnb te worden vernietigd.
14. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het TB2017, het TB2019 en het TB2021 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb definitief in stand te laten. De Afdeling verwijst hiervoor naar wat in de tussenuitspraak van 6 maart 2024, onder 89, over het in stand laten van de rechtsgevolgen is overwogen.
Het in stand laten van de rechtsgevolgen geldt met uitzondering van dit onderdeel van artikel 7, derde lid, van het TB2021: "De doortrekking van de A15 en verbreding van de A12 en A15 worden pas opengesteld, wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 5 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten en berekeningen in bijlage 6 van de Aanvullende passende beoordeling ViA15 2021 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de vergunningen."
Zoals in de tussenuitspraak van 6 maart 2024, onder 87, is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om voor dit onderdeel van het TB2021 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal daartoe in de beslissing van deze uitspraak bepalen dat het hiervoor geciteerde onderdeel van artikel 7, derde lid, van het TB2021 als volgt komt te luiden: "De realisatie van het project in de vorm van het starten van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten is uitsluitend toegestaan wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 5 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten en berekeningen in bijlage 6 van de Aanvullende passende beoordeling ViA15 2021 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de vergunningen."
15. Wat betreft de door GNMF gevraagde proceskosten, overweegt de Afdeling het volgende.
15.1. Op de eerste zitting in deze procedure in 2020 heeft GNMF een proceskostenformulier overgelegd, waarin zij vraagt om vergoeding van de reiskosten van twee vertegenwoordigers van de vereniging. Als regel geldt dat er maar voor één vertegenwoordiger een reiskostenvergoeding wordt toegekend. Er bestaat in dit geval geen aanleiding om op die regel een uitzondering te maken. Dit betekent dat van de door GNMF gevraagde reiskostenvergoeding voor het openbaar vervoer van € 165,60, de helft voor vergoeding in aanmerking komt. Dat is € 82,80.
Op het proceskostenformulier is ook gevraagd om vergoeding van deskundigenkosten. Het gaat om vergoeding van de kosten gemaakt door de bureaus Apollon en EcoNatura voor het opstellen van het rapport "Technische beoordeling ViA15" van april 2020 en het rapport "Second opinion-onderzoek ecologie en natuurbescherming inzake het Tracébesluit A12/A15 Ressen Oudbroeken (ViA15)" van mei 2020. Ook is gevraagd om vergoeding van de kosten voor het verschijnen van een deskundige van de bureaus Apollon en EcoNatura op de zitting in juni 2020. De deskundige van Apollon heeft zich onder meer gericht tegen de in de eerdere depositieberekeningen voor het project ViA15 gehanteerde afstandsgrenzen van 3 km en 5 km. De deskundige van EcoNatura heeft zich onder meer gericht tegen de effecten van de ViA15 op het leefgebied van de kamsalamander. In de tussenuitspraak van 20 januari 2021 is onder 58.5, 68.2-68.3 en 69.4-69.5 geoordeeld dat de betogen over de gehanteerde afstandsgrenzen bij de depositieberekeningen en de kamsalamander slagen. De Afdeling ziet om die reden aanleiding de gevraagde deskundigenkosten te vergoeden. Daarbij overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de hoogte van de gevraagde vergoeding van de door de deskundigen van Apollon en EcoNatura gemaakte kosten niet redelijk is.
15.2. Op de tweede zitting in november 2022 is gevraagd om vergoeding van de reiskosten van drie vertegenwoordigers van GNMF. Ook hiervoor geldt dat er geen aanleiding bestaat om een uitzondering te maken op de regel dat er maar voor één vertegenwoordiger een reiskostenvergoeding wordt toegekend. Ook voor de tweede zitting zal de Afdeling daarom maar voor één vertegenwoordiger reiskostenvergoeding toekennen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (nu: Vereniging Natuur en Milieufederatie Gelderland) tegen de volgende besluiten gegrond:
- het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: de minister van Infrastructuur en Waterstaat) van 24 februari 2017 tot vaststelling van het tracébesluit "A12/A15 Ressen - Oudbroeken (ViA15)";
- het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 18 februari 2019 tot vaststelling van het tracébesluit "A12/A15 Ressen - Oudbroeken (2019)";
- en het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 7 september 2021 tot vaststelling van het tracébesluit "A12/A15 Ressen - Oudbroeken (2021)" (hierna: TB2021);
II. vernietigt de onder I. genoemde besluiten;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de onder I. genoemde besluiten in stand blijven, dit met uitzondering van het volgende onderdeel van artikel 7, derde lid, van het TB2021:
"De doortrekking van de A15 en verbreding van de A12 en A15 worden pas opengesteld, wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 5 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten en berekeningen in bijlage 6 van de Aanvullende passende beoordeling ViA15 2021 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de vergunningen.";
IV. bepaalt dat artikel 7, derde lid, van het TB2021, wat betreft het hiervoor onder III. vermelde onderdeel van dit artikel, als volgt komt te luiden:
"De realisatie van het project in de vorm van het starten van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten is uitsluitend toegestaan wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 5 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten en berekeningen in bijlage 6 van de Aanvullende passende beoordeling ViA15 2021 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de vergunningen."
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder III. vermelde onderdeel van het vernietigde TB2021;
VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (nu: Vereniging Natuur en Milieufederatie Gelderland) in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 11.368,38, waarvan € 183,38 is toe te rekenen aan de reiskosten van zowel de vertegenwoordiger van de vereniging als van op de zitting meegebrachte deskundigen en € 11.185 is toe te rekenen aan gemaakte overige deskundigenkosten, het bedrag van € 11.185 moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
VII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (nu: Vereniging Natuur en Milieufederatie Gelderland) het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Van Zuijlen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
810