Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/2180
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu,
beide gevestigd in Nijmegen, eisers,
gemachtigde: mr. V. Wösten,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigden: mr. H.J.M. Besselink en mr. S.J. van Winzum.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[veehouder], gevestigd in [plaats] (de veehouder),
[veehouder], gevestigd in [plaats] (de veehouder),
gemachtigde: ing. F.K. Waaijman.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de veehouder op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) een vergunning verleend voor een veehouderij (een natuurvergunning).
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en eisers hebben aanvullende beroepsgronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2022. Eisers en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. ing. A. de Haan (een kantoorgenoot van ing. F.K. Waaijman). Verder zijn namens verweerder verschenen G. Knuttel, H. Puttenstein en T. Nicolai.
Overwegingen
Overweging vooraf
1. De rechtbank heeft op 31 januari 2022 en 1, 10, 14, 23 en 24 februari 2022 in totaal 33 beroepen behandeld tegen besluiten over (kort gezegd) de stikstofemissie van veehouderijen. Eisers hebben de rechtbank opgeroepen om in haar uitspraken niet alleen in te gaan op de specifieke kwesties waar deze beroepen over gaan, maar om ook in een breder perspectief iets te zeggen over de stikstofproblematiek.
De rechtbank geeft geen gehoor aan deze oproep. Het is de taak van de rechtbank om een (juridisch) oordeel te geven over de individuele beroepen die aan haar worden voorgelegd. De rechtbank zal geen uitspraak doen over de bestuurlijke keuzes die zijn gemaakt of in de toekomst moeten worden gemaakt over de stikstofproblematiek. Verweerder zal zijn eigen conclusies moeten trekken naar aanleiding van de uitspraken die de rechtbank in deze zaken doet.
Relevante feiten en omstandigheden
2. De veehouder heeft een melkveehouderij aan [adres] (het bedrijf). Het bedrijf ligt op een afstand van ongeveer 50 meter van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht. Dit gebied is gevoelig voor stikstof. Rondom het bedrijf liggen ook meerdere andere voor stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden.
Op 26 september 1989 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hasselt aan [naam] een vergunning op grond van de Hinderwet verleend voor het in werking hebben van een rundveehouderij op dit adres (de Hinderwetvergunning van 1989).
Op 11 februari 2020 heeft de veehouder een natuurvergunning aangevraagd voor het houden van vee op het bedrijf. Op 12 maart 2020 heeft de veehouder de aanvraag gewijzigd en natuurvergunning aangevraagd voor het houden van 59 melkkoeien en 40 stuks jongvee op het bedrijf. In de aanvraag is aangegeven dat de melkkoeien ten minste 720 uur per jaar worden beweid. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde natuurvergunning verleend voor onbepaalde tijd.
Waar gaat deze zaak over?
3.1 Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Verweerder verleent zo’n natuurvergunning alleen als de aanvrager van de vergunning voor het project een passende beoordeling heeft gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. En dan alleen als uit die passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De verplichting om een passende beoordeling te maken geldt niet als het project een herhaling of voortzetting is van een ander project of deel uitmaakt van een plan en voor dat andere project of plan een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat project. Dit volgt uit artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8, eerste, tweede en derde lid, van de Wnb. [1]
3.2 Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [2] wordt voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft. Het project is dan niet vergunningplichtig. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt.
3.3 In het bestreden besluit heeft verweerder aan de veehouder een natuurvergunning verleend voor het houden van 59 melkkoeien en 40 stuks jongvee. Verweerder heeft dit besluit onder meer gebaseerd op een depositieberekening die op 27 februari 2020 is uitgevoerd met de AERIUS Calculator (de Aerius-berekening). Volgens verweerder blijkt uit de Aerius-berekening dat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie niet hoger zal zijn dan de depositie in de referentiesituatie en dat het project dus niet leidt tot een verslechtering van de kwaliteit van de omliggende Natura 2000-gebieden. Om die reden heeft verweerder de gevraagde natuurvergunning verleend.
In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat uit de Aerius-berekening volgt dat het aangevraagde project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Daarom zijn significante gevolgen volgens verweerder op grond van objectieve gegevens uitgesloten en is bij nader inzien geen sprake van een vergunningplicht. In dit verband wijst verweerder op de wijziging van artikel 2.7 van de Wnb met ingang van 1 januari 2020 (het vervallen van de verslechteringsvergunning) en de uitspraak van de ABRvS van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan, r.o. 17.3). Volgens verweerder had de aangevraagde vergunning dan ook moeten worden geweigerd.
3.4 Eisers zijn (kort samengevat) van mening dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het aangevraagde project zal leiden tot een toename van stikstofdepositie. Daarom geldt volgens eisers een vergunningplicht en had een passende beoordeling moeten worden gemaakt. De rechtbank zal hierna de door eisers aangevoerde beroepsgronden bespreken.
3.5 De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet (langer) in geschil is dat het bestreden besluit is gebaseerd op een voortoets en dat geen passende beoordeling is gemaakt.
Op de zitting hebben eisers de beroepsgronden dat onduidelijk is van welke referentiesituatie verweerder is uitgegaan en dat verweerder onvolledig onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke bedrijfsvoering ingetrokken. Ook de beroepsgrond over (de beoordeling van) de opslag van mest hebben eisers ingetrokken. Daarom zal de rechtbank deze beroepsgronden verder buiten beschouwing laten.
Bevat de aanvraag voldoende gegevens over het gebruikte veevoer?
4.1 Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder de aanvraag niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat om deze te kunnen beoordelen. Eisers zijn van mening dat de aanvraag ten onrechte geen informatie bevat over (het eiwitgehalte van) het gebruikte veevoer. Eisers stellen dat het veevoer direct van invloed is op de stikstofemissies. Volgens hen kan zonder deze informatie niet worden vastgesteld wat de stikstofemissie per dier is en dus ook niet of sprake is van een toename van de emissie ten opzichte van de referentiesituatie. Eisers stellen dat deze informatie ook nodig is als in de toekomst een nieuwe natuurvergunning wordt aangevraagd, omdat in die situatie bekend moet zijn wat de huidige natuurvergunning waard is.
4.2 Verweerder heeft toegelicht dat in de aanvraag voor een natuurvergunning kan worden aangegeven dat gebruik wordt gemaakt van voeding met een verlaagd eiwitgehalte. In dat geval wordt, overeenkomstig bijlage 2 bij de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav), een reductiepercentage gehanteerd. In dit geval is dat in de aanvraag niet aangegeven. Daarom is ervan uitgegaan dat de dieren worden gevoerd met reguliere diervoeding. Dit is volgens verweerder een worstcase scenario. Daarom was het volgens verweerder niet nodig dat de aanvraag informatie bevatte over het gebruikte veevoer.
4.3 De rechtbank is het niet met eisers eens dat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat om deze te kunnen beoordelen. Zij zal dit hierna toelichten.
4.3.1 Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Rav worden voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij de emissiefactoren uit bijlage 1 bij deze regeling toegepast. In het derde lid is bepaald dat, als in een huisvestingssysteem een voer- of managementmaatregel uit bijlage 2 bij deze regeling wordt toegepast, de emissiefactor wordt verlaagd met het bij die maatregel vermelde reductiepercentage.
4.3.2 In dit geval is in de aanvraag niet aangegeven dat een voermaatregel wordt toegepast. Daarom is op de emissiefactor geen reductiepercentage toegepast voor het gebruikte veevoer. De rechtbank vindt het aannemelijk dat bij het vaststellen van de Rav-emissiefactoren voor het gebruikte veevoer is uitgegaan van een worstcase scenario. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat aannemelijk is dat een veehouder zijn bedrijfsvoering, en dus ook het gebruikte veevoer, afstemt op het realiseren van een zo groot mogelijke opbrengst, zoals verweerder op de zitting heeft betoogd.
4.3.3 Daarom was het naar het oordeel van de rechtbank niet nodig dat de aanvraag gegevens bevatte over (het eiwitgehalte van) het veevoer. De beroepsgrond slaagt dus niet.
Had verweerder de stikstofemissies door het bemesten van gronden moeten beoordelen?
5.1 Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de stikstofemissie van het bemesten van gronden niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. Volgens eisers is het bemesten een onlosmakelijk onderdeel van het aangevraagde project. Daarom had dit moeten worden beoordeeld in samenhang met het houden van het vee. Doordat verweerder dit niet heeft gedaan, zijn de stikstofemissies van het project volgens eisers onderschat en kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft.
Daartoe voeren zij in de eerste plaats aan dat het bemesten van gronden verplicht is op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan mag op de gronden van het bedrijf alleen een grondgebonden agrarisch bedrijf worden uitgeoefend. Daaruit volgt volgens eisers dat binnen het eigen bedrijf veevoer moet worden gegenereerd. Zij zijn van mening dat daarvoor het uitrijden van mest onvermijdelijk is, omdat het genereren van veevoer zonder mestgift in Nederland is uitgesloten.
Daarnaast is het bemesten van gronden volgens eisers een onlosmakelijk onderdeel van het aangevraagde project, omdat het vee wordt beweid. Volgens eisers is beweiding alleen mogelijk als de gronden worden bemest. Het gras in de wei groeit niet uit zichzelf. Dit geldt des temeer voor het eiwitrijke gras dat melkveehouders voor hun melkkoeien wensen.
Eisers vinden het opmerkelijk dat op advies van de provincie geen vergunning is aangevraagd voor het bemesten van gronden, terwijl uit het dossier blijkt dat dit wel gebeurt.
Verder voeren eisers aan dat verweerder bij de beoordeling van het bemesten ook moet kijken naar de precieze locaties waar in de referentiesituatie werd bemest en waar in de aangevraagde situatie zal worden bemest. Volgens eisers is dat in dit geval van groot belang, omdat het bedrijf is gevestigd op zeer korte afstand van een Natura 2000-gebied. Daardoor is de precieze locatie van de stikstofemissies van groot belang voor de stikstofdeposities.
5.2 De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bemesten van gronden terecht niet heeft betrokken in zijn beoordeling, omdat dit niet is aangevraagd en ook geen onlosmakelijk onderdeel is van het aangevraagde project. De rechtbank licht dit hierna toe.
5.2.1 De rechtbank stelt vast dat de aanvraag voor de natuurvergunning niet ziet op het bemesten van gronden. Of de gronden in de praktijk al dan niet worden bemest, is in dit kader niet van belang. Ook als de gronden worden bemest, kan de aanvrager ervoor kiezen het bemesten buiten de aanvraag te houden. Verweerder had het bemesten alleen bij zijn beoordeling moeten betrekken als het bemesten onlosmakelijk samenhangt met het aangevraagde project.
5.2.2 Het is vaste rechtspraak van de ABRvS dat het bemesten van gronden niet onlosmakelijk samenhangt met de exploitatie, oprichting en uitbreiding van een agrarisch bedrijf. Het uitrijden van mest is niet noodzakelijk voor de afvoer van mest van een agrarisch bedrijf, omdat er alternatieven zijn zoals de verwerking ervan op een andere locatie dan de gronden van het bedrijf.
De ABRvS is van oordeel dat de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, de Habitatrichtlijn en de Wnb geen aanknopingspunten geven voor het oordeel dat de aan een activiteit gegeven bestemming in een ruimtelijk plan, zoals een bestemmingsplan, (mede) van belang is voor de uitleg of invulling van het begrip project in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Ook de Wet ruimtelijke ordening geeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de gemeenteraad door het toekennen van een bestemming aan gronden daarmee invulling geeft aan het project-begrip in artikel 2.7 van de Wnb. De toekenning van een bestemming aan gronden en de daarbij gegeven regels worden gesteld met een ander doel, namelijk ten behoeve van de ruimtelijke ordening. [3]
De rechtbank ziet in het betoog van eisers geen reden om hier anders over te oordelen.
5.2.3 De rechtbank is van oordeel dat het bemesten van gronden niet noodzakelijk is voor het kunnen weiden van vee. Dat het wellicht zeer gebruikelijk en aannemelijk is dat dit wel gebeurt, doet hier niet aan af.
5.2.4 De rechtbank concludeert dat het bemesten van gronden (ook) in dit specifieke geval niet onlosmakelijk samenhangt met het aangevraagde project. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Had verweerder de stikstofemissie door het weiden van vee moeten beoordelen?
6.1 Eisers zijn van mening dat verweerder ten onrechte de stikstofemissie die wordt veroorzaakt door het weiden van het vee niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. Zij vinden dat het beweiden onlosmakelijk samenhangt met het aangevraagde project. Daarom had dit moeten worden beoordeeld in samenhang met het houden van het vee. Doordat verweerder dit niet heeft gedaan, zijn de stikstofemissies van het project onderschat en kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft, aldus eisers.
Volgens eisers gaat verweerder er ten onrechte vanuit dat de stikstofemissie van het weiden van vee altijd 5% van de emissie van het houden van het vee in de stallen is.
Verder voeren eisers aan dat verweerder bij de beoordeling van het beweiden ook moet kijken naar de precieze locaties waar in de referentiesituatie werd beweid en waar in de aangevraagde situatie zal worden beweid. Volgens eisers is dat in dit geval van groot belang, omdat het bedrijf is gevestigd op zeer korte afstand van een Natura 2000-gebied. Daardoor is de precieze locatie van de stikstofemissies van groot belang voor de stikstofdeposities.
6.2 Verweerder erkent dat hij de stikstofemissie van het weiden van vee ten onrechte niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. Volgens verweerder kan echter op voorhand worden uitgesloten dat het weiden van vee zal leiden tot significante gevolgen. Daartoe heeft verweerder in het verweerschrift aangevoerd dat door het weiden van vee minder grond wordt bemest met stalmest, terwijl stalmest een hogere stikstofemissie heeft dan mest van beweiding. Daarnaast heeft verweerder op de zitting aangevoerd dat het weiden van vee in de referentiesituatie was toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Volgens verweerder valt een eventuele toename van de beweiding binnen de regels die daarvoor in het bestemmingsplan zijn gesteld. Beide argumenten leiden er volgens verweerder toe dat het weiden van vee in de aangevraagde situatie geen toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie tot gevolg heeft.
6.3 De rechtbank is van oordeel dat verweerder de gevolgen van het beweiden ten onrechte niet in zijn beoordeling heeft betrokken en dat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat het beweiden leidt tot een toename van stikstofemissie en -depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
6.3.1 De aanvraag ziet onder meer op het houden van 59 melkkoeien en in de aanvraag is aangegeven dat deze melkkoeien worden geweid. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS [4] hangen de exploitatie van een melkveehouderij en het weiden van vee onlosmakelijk met elkaar samen en vormen deze activiteiten daarom één project. De aanvraag voor een natuurvergunning moet betrekking hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Hieruit volgt dat de gevolgen van het beweiden in samenhang had moeten worden beoordeeld met de gevolgen van het houden van vee in de stallen. Verweerder heeft dit niet gedaan. Anders dan eisers menen, gaat verweerder er niet vanuit dat de stikstofemissie van het beweiden 5% is van de emissie van het houden van het vee in de stallen (de stalemissie). Het door eisers genoemde percentage heeft betrekking op de door verweerder toegepaste reductie op de stalemissie in verband met het beweiden. Deze reductie kan niet gelijk worden gesteld aan de emissie van het beweiden. Verweerder heeft dat ook niet gedaan; hij heeft de emissie van het beweiden in het geheel niet beoordeeld.
6.3.2 Naar het oordeel van de rechtbank kan de stikstofemissie van de mest die op de gronden terecht komt door het beweiden niet worden weggestreept tegen een eventuele afname van de emissie van het bemesten van diezelfde gronden met stalmest. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is het bemesten van gronden (met stalmest) niet aangevraagd en is dit geen onderdeel van het project. Verweerder heeft de effecten van bemesting dan ook niet beoordeeld en onduidelijk is of sprake is van een bestaande, legale activiteit. Om die reden kan met een eventuele afname van emissie vanwege het bemesten van gronden met stalmest geen rekening worden gehouden bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag.
6.3.3 De rechtbank is verder van oordeel dat uit de enkele stelling dat het beweiden op grond van het bestemmingsplan ook was toegestaan in de referentiesituatie, niet kan worden afgeleid dat op voorhand is uitgesloten dat (een eventuele toename van) het beweiden in de aangevraagde situatie niet zal leiden tot significante gevolgen.
De ABRvS heeft in een uitspraak van 29 mei 2019 [5] geoordeeld dat van belang is of voor het project naar nationaal recht toestemming was verleend vóór de relevante referentiedata. Als voor een activiteit vóór die data in Nederland geen individuele toestemming was vereist, wordt naar het oordeel van de ABRvS ook aan deze voorwaarde voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. Het gaat er namelijk om of de activiteit rechtmatig plaatsvond vóór de relevante referentiedata.
De rechtbank stelt vast dat niet zondermeer duidelijk is van welke referentiesituatie in dit geval zou moeten worden uitgegaan. Voor het bedrijf is niet eerder een natuurvergunning verleend. Indien dat er toe zou leiden dat uit moet worden gegaan van de datum waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn ten aanzien van het in dit geval relevante Natura 2000-gebied De Weerribben van toepassing is geworden, zou dat betekenen dat dat 10 juni 1994 is. Dat gebied was immers al voor 10 juni 1994 aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Op 10 juni 1994 was voor het weiden van vee in Nederland geen individuele toestemming vereist. Daarom moet worden beoordeeld of het beweiden op die datum was toegestaan op grond van algemene regels. De rechtbank is in dat geval met verweerder van oordeel dat dergelijke algemene regels kunnen worden ontleend aan de planologische regeling die gold op de referentiedatum.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat verweerder slechts heeft gesteld dat het beweiden op de referentiedatum was toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Verweerder heeft dit standpunt niet nader gemotiveerd. Verweerder heeft bijvoorbeeld niet aangegeven welke gronden op de referentiedatum bij het bedrijf hoorden, onder welk bestemmingsplan deze gronden vielen en welke bestemming deze gronden hadden. Daardoor kan de rechtbank reeds op basis van de beschikbare gegevens niet beoordelen of het standpunt van verweerder juist is.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat, als de planologische regeling het beweiden op de referentiedatum toestond, dit - anders dan verweerder kennelijk meent - nog niet hoeft te betekenen dat het bedrijf op die datum een onbeperkte hoeveelheid eigen vee mocht weiden. De vraag dringt zich op of de hoeveelheid eigen vee die het bedrijf op de referentiedatum mocht weiden, wordt begrensd door de hoeveelheid vee die het bedrijf op die datum mocht houden.
Verder is de rechtbank van oordeel dat in een geval als dit, waarbij de toestemming wordt ontleend aan een algemene regeling, ook moet worden vastgesteld of het vee in de referentiesituatie daadwerkelijk werd beweid. Het gaat er immers om of de activiteit rechtmatig
plaatsvondop de referentiedatum. Verweerder heeft weliswaar ter zitting gesteld dat het vee op de referentiedatum ook al werd beweid, maar heeft dit standpunt niet onderbouwd.
plaatsvondop de referentiedatum. Verweerder heeft weliswaar ter zitting gesteld dat het vee op de referentiedatum ook al werd beweid, maar heeft dit standpunt niet onderbouwd.
Vervolgens komt het de rechtbank voor dat ook de locatie (de afstand tot de relevante Natura 2000-gebieden) en de intensiteit van het beweiden op en na die referentiedatum van belang zijn voor het beantwoorden van de vraag of het beweiden in de aangevraagde situatie significante gevolgen kan hebben op de omliggende Natura 2000-gebieden.
6.3.4 De rechtbank concludeert dat reeds op basis van het vorenoverwogene niet op voorhand zonder nader onderzoek kan worden uitgesloten dat het beweiden zal leiden tot een toename van stikstofemissie en -depositie ten opzichte van de referentiesituatie en daarmee tot significante gevolgen voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Daarom slaagt deze beroepsgrond.
Is verweerder uitgegaan van de juiste stikstofemissies van transportbewegingen?
7.1 Eisers voeren aan dat verweerder bij de beoordeling van de transportemissies ten onrechte rekening heeft gehouden met de bestaande bedrijfstransporten, omdat daarvoor niet eerder toestemming is verleend. Als al rekening mag worden gehouden met eerder toegelaten bedrijfstransporten, moet volgens eisers worden uitgegaan van de laagst toegelaten en gerealiseerde bedrijfsemissie ten opzichte van de referentiedatum. Zij stellen dat verweerder de transportemissies van de toegelaten bedrijfsvoering in de referentiesituatie had moeten berekenen volgens de emissiefactoren die nu gelden en niet volgens de destijds geldende (achterhaalde) emissiefactoren. Eisers zijn van mening dat verweerder nauwelijks inzicht geeft in de manier waarop hij de transportemissies heeft beoordeeld. Zij wijzen erop dat de veehouder kennelijk al eerder zijn tractor heeft ingewisseld voor een tractor met lagere emissies. Volgens eisers is ten onrechte gerekend met emissies van een tractor die al lang geleden uit de bedrijfsroulatie is genomen. Verder voeren eisers aan dat in de Aerius-berekening is uitgegaan van een te korte en daardoor niet representatieve route van het transport. Volgens eisers is ten onrechte alleen gekeken naar de route tot het punt waar het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Eisers erkennen dat ergens een grens moet worden getrokken, maar zij stellen dat deze grens in dit geval niet op één kilometer van het bedrijf ligt.
7.2 De rechtbank volgt eisers niet in het standpunt dat verweerder niet is uitgegaan van de juiste stikstofemissies van transportbewegingen. Zij licht dit hierna toe.
7.2.1 Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS wordt een natuurvergunning verleend voor een project en moeten bij de verlening van een natuurvergunning alle gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Dat geldt ook voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. [6]
7.2.2 Verweerder heeft naar aanleiding van de zienswijze van eisers een nieuwe Aerius-berekening laten maken, waarin de stikstofemissie en -depositie van transportbewegingen is betrokken. Bij deze berekening is rekening gehouden met de transportbewegingen die plaatsvonden in de referentiesituatie. De berekening en de uitgangspunten daarvan (het aantal en soort verkeersbewegingen, de rekenpunten en de route) zijn opgenomen in het dossier. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de transportbewegingen zijn beoordeeld. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze uitgangspunten. Voor het vervangen van de tractor geldt dat een vergelijking moet worden gemaakt tussen de aangevraagde situatie en de referentiesituatie. De rechtbank ziet geen aanleiding om eraan te twijfelen dat in de referentiesituatie nog werd gewerkt met de oude tractor en dat in de aangevraagde situatie zal worden gewerkt met een nieuwe tractor die minder stikstof uitstoot. De uitkomst van de berekening is dat het project (inclusief de inherente transportbewegingen) niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
7.2.3 De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het beoordelen van de stikstofemissie door de transportbewegingen rekening mocht houden met de transportbewegingen die plaatsvonden in de referentiesituatie. Dat de transportbewegingen niet (expliciet) zijn meegenomen in de eerdere vergunningverlening doet daar niet aan af. Het gaat erom of het aangevraagde project leidt tot een toename van stikstofdepositie. De transportbewegingen zijn geen onderdeel van het project maar een gevolg daarvan. [7]
7.2.4 De rechtbank is niet gebleken dat verweerder voor de transportemissies in de referentiesituatie is uitgegaan van de destijds geldende (achterhaalde) gegevens. Verweerder betwist dat voor het berekenen van de verkeerseffecten in de referentiesituatie een andere, oudere emissiefactor is gebruikt dan voor het berekenen van de huidige effecten. Eisers hebben hun stelling dat is uitgegaan van achterhaalde gegevens niet onderbouwd, laat staan aannemelijk gemaakt.
7.2.5 Verweerder erkent dat niet de hele route van de transportbewegingen is meegenomen in de Aerius-berekening. Volgens verweerder hoeft dat ook niet. De gevolgen voor Natura 2000-gebieden van verkeer van en naar een inrichting kunnen volgens verweerder niet aan een inrichting worden toegerekend, als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Verweerder stelt dat verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld, als het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer op de betrokken weg. Vanaf dat moment is het verkeer volgens verweerder onderdeel van het reeds vergunde gebruik van de weg en hoeven de verkeerseffecten niet te worden betrokken in de depositieberekening.
De rechtbank stelt vast dat uit deze toelichting blijkt dat verweerder in de Aerius-berekening voor het verkeer van en naar het bedrijf heeft aangesloten bij wat in de “Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator” (de instructie) staat over het heersende verkeersbeeld. De ABRvS heeft deze werkwijze aanvaard. [8] De rechtbank ziet geen aanleiding om hier anders over te oordelen.
De rechtbank is niet gebleken dat dit onderdeel van de instructie in de Aerius-berekening niet juist is toegepast.
7.2.6 De rechtbank concludeert dat deze beroepsgrond geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder de stikstofemissies van de transportbewegingen die inherent zijn aan het project heeft onderschat. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Mocht verweerder uitgaan van de emissiefactoren uit de Rav?
8.1 Eisers voeren aan dat verweerder bij de beoordeling van het project niet had mogen uitgaan van de emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen uit bijlage 1 van de Rav. Volgens eisers bestaat er wetenschappelijke onzekerheid over de emissies van veestallen en in het bijzonder van stallen met emissiearme stalsystemen. Daarbij is onder meer van belang dat de Rav-emissiefactoren zijn gebaseerd op gemiddelden. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar het rapport “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” van het Centraal Bureau voor de Statistiek van oktober 2019 (het CBS-rapport) en het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof van de commissie Hordijk (het rapport Hordijk). Verder voeren eisers aan dat verweerder niet kan toezien op de werkelijk optredende emissies, waardoor hij de natuurvergunning niet kan handhaven en een rechtsonzekere situatie is ontstaan. Volgens eisers heeft verweerder er niet voor gezorgd dat hij kan controleren of de maximaal vergunde emissies niet worden overtreden.
8.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij de beoordeling van de vergunningaanvraag mocht uitgaan van de Rav-emissiefactoren. Volgens verweerder zijn deze factoren zorgvuldig tot stand gekomen en gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke inzichten. De factoren zijn gebaseerd op meerdere metingen, verricht conform een door deskundigen opgesteld meetprotocol, of op wetenschappelijk zorgvuldige afleidingen. Bovendien worden de factoren geactualiseerd als daartoe aanleiding bestaat.
Verweerder wijst erop dat in dit geval geen sprake is van een emissiearm stalsysteem. Volgens verweerder zorgen de door eisers aangehaalde rapporten niet voor voldoende twijfel aan de haalbaarheid van de Rav-emissiefactoren voor reguliere stalsystemen. Daarbij komt dat de referentiesituatie ook bestaat uit het houden van dieren in reguliere stalsystemen, terwijl de dieraantallen en -soorten in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie nagenoeg hetzelfde zijn. Daaruit volgt dat, als de stalsystemen minder effectief mochten zijn, dit ook doorwerkt in de referentiesituatie. Daarom kunnen significante gevolgen volgens verweerder op voorhand worden uitgesloten.
8.3 De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval mocht uitgaan van de Rav-emissiefactoren. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
8.3.1 Bij het verlenen van een natuurvergunning moet verweerder beoordelen of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het aangevraagde project leidt tot significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Daarbij geldt dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel mag bestaan over de vraag of het project schadelijke gevolgen zal hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. De bewijslast hiervoor ligt bij verweerder.
8.3.2 Het project bestaat uit het houden van 59 melkkoeien en 40 stuks jongvee. Deze dieren zullen worden gehouden in reguliere stallen. Er is in dit geval dus geen sprake van het houden van dieren in stallen met een emissiearm stalsysteem.
8.3.3 De rechtbank stelt voorop dat de Rav niet is vastgesteld bij of krachtens de Wnb. Daarom kan bij de aanvraag van een natuurvergunning niet zonder meer worden uitgegaan van de haalbaarheid van de in de Rav genoemde emissiefactoren. Hieruit volgt dat de effectiviteit van emissiearme stalsystemen niet rechtstreeks uit de Rav kan worden afgeleid. Dit betekent echter niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft.
8.3.4 De rechtbank is van oordeel dat de door eisers aangehaalde rapporten van het CBS en de commissie Hordijk geen aanleiding geven om te twijfelen aan de Rav-emissiefactoren voor reguliere stalsystemen. Het CBS heeft ook onderzoek gedaan naar reguliere stalsystemen en heeft geconcludeerd dat bij reguliere huisvesting van rundvee het berekende stikstofverlies in de buurt komt van het stikstofverlies berekend met emissiefactoren. Daarom slaag deze beroepsgrond niet.
Mocht verweerder voor de referentiesituatie de huidige emissiefactoren gebruiken?
9.1 Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder bij het bepalen van de referentiesituatie voor melkkoeien ten onrechte de nu geldende Rav-emissiefactor van 13,0 kg NH₃ per dierplaats per jaar heeft gebruikt. Dit is volgens eisers in strijd met de Habitatrichtlijn, omdat daardoor een grotere milieubelasting en natuurschade worden toegestaan dan in de referentiesituatie waren vergund. Eisers voeren aan dat de exploitatie van melkkoeien in enkele decennia ingrijpend intensiever is geworden en dat per koe steeds meer melk wordt gemolken. De gemiddelde melkproductie per koe is in de periode van 1989 tot en met 2021 toegenomen met ongeveer 55%. Eisers wijzen erop dat (het eiwitgehalte van) het veevoer een belangrijke invloed heeft op zowel de melkproductie als de stikstofemissie. Volgens eisers bestaat er een verband tussen de melkproductie en de stikstofemissie, in die zin dat een hogere melkproductie leidt tot een hogere stikstofemissie. Eisers zijn van mening dat dit ook blijkt uit de omstandigheid dat de Rav-emissiefactor voor melkkoeien sinds 1991 stapsgewijs met 47% is verhoogd van 8,8 kg NH₃ per dierplaats naar 13,0 kg NH₃ per dierplaats per jaar. Volgens eisers is het inconsequent om voor het vaststellen van de toegestane emissie van het weiden van vee en het bemesten van gronden in de referentiesituatie wel te kijken naar diffuse rechtsbronnen, zoals het destijds geldende bestemmingsplan en de destijds geldende meststoffenwetgeving, en om voor de toegestane stalemissie in de referentiesituatie niet te kijken naar andere rechtsbronnen die in de referentiesituatie golden, zoals de destijds geldende Rav-emissiefactoren. Eisers voeren aan dat de stalemissies in de referentiesituatie 679 kg NH₃ per jaar zijn (in plaats van 904 kg NH₃ per jaar), als wordt uitgegaan van de destijds geldende Rav-emissiefactoren van 8,8 kg NH₃ per melkkoe en 3,9 kg NH₃ per stuk jongvee. Daarom zijn er volgens eisers ernstige twijfels over de juistheid van verweerders stelling dat de stikstofemissie en -depositie in de aangevraagde situatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie en had volgens eisers niet kunnen worden volstaan met een voortoets.
9.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij het bepalen van de referentiesituatie terecht is uitgegaan van de huidige Rav-emissiefactoren. Een vergunning wordt niet verleend voor een bepaalde emissie, maar voor een bepaalde activiteit. Volgens verweerder volgt uit de jurisprudentie van de ABRvS dat die activiteit moet worden beoordeeld naar de huidige inzichten over stikstofemissies.
9.3 De derde-partij is ook van mening dat verweerder in de referentiesituatie terecht is uitgegaan van de huidige emissiefactoren. Niet alleen omdat een vergunning wordt verleend voor een bepaald aantal stuks vee, maar ook omdat het vee steeds efficiënter wordt gevoerd, waardoor er minder verliezen optreden en de stikstofemissie kleiner is.
9.4 De rechtbank is het niet met eisers eens dat verweerder voor de referentiesituatie de destijds geldende Rav-emissiefactoren had moeten gebruiken. Zij zal dit hierna uitleggen.
9.4.1 Zoals verweerder en de derde-partij hebben aangevoerd, worden bij een natuurvergunning bepaalde activiteiten vergund en niet een bepaalde stikstofemissie of -depositie. [9]
9.4.2 Op het moment waarop geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project moet worden beoordeeld of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De bestaande activiteit gaat door de wijziging niet in zijn geheel onder de vergunningsplicht van artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen. De wijziging van de bestaande activiteit is in dat geval het project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, waarvan beoordeeld moet worden of die significante gevolgen kan hebben. [10]
De activiteit bestaat in dit geval uit het houden van melkkoeien en jongvee in reguliere stallen. Voor zover in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie dezelfde diersoorten en -aantallen worden gehouden in dezelfde stallen met hetzelfde stalsysteem, is geen sprake van een wijziging van het bestaande project. Deze bestaande activiteit is vergund op basis van de Hinderwetvergunning van 1989 en dit is nu nog steeds vergund. Dit verandert niet door de door eisers aangevoerde omstandigheid dat deze activiteit mogelijk in de loop der tijd is geëvolueerd, in die zin dat de gehouden melkkoeien meer melk zijn gaan geven en/of dat het gehouden vee een grotere stikstofemissie veroorzaakt.
9.4.3 Daarnaast geldt dat een aanvraag voor een natuurvergunning moet worden beoordeeld naar het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Dit heeft tot gevolg dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op de aanvraag wordt beslist, zodat die eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de aangevraagde bedrijfssituatie. [11] Daaruit volgt dat verweerder terecht zowel in de referentiesituatie als in de aangevraagde situatie is uitgegaan van de nu geldende Rav-emissiefactoren.
9.4.4 De vergelijking die eisers maken tussen (het gebruiken van) de in de referentiesituatie geldende planologische situatie en meststoffenwetgeving enerzijds en (het gebruiken van) de huidige Rav-emissiefactoren anderzijds gaat niet op. De in de referentiesituatie geldende planologische situatie en meststoffenwetgeving kunnen van belang zijn voor het beantwoorden van de vraag welke activiteit destijds was toegestaan, maar zijn niet (direct) bepalend voor het beantwoorden van de vraag welke stikstofemissie in de referentiesituatie was toegestaan. De Rav-emissiefactoren worden niet gebruikt om te bepalen welke activiteit op een bepaald moment is toegestaan, maar om de gevolgen van deze activiteit in de verschillende situaties met elkaar te kunnen vergelijken.
9.4.5 Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Overige beroepsgronden
10.1 Eisers hebben verder beroepsgronden aangevoerd over de geldigheidsduur van de vergunning, het aan de vergunning verbonden voorschrift 2 en het ontstaan van een handhavingstekort en een rechtsonzekere situatie doordat aan de vergunning onvoldoende voorschriften zijn verbonden.
Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen, komt zij niet toe aan de beoordeling van deze beroepsgronden.
10.2 Verder voeren eisers aan dat de Aerius-berekening een depositie van 0,05 mol op het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht noemt en dat dit onmogelijk is, gezien de ligging van het bedrijf op 50 meter van dit gebied.
In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat een verschilberekening niet de hoogste depositie van het project laat zien, maar uitsluitend het verschil dat optreedt in de hexagoon waarin het verschil tussen de referentiesituatie en de aangevraagde situatie het grootst is. De hoogste depositie van het project is volgens verweerder inderdaad veel hoger.
De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze uitleg van verweerder te twijfelen.
Conclusie
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de gevolgen van het beweiden ten onrechte niet heeft beoordeeld en dat daardoor niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot significante gevolgen. Daarom zal verweerder de gevolgen van het beweiden alsnog moeten beoordelen. Daarbij moet verweerder in elk geval ingaan op de in rechtsoverweging 6.3.3 genoemde omstandigheden. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
12. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten bestaan alleen uit de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de veehouder voor een natuurvergunning, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en mr. E. Hoekstra, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: Regelgeving
Habitatrichtlijn
Artikel 6
(…)
2 De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3 Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
(…)
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7
(…)
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
(…)
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
(…)
Regeling ammoniak en veehouderij
Artikel 2
1. Voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij worden de emissiefactoren toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling.
(…)
3 Indien in een huisvestingssysteem een voer- of managementmaatregel zoals opgenomen in bijlage 2 bij deze regeling wordt toegepast, wordt de emissiefactor verlaagd met het bij die maatregel vermelde reductiepercentage.
(…)