ECLI:NL:RBOBR:2025:8070

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 22/2734E, SHE 22/2929 en SHE 22/2930

einduitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2025 in de zaken tussen

[naam Stichting] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigde: mr. M. van der Stappen).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: de gemeente Waalwijk (vergunninghoudster)

(gemachtigden: [naam] en [naam] ).

Samenvatting

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de verlening van een drietal natuurvergunningen voor projecten voor de realisatie en het gebruik van de uitbreiding van een bedrijventerrein, een insteekhaven en een randweg in Waalwijk. Op 18 april 2024^[1]heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan. Dit is de einduitspraak na de tussenuitspraak.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet heeft gemotiveerd dat bij de inzet van extern saldo ten behoeve van deze projecten bij een Natura 2000-gebied waar sprake is van een (dreigende) verslechtering wordt voldaan aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Met andere woorden, het college weet het stikstofslot niet te doorbreken. De rechtbank heeft met partijen besproken welke andere mogelijke oplossingen er zijn. Die worden genoemd aan het einde van de uitspraak. De rechtbank kan niet overzien hoe lang dit gaat duren en volstaat daarom met een vernietiging van de drie natuurvergunningen en de opdracht aan het college om een nieuw besluit te nemen op de aanvragen van de gemeente Waalwijk. Eiseres krijgt dus gelijk en de beroepen zijn gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met de bestreden besluiten van 30 september 2022 heeft het college de op 30 april 2021 aangevraagde natuurvergunningen verleend.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De gemeente Waalwijk heeft ook schriftelijk gereageerd.

2.2.

De rechtbank heeft de beroepen op 12 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] , [naam] , de gemachtigde van eiseres en deskundige [naam] , namens het college de gemachtigde mr. A. Speekenbrink, vergezeld van [naam] en namens de gemeente Waalwijk de gemachtigde [naam] en [naam] als deskundige.

2.3.

Op 18 april 2024 heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan. De daarin geboden termijn om de geconstateerde gebreken te herstellen (10 weken) heeft de rechtbank op verzoek van het college tweemaal verlengd, tot 7 oktober 2024 in de laatste tussenuitspraak van 23 september 2024. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 18 april 2024 ook overwogen dat het college geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het herstellen van de gebreken.

2.4.

Het college heeft naar aanleiding van deze tussenuitspraak op 27 en 30 september 2024 herstelbesluiten genomen die de bestreden besluiten vervangen. Daarbij heeft het college de aangevraagde natuurvergunningen opnieuw verleend.

2.5.

Eiseres heeft in haar zienswijze van 6 december 2024 aangegeven waarom zij het niet eens is met deze herstelbesluiten. De gemeente Waalwijk kan zich vinden in de herstelbesluiten.

2.6.

De rechtbank heeft partijen in een brief van 27 januari 2025 gevraagd aan te geven wat de betekenis is van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024^[2]voor de lopende beroepsprocedures over de aan de gemeente Waalwijk verleende natuurvergunningen. Eiseres en het college hebben gereageerd.

2.7.

De zaken zijn behandeld op de tweede zitting van 11 november 2025. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] en de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college vergezeld van [naam] en mr. M. Box en de gemachtigden van vergunninghoudster.

Beoordeling door de rechtbank

3. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. In de tussenuitspraak van 18 april 2024 heeft de rechtbank – kort samengevat – het volgende geoordeeld:
- het college heeft in de bestreden besluiten ten onrechte niet de gevolgen van de realisatiefase van de projecten in kaart gebracht;
- het college heeft ten onrechte niet aangegeven of de actualisatie van de Aeriusberekening van 30 januari 2024 deel uitmaakt van de verleende vergunningen;
- het college heeft niet aangegeven wat de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden is, of het behoud van de natuurwaarden voldoende is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd als de totale stikstofdepositie zal afnemen;
- bij de bepaling van de referentiesituatie van de drie bedrijven ten behoeve van (externe) saldering in de realisatiefase is ten onrechte uitgegaan van een te grote invloed van de gebouwen en onduidelijk is of het gebruik van stal 1 bij het derde bedrijf kan worden hervat zonder natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen.

3.1.

De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om naar aanleiding van de beroepsgronden van eiseres nader te onderbouwen of voor de betrokken Natura 2000-gebieden externe saldering als mitigerende maatregel mag worden ingezet. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak de volgende aanwijzingen gegeven voor het herstel:

 Het college zal op gebiedsniveau (per Natura 2000-gebied) moeten aangeven wat de staat van instandhouding is op dit moment, of het behoud van de natuurwaarden voldoende is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd. Het college dient hierbij de meest actuele informatie waaronder de laatste natuurdoelanalyses van de gebieden te betrekken.

 Het college zal aannemelijk moeten maken dat sprake is van een daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau. Indien sprake is van een (dreigende) verslechtering van de staat van instandhouding van een of meerdere habitattypen in een of meer van de gebieden, dient het college tevens aannemelijk te maken dat deze (dreigende) verslechtering tijdig wordt voorkomen door andere passende maatregelen die worden getroffen binnen de termijn die nodig is om verdere verslechtering te voorkomen.

 Het college dient de overige gebreken ook te herstellen.

3.2.

Het college heeft op 27 en 30 september 2024 herstelbesluiten genomen waarbij opnieuw natuurvergunningen voor de drie projecten zijn verleend. Evenals in de bestreden besluiten, heeft het college in de herstelbesluiten de effecten van stikstofdepositie van de drie projecten in samenhang beoordeeld.

3.3.

De herstelbesluiten zijn op grond van artikel 6:19 van de Awb mede onderwerp van het geding. De beroepen van eiseres worden geacht mede te zijn gericht tegen deze besluiten.

3.4.

Met een aanvullend besluit van 8 oktober 2024 heeft het college besloten om de “overblijvende” depositieruimte (de depositieruimte die de saldonemer niet nodig heeft voor het mitigeren van zijn depositietoename) niet op te nemen in een (micro)stikstofbank voor toekomstige ontwikkelingen. Dit aanvullende besluit is besproken op de tweede zitting.

3.5.

De rechtbank is van oordeel dat het aanvullende besluit niet meer of minder is dan een verklaring van het college dat het resterende saldo van de drie bedrijven niet meer zal worden aangewend voor saldering ten behoeve van andere projecten. De rechtbank begrijpt dit besluit aldus dat het college het resterende saldo als een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn inzet ten behoeve van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De rechtbank beschouwt dit aanvullende besluit niet als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. De beroepen van eiseres zijn dus niet mede gericht tegen dit aanvullende besluit.

3.6.

Naar aanleiding van een zienswijze van eiseres heeft het college erkend dat de herstelbesluiten niet de volledige zes weken ter inzage hebben gelegen. Eiseres heeft op de tweede zitting aangegeven dat zij hierdoor niet in haar belangen is geschaad. De rechtbank passeert dit gebrek met artikel 6:22 van de Awb.

3.7.

De rechtbank zal hierna de herstelbesluiten bespreken, mede naar aanleiding van de zienswijzen van eiseres. Hierbij benoemt de rechtbank ook aspecten die niet (langer) tussen partijen in geschil zijn. Bij de beoordeling van de herstelbesluiten betrekt de rechtbank de relevante rechtspraak na de herstelbesluiten. Dat zijn onder meer de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, 28 mei 2025^[3]en 2 juli 2025^[4]en de uitspraak van deze rechtbank van 14 mei 2025.^[5]

4. Partijen zijn het eens over de volgende aspecten en onderdelen van de herstelbesluiten:

In de herstelbesluiten zijn de referentiesituaties en de gevolgen van de drie projecten terecht gezamenlijk en dus niet afzonderlijk beoordeeld.
In de herstelbesluiten zijn bij de referentiesituaties de weilanden betrokken waar twee van de drie projecten op worden gerealiseerd. In de herstelbesluiten is het gebruik (bemesting) van deze weilanden niet uitdrukkelijk benoemd als een vorm van extern salderen (waarbij de gevolgen van het gebruik worden gesaldeerd met de gevolgen van projecten op een andere locatie), maar in de AERIUS-berekeningen is bij het vaststellen van de emissies vanwege bemesten wel 30% van de emissies afgeroomd. Partijen verschillen van mening over de omvang van de gevolgen van het bemesten van de weilanden waarop de projecten worden gerealiseerd. De rechtbank zal verderop in deze uitspraak een oordeel hierover geven.
Op basis van de bijlagen bij de herstelbesluiten staat vast dat de gebruiksfase van de drie gezamenlijke projecten leidt tot een hogere stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden, dan de realisatiefase.
Er zijn berekeningen uitgevoerd van de stikstofdepositie vanwege de drie gezamenlijke projecten in de aangevraagde situatie, met rekenjaar 2024 in de gebruiksfase. In de aangevraagde situatie bedraagt de emissie voor de drie projecten samen 757 kg NH3 per jaar en 33.846 kg NOx per jaar. Dit levert een maximale stikstofdepositie op van 2,02 mol/ha/jr op de hoogst belaste hexagoon in het Natura 2000-gebied “Langstraat” en 1,41 mol/ha/jr op het Natura 2000-gebied “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen”.
Indien rekening wordt gehouden met de referentiesituatie waarbij de referentiesituatie wordt gevormd door verkeer op de bestaande infrastructuur en de bemesting van de weilanden op de percelen waar de projecten op worden gerealiseerd, bedraagt de grootste toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie op het Natura 2000-gebied “Langstraat” 0,19 mol/ha/jr, op “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen” 0,37 mol/ha/jr en op “Kampina en Oisterwijkse Vennen” 0,03 mol/ha/jr.
In de herstelbesluiten wordt de staat van instandhouding van de verschillende Natura 2000-gebieden beschreven. Deze beschrijving is afkomstig uit de meest recente natuurdoelanalyse van het betreffende Natura 2000-gebied en is tussen partijen niet in geschil. Per gebied is de hoogste depositie van de afzonderlijke saldogevers op de verschillende beschermde habitattypen weergegeven. Eiseres maakt uit de natuurdoelanalyses tevens op dat in enkele gebieden sprake is van een verslechtering. In het Natura 2000-gebied “Langstraat” wordt aan habitattype H3130 Zwakgebufferde vennen een zogenoemde ‘Nee, tenzij – b’ status toegekend (dreigende verslechtering). Deze status wil zeggen dat aanvullende maatregelen tegen verslechtering urgent zijn. In het Natura 2000-gebied “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen” zijn er ook meerdere habitattypen met een ‘Nee tenzij – c’ status zoals H3130 Zwakgebufferde vennen en H9190 Oude eikenbossen. Deze status wil zeggen dat aanvullende maatregelen tegen verslechtering urgent zijn, maar dat zekerheid over de effectiviteit van de aanvullende maatregelen ontbreekt. Dit is door het college niet betwist.
Het college acht in de herstelbesluiten het (verder) terugdringen van stikstofdepositie in overbelaste Natura 2000-gebieden noodzakelijk voor herstel en versterking van de natuur. Het inzetten van het saldo van de externe saldering ten behoeve van deze gebieden zou, alhoewel de stikstofwinst marginaal zou zijn – ook gezien de bestaande overschrijdingen van de kritische depositiewaarde (KDW) voor de onderscheiden habitattypen – bijdragen aan het (verder) omlaag brengen van de stikstofdepositie op de in bijlage 1 en 2 bij de herstelbesluiten genoemde Natura 2000-gebieden.

5. Eiseres heeft zienswijzen naar voren gebracht op de herstelbesluiten. De rechtbank behandelt eerst de zienswijzen op concrete onderdelen en aannames van de herstelbesluiten en vervolgens de toetsing aan het additionaliteitsvereiste.

6. In zijn algemeenheid stelt eiseres dat niet 30% maar 40% van het saldo van de saldogevers moet worden afgeroomd op grond van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel), zoals die onmiddellijk voor inwerkingtreding van de Omgevingswet gold.

6.1.

De rechtbank stelt voorop dat het recht, zoals dat gold voor 1 januari 2024 (voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet) van toepassing is. In artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet is namelijk bepaald dat als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, het oude recht van toepassing blijft. Tot dit recht behoort naar het oordeel van de rechtbank ook de Beleidsregel zoals die gold vóór 1 januari 2024. De Beleidsregel omgevingsrecht Noord-Brabant die geldt en gold ten tijde van het nemen van de herstelbesluiten speelt dus in deze zaken geen rol.

Ingevolge het twaalfde lid van artikel 2.7 van de Beleidsregel zoals die gold van 22 februari 2023 t/m 31 december 2023 werd 40% afgeroomd van het saldo van de saldogever. Bij de vaststelling van deze Beleidsregel is echter ook “Artikel II Overgangsrecht” vastgesteld, waarin is bepaald dat de vorige versie van de Beleidsregel geldt voor aanvragen voor een natuurvergunning die voor de inwerkingtreding van de Beleidsregel zijn ingediend. Eiseres heeft de aanvragen op 30 april 2021 ingediend. Het college heeft terecht gesteld dat op basis van de toen geldende versie van de Beleidsregel slechts 30% en niet 40% moet worden afgeroomd van het saldo van de saldogevers.

7. Eiseres heeft ook kritiek op de omvang van de gevolgen vanwege bemesting van de percelen waarop de projecten worden gerealiseerd. Zij merkt in de eerste plaats op dat het aanwenden van deze gevolgen voor saldering zonder meer vergunningplichtig is na de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 en 28 mei 2025. Zij betwist verder ook de hoogte van de emissies door dat bemesten. Er is, voor zover eiseres bekend, geen derogatiebeschikking afgegeven voor het bemesten, waardoor er maximaal 170 kg N/ha aan dierlijke mest uitgereden mag worden. In de bestreden besluiten is uitgegaan van een gewogen gemiddelde mestvracht van 235,60 kg N/ha.

7.1.

Het college heeft aangegeven dat in de herstelbesluiten is uitgegaan van een hogere mestvracht met een combinatie van dierlijke mest en kunstmest op basis van de memo “Wass actualisatie AERIUS berekeningen” van 11 september 2024 van de gemeente Waalwijk. Deze memo is betrokken bij de herstelbesluiten maar is niet toegezonden aan de rechtbank en eiseres en maakt niet expliciet deel uit van de herstelbesluiten.

7.2.

De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat in de berekening bij de bestreden besluiten wordt uitgegaan van een gewogen gemiddelde mestvracht van 235,60 kg N/ha. De rechtbank concludeert in de tussenuitspraak dat het college in de bestreden besluiten van de juiste referentiesituatie is uitgegaan voor wat betreft de percelen waar de projecten worden gerealiseerd.

7.3.

De rechtbank stelt vast dat in de herstelbesluiten een andere referentiesituatie is betrokken dan de referentiesituatie bij de bestreden besluiten. In de AERIUS-berekening bij de bestreden besluiten wordt uitgegaan van een ammoniakemissie van 824,4 kg per jaar uitsluitend bij het gebruik van dierlijke mest en geen kunstmest. In de AERIUS-berekening bij de herstelbesluiten wordt uitgegaan van een ammoniakemissie van 845 kg per jaar vanwege een gecombineerd gebruik van dierlijke mest en kunstmest. Het totale gebruik van dierlijke mest in de berekening bij het herstelbesluit is lager dan het totale gebruik bij de berekening van het bestreden besluit. In de herstelbesluiten zelf worden geen verklaringen gegeven voor deze verschillen.

7.4.

De Afdeling heeft in rechtsoverweging 1.3 van haar uitspraak van 28 mei 2025 aan het kader voor het bepalen van de referentiesituatie bij bemeste percelen toegevoegd dat, bij intern salderen met een toestemming die is ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik van gronden, de gevolgen van dat toegestane gebruik als landbouwgrond in de referentiesituatie mogen worden betrokken, tenzij die gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond en niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen als landbouwgrond ten tijde van de aanvraag voor de natuurvergunning of de overeenkomst tot overname van de rechten van het toegestane gebruik of een ander objectief bepaalbaar moment. Zonder de memo van 11 september 2024 van de gemeente Waalwijk tast de rechtbank in het duister en kan zij niet beoordelen of de referentiesituatie in de berekening bij de herstelbesluiten in dit opzicht op de juiste wijze, met inachtneming van het kader in de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, is vastgesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding terug te komen op de tussenuitspraak. De herstelbesluiten zijn op dit onderdeel onvoldoende duidelijk. De rechtbank ziet geen aanleiding om het onderzoek te heropenen en de memo van de gemeente Waalwijk op te vragen, gelet op wat hierna wordt overwogen.

8. Eiseres heeft twijfels en kritiek op de bepaling van de referentiesituatie bij de eerste en de derde saldogever. Zij kan niet vaststellen of de stallen bij de eerste saldogever (die nog wel aanwezig waren ten tijde van de bestreden besluiten) structureel buiten gebruik zijn gesteld en zonder natuurvergunning in gebruik konden worden genomen. Zij merkt op dat stal 1 bij de derde saldogever zeer verouderd is en niet zonder omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit in gebruik kan worden genomen zonder veiligheids- en gezondheidsrisico’s en dat het saldo van de derde saldogever is benut in een bestemmingsplanprocedure.

8.1.

Het college is van mening dat de stallen bij de eerste saldogever ( [adres] in [woonplaats] ) zonder meer in gebruik konden worden genomen. Het college heeft verder op basis van een nader rapport van DLV aannemelijk geacht dat de eerste stal bij de derde saldogever ( [adres] in [woonplaats] ) zonder omgevingsvergunning in gebruik kan worden genomen.

8.2.

Op basis van de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 worden de referentiesituaties bij de eerste en de derde saldogevers anders beoordeeld. Beide saldogevers beschikten niet over een natuurvergunning maar over milieutoestemmingen. Bij salderen met een milieutoestemming mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie worden betrokken, voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen.

8.3.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de referentiesituatie van de eerste saldogever. Naar aanleiding van de twijfels van eiseres merkt de rechtbank op dat de stallen van de eerste saldogever nog aanwezig waren. Weliswaar stonden er geen paarden in, maar de rechtbank ziet geen enkel aanknopingspunt voor het oordeel dat de stallen structureel niet meer in gebruik waren dan wel dat een natuurvergunning nodig was om paarden in de stallen te huisvesten. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat niet is gebleken dat de milieutoestemming van de eerste saldogever verder is beperkt dan de rechten die zijn ingetrokken in het intrekkingsbesluit van 14 februari 2022. De rechtbank is van oordeel dat het college niet kan worden tegengeworpen dat het intrekkingsbesluit meer dan twee jaar voor het herstelbesluit is genomen. Partijen denken hier hetzelfde over.

8.4.

De rechtbank ziet evenmin in dat een natuurvergunning was vereist voor het in gebruik nemen van de eerste stal van de derde saldogever. De rechtbank is van oordeel dat stal 1 inderdaad bouwvallig is en acht het niet aannemelijk dat deze stal nog structureel in gebruik was. Het opknappen van stal 1 moet echter worden beschouwd als normaal onderhoud in de zin van artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht en artikel 2.29, eerste lid van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Voor dit onderhoud was geen omgevingsvergunning voor bouwen respectievelijk is geen omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit vereist. In zoverre is het in gebruik nemen van de opgeknapte stal niet te beschouwen als een nieuw project maar als voortzetting van een bestaand project, waarvoor geen natuurtoestemming is vereist. Stal 1 van saldogever 3 kan daarom als referentiesituatie worden gebruikt.

8.5.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank ook geoordeeld dat de omstandigheid dat het saldo van het bedrijf aan de [adres] te [woonplaats] na de bestreden besluiten is ingezet voor (intern) salderen ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan “ [adres] e.o. [woonplaats] ”, geen invloed heeft op de rechtmatigheid van de bestreden besluiten. De herstelbesluiten zijn echter genomen na de vaststelling van dit bestemmingsplan. Desondanks is het saldo van het bedrijf aan de [adres] te [woonplaats] ingezet ten behoeve van de drie projecten. De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte in de herstelbesluiten het saldo van dit bedrijf geheel heeft ingezet nadat een deel van het saldo al is ingezet ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan “ [naam] e.o. [woonplaats] ”. De rechtbank maakt uit de bijlage bij de toelichting op het bestemmingsplan op dat het bestemmingsplan leidt tot een toename van 0,01 mol/ha/jr op het Natura 2000- gebied “Langstraat”. Eiseres merkt terecht op dat het saldo benodigd voor de ontwikkeling van dit bestemmingsplan ten tijde van de herstelbesluiten in mindering had moeten worden gebracht op het saldo van de referentiesituatie.

8.6.

De rechtbank concludeert dat het college de omvang van het saldo van de eerste twee externe saldogevers juist heeft vastgesteld en van de derde externe saldogever niet geheel juist heeft vastgesteld. De rechtbank ziet ook hierin geen aanleiding om het onderzoek te heropenen en een gecorrigeerde herberekening te vragen, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen.

9. Het college stelt zich in de herstelbesluiten, kort samengevat, op het standpunt dat andere (nog te treffen) passende maatregelen voldoende effectief zullen zijn en resulteren in een blijvende daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau. Het college kiest er daarom niet voor om het saldo van de saldogevers volledig in te zetten ten behoeve van de natuur.

9.1.

Eiseres betwist dat sprake is van een blijvende stikstofdepositiedaling. Zij betwist ook de effectiviteit van de door het college genoemde maatregelen, met name dat deze maatregelen tijdig, dat wil zeggen binnen afzienbare termijn, resultaat zullen hebben.

9.2.

De gemeente Waalwijk heeft ter onderbouwing van de aanvraag voor de natuurvergunningen een notitie ingediend van 27 februari 2024, waarbij inzicht wordt gegeven in de stikstofdepositieresultaten van de drie projecten op gebiedsniveau. Hierbij is onderzocht welke depositieverlaging het volledig beëindigen van de activiteiten van de saldogevers (op basis van 100% van de emissies) tot gevolg heeft. De analyse is uitgevoerd op alle stikstofgevoelige habitats en relevante hexagonen in de betrokken Natura 2000-gebieden. De totale depositieafname ten gevolge van het stoppen van de saldogevers is vele malen groter dan de depositietoename ten gevolge van het realiseren van de drie projecten. Ten behoeve van de drie projecten wordt slechts 8% van de depositie van de saldogevers op het Natura 2000-gebied “Langstraat” gebruikt. Ten behoeve van de drie projecten wordt 41% van de depositie van de saldogevers op het Natura 2000-gebied “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen” gebruikt. Daarnaast wordt in de notitie berekend dat de volledige saldi van de drie saldogevers slechts 0,081% bedraagt van de volledige potentiële deposities van alle 6.500 veehouderijen binnen 25 kilometer afstand van de betrokken Natura 2000-gebieden.

9.3.

In deze zaak kan in het midden blijven of sprake is van een blijvende, structurele afname van de stikstofdepositie. Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025 volgt dat dit relevant is bij de beantwoording van de vraag of een maatregel nodig is ter uitvoering van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. In deze zaak is alleen van belang of de inzet van het gebruikte saldo van de saldogevers ten behoeve van de projecten nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

9.4.

De rechtbank noemt een aantal overwegingen in uitspraken van de Afdeling om het beoordelingskader voor de toetsing aan het additionaliteitsvereiste te formuleren:

- De Afdeling^[6]is van oordeel dat uit het PAS-arrest^[7]onder meer volgt dat een maatregel niet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als die maatregel nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Dit dient steeds in het concrete geval bij de inzet van intern en extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd te worden. Dit is het additionaliteitsvereiste.

De Afdeling acht bij de beantwoording van de vraag of aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan, alleen het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel relevant. Slechts voor dat deel (en dus niet voor de gehele referentiesituatie) moet worden onderbouwd dat het inzetten daarvan niet al nodig is in het licht van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Dit kan alleen in een gebiedsgerichte onderbouwing, dat wil zeggen, in een onderbouwing waarbij specifieke milieukenmerken en omstandigheden van de afzonderlijke betrokken Natura 2000-gebieden worden betrokken. Aan de onderbouwing van salderen bij een Natura 2000-gebied waar het goed mee gaat, worden minder hoge eisen gesteld dan aan de onderbouwing van salderen bij een gebied waarin sprake is van een (dreigende) verslechtering. Bij gebieden waar geen sprake is van een (dreigende) verslechtering volstaat het om te toetsen of de maatregel nodig is ter uitvoering van artikel 6, eerste lid van de Habitatrichtlijn. Bij gebieden waar sprake is van een (dreigende) verslechtering moeten passende maatregelen worden getroffen omdat anders het verslechteringsverbod in artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn wordt overtreden.
De Afdeling heeft ook geoordeeld dat het niet volstaat om te verwijzen naar de verhouding tussen het wel (2%) en het niet-ingezette deel (98%) van de referentiesituatie.

- De Afdeling benadrukt daarbij dat de motivering van het additionaliteitsvereiste project-overstijgend is en ziet op de vraag of de nodige instandhoudings- en/of passende maatregelen zullen worden getroffen voor een Natura 2000-gebied, waardoor mitigerende maatregelen die worden getroffen ten behoeve van individuele projecten niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel. Daarbij kan het college wijzen op een plan, programma of pakket van maatregelen waarin gemotiveerd wordt welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen, die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, worden getroffen. In dat plan, programma of pakket van maatregelen kan beleid over het afromen van de omvang van de referentiesituatie in relatie tot bepaalde projecten een rol spelen, evenals beleid over projecten waarvan de omvang van de referentiesituatie niet wordt gebruikt als instandhoudings- of passende maatregel.^[9]

- Met betrekking tot het treffen van passende maatregelen is ook de uitspraak van 2 juli 2025 van de Afdeling relevant, met name rechtsoverweging 10 van deze uitspraak. De Afdeling overweegt hierin onder meer: “In het geval waarin de toepassing van artikel 5.4, tweede lid, ziet op een natuurvergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, is het volgende van belang. De te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. Daar waar een beperking van een hoge stikstofbelasting nodig is om de verslechtering van natuurwaarden te voorkomen, zijn passende maatregelen nodig, die onder meer gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De intrekking of een wijziging van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige mogelijke passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie. Het college kan, als het niet voor de intrekking of een wijziging van de natuurvergunning kiest terwijl dat wel zou kunnen, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, en al zijn of nog zullen worden getroffen. Het college moet ook inzichtelijk maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op een daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van een monitoring van de uitvoering en effecten daarvan en het betrokken pakket of programma voorziet in een bijsturing of een aanvulling indien nodig, dan kan het college daar naar verwijzen. (…) Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofdepositie reducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of een wijziging van de natuurvergunning nadrukkelijk in beeld, waarbij ook de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen in de afweging kan worden betrokken. Het bovenstaande geldt in het bijzonder als dergelijke intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot een relevante verbetering kan of kunnen leiden.”

9.5.

Het hierboven geschetste beoordelingskader leidt tot een zware motiveringsverplichting voor het college bij de inzet van extern saldo ten behoeve van een concreet project nabij een Natura 2000-gebied waar sprake is van een (dreigende) verslechtering. Het college mag een maatregel slechts inzetten voor een concreet project, wanneer gemotiveerd wordt met welke (andere) passende maatregelen (verdere) verslechtering wordt voorkomen. Deze inhoudelijke beoordeling verschilt binnen het hierboven geschetste beoordelingskader niet meer van de inhoudelijke beoordeling over het al dan niet intrekken van een reeds verleende (onherroepelijke) vergunning voor een project als passende maatregel op basis van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het enige verschil is dat de inzet van saldo als passende maatregel vooraf wordt beoordeeld en de intrekking van een vergunning als passende maatregel achteraf wordt beoordeeld. In de praktijk resulteert dit in het zogenoemde stikstofslot rondom Natura 2000-gebieden die worden geconfronteerd met een (dreigende) verslechtering.

9.6.

Tussen partijen is niet in geschil dat de inzet van een deel van het saldo van de externe saldogevers kan worden ingezet als passende maatregel. Hetzelfde geldt overigens voor de gevolgen van het bemesten van de percelen waar de projecten worden gerealiseerd, hetgeen wordt bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025.

9.7.

De herstelbesluiten geven een overzicht van alle getroffen passende maatregelen en passende maatregelen die het college wil gaan treffen ten behoeve van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit overzicht keert in ieder besluit van het college over passende maatregelen (zowel intrekkingsbesluiten als vergunningen) terug. Hierin wordt keer op keer teruggeblikt naar getroffen passende maatregelen en in algemene zin vooruitgekeken naar het effect van passende maatregelen zoals het effect van de Lbv (plus)-regelingen. Deze rechtbank heeft, evenals de Afdeling, al meerdere malen een oordeel gegeven over deze maatregelen. In de uitspraak van 31 oktober 2025^[10]over de intrekking van een deel van de enige jaren daarvoor verleende natuurvergunning van een bedrijf (met een depositie van bijna 4 mol/ha/jaar op het habitattype oude eikenbossen in het Natura 2000-gebied “Loonse en Drunense duinen & Leemkuilen”) heeft de rechtbank het volgende geoordeeld: “
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat met de passende maatregelen die zijn genoemd tot en met de zitting van 10 juli 2025, wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van 18 december 2024 van de Afdeling en de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ook al worden daar de passende maatregelen voor een ander Natura 2000-gebied (Kempenland-West) besproken. De in die uitspraak genoemde passende maatregelen zijn nagenoeg identiek aan de passende maatregelen die het college heeft aangevoerd in deze zaak.”

9.8.

De rechtbank ziet, gelet op het hierboven geschetste beoordelingskader van de Afdeling, in de voorliggende zaken over vergunningen voor nog uit te voeren projecten met gebruik van extern salderen, geen aanleiding voor een ander oordeel dan het geciteerde oordeel in de uitspraak van 31 oktober 2025. De beschreven maatregelen zijn nagenoeg hetzelfde. Deze maatregelen zijn niet voldoende om tijdig te voorzien in de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie. De rechtbank is daarom van oordeel dat met de enkele verwijzing naar de maatregelen tot en met de uitspraak van 2 juli 2025, het college haar keuze bij de invulling van de beoordelingsruimte niet voldoende heeft onderbouwd omdat dit maatregelenpakket niet genoeg is. Daarmee heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom een deel van het saldo van de externe saldogevers niet hoeft te worden ingezet als passende maatregel. Hetzelfde geldt voor de inzet van de gevolgen van het bemesten van de percelen waarop de projecten worden gerealiseerd, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025. Met andere woorden, het college heeft niet onderbouwd dat wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste en heeft niet voldaan aan de tweede aanwijzing in de tussenuitspraak. Het aanvullende besluit van het college over de inzet van het resterende saldo van de drie saldogevers als passende maatregel voegt niets toe en leidt niet tot een ander oordeel omdat in het beoordelingskader van de Afdeling slechts de gevolgen van de inzet van het saldo als passende maatregel relevant zijn.

9.9.

De rechtbank concludeert dat het college de gebreken in de tussenuitspraak niet heeft hersteld in de herstelbesluiten.

Conclusie en gevolgen

10. De beroepen tegen de herstelbesluiten zijn gegrond omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming. Deze besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. Als die besluiten worden vernietigd, herleven de bestreden besluiten. Gelet op de tussenuitspraak zijn de beroepen tegen de bestreden besluiten ook gegrond en de rechtbank zal die besluiten ook vernietigen.

10.1.

De rechtbank realiseert zich de gevolgen van het stikstofslot terdege. Consequentie van het hierboven geschetste beoordelingskader van de Afdeling en de gebrekkige motivering van het college van de herstelbesluiten die niet aan dit beoordelingskader voldoet, is dat het lot van de drie projecten afhangt van de effecten van veelomvattende maatregelenpakketten voor Natura 2000-gebieden. Hierdoor gaat deze uitspraak niet zozeer over (de belangen van) deze projecten en de concrete gevolgen van de drie projecten voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden, maar over een nationale stikstofcrisis waarvan het einde nog niet direct in zicht is. De hamvraag zou moeten zijn: wat betekenen deze drie projecten nu eigenlijk voor de natuur? En in het verlengde daarvan: wat betekent het te salderen saldo nu eigenlijk voor de natuur? Maar die vraag blijft onbeantwoord zolang de aandacht uitgaat naar de effectiviteit van andere passende maatregelen.

10.2.

De rechtbank heeft met partijen op de tweede zitting besproken welke andere mogelijke oplossingen er zijn voor het stikstofslot en betrekt dit gesprek bij haar oordeel over finale geschilbeslechting en de toepassing van artikel 8:72 van de Awb.

10.3.

De rechtbank is ermee bekend dat de provincie Noord-Brabant mogelijk aanvullende passende maatregelen gaat treffen, maar hierover was nog niets besloten ten tijde van de zitting, de maatregelen zijn niet ter zitting besproken en de rechtbank geeft in deze uitspraak geen oordeel over toekomstige passende maatregelen. De rechtbank gaat de zaak ook niet aanhouden in afwachting van andere passende maatregelen omdat zij niet kan overzien hoe lang dit gaat duren.

10.4.

Het college heeft in de herstelbesluiten overwogen dat de inzet van een deel van het saldo van de saldogevers een marginaal effect heeft. De gemeente Waalwijk heeft aangegeven dat de impact van de inzet van het saldo kruimelwerk is, zeker in relatie tot de impact van alle veehouderijen binnen een straal van 25 kilometer van de betrokken Natura 2000-gebieden en dat naast stikstof ook overige storende factoren (zoals recreatie en verdroging) bijdragen aan de (dreigende) verslechtering van enkele habitattypen. Het is aan het college om het gebruik van de beoordelingsruimte te motiveren en de rechtbank kan dus niet zelf hier consequenties aan verbinden en de rechtsgevolgen in stand laten. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het college hiertoe minimaal zal moeten onderzoeken wat de concrete ecologische gevolgen zijn van de inzet van het saldo als passende maatregel dan wel in ieder geval zal moeten onderzoeken wat de gevolgen zijn van de inzet van het saldo ten behoeve van de drie projecten voor de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Vervolgens zal het college bij het gebruik van zijn beoordelingsruimte moeten motiveren waarom dit saldo wel of niet als passende maatregel wordt ingezet. Dat ecologisch onderzoek ontbreekt. De enkele, niet ecologisch onderbouwde kwalificatie ‘marginaal effect’ is onvoldoende.

10.5.

Het college zou ervoor kunnen kiezen om de ecologische effecten van de drie projecten (zonder salderen) voor de instandhoudingsdoelstellingen in kaart te brengen en te beoordelen of deze gevolgen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Met andere woorden, een traditionele ecologische passende beoordeling (laten) opstellen. In dit verband wijst de rechtbank erop dat de enkele omstandigheid dat een project leidt tot een toename van stikstofdepositie niet automatisch betekent dat het project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied. Zelfs bij een overschrijding van de kritische depositiewaarde is het geen gegeven dat dergelijke gevolgen optreden. De rechtbank plaatst hierbij wel de kanttekening dat een ecologische passende beoordeling een nieuw besluit vergt. Omdat de rechtbank niet kan overzien hoe lang dit gaat duren, ziet de rechtbank geen aanleiding om hiertoe een tweede tussenuitspraak te doen.

10.6.

Eiseres heeft aangegeven dat het college ervoor kan kiezen om een natuurvergunning te verlenen met toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn (artikel 2.8, vierde lid en verder van de Wet natuurbescherming dat van toepassing is op de besluitvorming op de, vóór 1 januari 2024, ingediende aanvragen). De rechtbank merkt op dat ook hiertoe een aanvulling van de aanvragen noodzakelijk is met een nadere onderbouwing dat aan de uit voornoemd artikel volgende voorwaarden wordt voldaan, waarbij je je kunt afvragen of een dergelijke aanvulling niet moet worden beschouwd als een nieuwe aanvraag. Reeds daarom ziet de rechtbank geen aanleiding om hiertoe een tweede tussenuitspraak te doen.

10.7.

De rechtbank ziet mogelijkheden maar geen oplossing en volstaat met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb met de opdracht aan het college om nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om het college de in rechtsoverwegingen 7.4 en 8.6 genoemde gebreken te laten herstellen. De rechtbank geeft het college zes maanden om nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen.

11. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.628,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen op de zittingen, en 2 x 0,5 punt voor de twee reacties op verzoek van de rechtbank (een naar aanleiding van de herstelbesluiten en een naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024)). De waarde per punt bedraagt € 907,00 en de wegingsfactor 1. De rechtbank beschouwt de drie zaken als samenhangende zaken. Eiseres maakt daarnaast aanspraak op een vergoeding van de deskundigenkosten die zij heeft moeten maken, ten bedrage van € 3.243,23. De rechtbank is van oordeel dat deze deskundigenkosten in redelijkheid zijn gemaakt en in redelijkheid voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen tegen de herstelbesluiten gegrond;
vernietigt de herstelbesluiten;
verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
draagt het college op om binnen zes maanden na de verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de aanvragen voor de drie projecten met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van drie keer € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 6.871,23 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging van natuurvergunningen voor projecten in Waalwijk vanwege niet voldoen aan additionaliteitsvereiste