Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/379
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., te Nijmegen, eiseres,
gemachtigde: M.H. Middelkamp, milieuadviesbureau te Almelo,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam], te [woonplaats].
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres om handhavend op treden tegen het bedrijf van [naam] te [woonplaats] (hierna te noemen: [naam]) afgewezen. [naam] exploiteert op het perceel [adres] te [woonplaats] een varkenshouderij.
Bij besluit van 16 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat alsnog handhavend zal worden opgetreden. Bij besluit van 16 februari 2015 is aan [naam] een last onder dwangsom opgelegd.
Eiseres heeft tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2015.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor verweerder zijn verschenen A.A.T. Wenneker en A.M. Zwiers, medewerkers van de gemeente Hardenberg.
Derde-partij is in persoon verschenen.
Overwegingen
1.1
In de eerste plaats dient de rechtbank ambtshalve te beoordelen of verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit terecht ontvankelijk heeft geacht. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
1.2
De rechtbank is van oordeel dat eiseres met betrekking tot haar verzoek om handhaving jegens [naam] is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank verwijst hierbij naar recente uitspraken van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), van 19 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4736), 13 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1530) en 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1992). Het verzoek van eiseres om handhaving met betrekking tot [naam] kan dan ook worden aangemerkt als een aanvraag en de beslissing op haar verzoek als een besluit in de zin van de Awb. Het bezwaar is daarom door verweerder terecht ontvankelijk geacht.
2.1
Op 29 april 2010 heeft [naam] bij verweerder een aanvraag ingediend voor een nieuwe,
de gehele inrichting omvattende milieuvergunning (revisievergunning) ten behoeve van een varkenshouderij met een co-vergistingsinstallatie van mest en een warmtekrachtkoppelings-installatie op het perceel [adres] te [woonplaats].
2.2
Verweerder heeft naar aanleiding van deze aanvraag op 1 februari 2011 een revisievergunning verleend aan [naam]. Tegen deze vergunning is door omwonenden beroep ingesteld.
2.3
Bij uitspraak van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7325, heeft de Afdeling
de revisievergunning van 1 februari 2011 vernietigd.
2.4
Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft [naam], na vooroverleg met verweerder, een gewijzigde aanvraag ingediend waarbij de mestvergistingsinstallatie en
de warmtekrachtkoppelingsinstallatie zijn vervallen.
2.5
Verweerder heeft op 31 oktober 2013 aan [naam] een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning is onherroepelijk.
2.6
Op 29 juli 2014 heeft eiseres aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen [naam], omdat het bedrijf van [naam] in werking is terwijl het niet voldoet aan de eisen van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna te noemen: Besluit huisvesting) en naar de mening van eiseres daarnaast sprake is van strijd met de revisievergunning van
31 oktober 2013 omdat het bedrijf meer ammoniak uitstoot dan op grond van die vergunning is toegestaan.
2.7
Verweerder heeft dit handhavingsverzoek afgewezen bij het primaire besluit van
30 oktober 2014. Tegen dit besluit heeft eiseres op 7 november 2014 bezwaar gemaakt.
2.8
Bij het bestreden besluit van 16 februari 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en besloten alsnog handhavend op te treden tegen [naam]. Verweerder heeft bij besluit van 16 februari 2015 aan [naam] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zijn bedrijf vóór 1 januari 2016 in overeenstemming moet zijn gebracht met de revisie-vergunning van 31 oktober 2013 en het Besluit huisvesting. Indien na deze datum wordt geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd, dan verbeurt [naam] een dwangsom van € 2.500,- per week of een gedeelte van een week dat de overtredingen voortduren. Het maximaal te verbeuren bedrag is vastgesteld op € 25.000,-.
3.1
Eiseres kan zich niet met dit besluit verenigen. Zij is van mening dat de dwangsom te laag is vastgesteld. Volgens eiseres levert het niet voldoen aan de revisievergunning van
31 oktober 2013 [naam] meer financieel voordeel op dan de maximale hoogte van de opgelegde dwangsom van € 25.000,-, terwijl naar de mening van eiseres gelet op de aard en omvang van de varkenshouderij, van de hoogte van de dwangsom van € 2.500 per week te weinig dreiging uitgaat.
3.2
Daarnaast stelt eiseres van mening dat de begunstigingstermijn te lang is, waardoor in feite sprake is van gedogen tot 1 januari 2016.
3.3
Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat in het handhavingsbesluit is verzuimd de overtreden norm aan te duiden en dat niet is vermeld welke herstelmaatregelen de overtreder moet nemen om te voorkomen dat er een betalingsverplichting ontstaat.
3.4
Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder in de gegeven situatie, waarbij sprake is van een ernstige milieuovertreding, niet een last onder dwangsom had behoren op te leggen maar een last onder bestuursdwang. Het teveel aan varkens had uit de inrichting verwijderd dienen te worden op straffe van een last onder bestuursdwang en wel voorafgaande aan de eerst-volgende nieuwe varkensronde. Legalisatie van de huidige situatie is volgens eiseres niet mogelijk.
4.1
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
4.2
In artikel 5:21 van de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan:
de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
4.3
Op grond van artikel 5:32, eerste lid van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
4.4
Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding te voorkomen.
4.5
Ingevolge het vierde lid van dit artikel stelt verweerder de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Verweerder stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot
de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
4.6
In het vijfde lid is bepaald dat in de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
5.1
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag voor een vergunning vóór de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
5.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt uit artikel 20.8 van de Wet milieubeheer (Wm) dat, indien een vergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet en voor een gedeelte van de inrichting nog geen bouwvergunning is verleend, de milieuvergunning in het geheel niet in werking treedt. In een dergelijk geval blijft - ook indien die milieuvergunning onherroepelijk is geworden - de onderliggende vergunning voor een inrichting gelden.
De Afdeling ziet geen aanleiding ten aanzien van artikel 1.2a, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo anders te oordelen. De rechtbank verwijst in dit verband onder andere naar de uitspraken van de Afdeling van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0683 en 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1.
5.3
Op 31 oktober 2013 heeft verweerder aan [naam] een revisievergunning verleend welke onherroepelijk is. Voor de inwerkingtreding van deze vergunning is het echter nodig dat enkele bouwwerken worden opgericht, te weten luchtwassers voor de zeugenstal en de vleesvarkensstal, een luchtkanaal voor de vleesvarkensstal en spuiwateropslagen bij de zeugenstal en de vleesvarkensstal. Niet in geschil is dat voor het bouwen van deze bouwwerken een vergunning was en is vereist. Nu deze vergunning niet is verleend, is de revisievergunning van 31 oktober 2013 op grond van artikel 20.8 van de Wm en de artikelen 1.2a en 1.2 van de Invoeringswet Wabo in het geheel niet in werking getreden. Dat betekent dat de op 20 juni 1995 verleende vergunning op grond van de Wm, zoals nadien gewijzigd op 30 november 2004 en 31 oktober 2006, de voor de inrichting geldende vergunning is.
Het bestreden besluit ziet echter niet op handhaving van die vergunning.
5.4
Nu de revisievergunning van 31 oktober 2013 in het geheel nog niet in werking is getreden, is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden ter zake van eventuele overtredingen van die vergunning. Voor zover het bestreden besluit ziet op handhaving van de revisievergunning van 31 oktober 2013 kan het daarom niet in stand blijven.
6.1
Sinds 1 januari 2013 valt het bedrijf van [naam] onder het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het bedrijf blijft ingevolge artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunningplichtig omdat het een inrichting is waartoe een IPPC-installatie behoort.
6.2
Los van het Activiteitenbesluit milieubeheer moet de inrichting van [naam] ook voldoen aan het Besluit huisvesting, dat regels bevat ter beperking van de ammoniakemissie uit huisvestingssystemen van veehouderijen.
6.3
Voor zover het bestreden besluit mede ziet op handhaving van het Besluit huisvesting overweegt de rechtbank het volgende.
6.4
Het bestuursorgaan dient in de last nauwkeurig te omschrijven welke herstelmaat-regelen of werkzaamheden door de overtreder moeten worden verricht om te voorkomen dat een betalingsverplichting ontstaat. Deze omschrijving dient zo nauwkeurig te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om verbeurte van een dwangsom te voorkomen. Wanneer uit de last niet duidelijk kan worden afgeleid wanneer daaraan is voldaan, is de last in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
6.5
In de onderhavige last onder dwangsom is slechts vermeld dat het bedrijf van [naam] niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning van 31 oktober 2013 in werking is en dat daardoor ook wordt gehandeld in strijd met het Besluit huisvesting. De rechtbank is van oordeel dat niet voldoende nauwkeurig is omschreven waaruit de overtreding(en) van het Besluit huisvesting bestaa(n)t en wat [naam] als overtreder moet doen om die overtreding(en) te beëindigen. De last kan naar het oordeel van de rechtbank daarom in zoverre wegens strijd met de rechtszekerheid niet in stand blijven.
7. Nu de gehele last onder dwangsom van 16 februari 2015 reeds op grond van het vorenstaande niet in stand kan blijven, kan en zal de rechtbank in het midden laten wat er is van hetgeen eiseres in beroep naar voren heeft gebracht ten aanzien van de duur van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom alsook de vraag of in het onderhavige geval oplegging van een last onder bestuursdwang een effectiever handhavingsinstrument is dan een last onder dwangsom.
8. Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond. De last onder dwangsom moet worden vernietigd. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien nu zij daarvoor over onvoldoende informatie beschikt. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de last onder dwangsom van 16 februari 2015;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. A. Oosterveld, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.