Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/155
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] uit Enschede, eisers
(gemachtigde: mr. I.M.C. van Leeuwen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder
(gemachtigden: mr. S.N. van Schubert en mr. E. Schipper).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 4 maart 2020, waarbij aan eisers een bouwstop en een last onder dwangsom is opgelegd.
Met het bestreden besluit van 13 december 2021 op het bezwaar van eisers is verweerder
bij dat besluit gebleven.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder. De rechtbank heeft het beroep vervolgens geschorst en partijen in de gelegenheid gesteld om nadere informatie in te dienen.
Partijen hebben nadere informatie overgelegd. Eisers hebben vervolgens schriftelijk gereageerd op de nadere informatie van verweerder. Verweerder heeft niet gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep vervolgens op 1 juni 2023 opnieuw op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
1. Eisers wonen aan de [adres 1] te Enschede. Zij zijn eigenaar
van twee aangrenzende percelen. Op het perceel [perceel 1] staat hun woning en het perceel [perceel 2] is een weide. Zij beogen een schuur op het perceel [perceel 1] . Omdat eisers van mening zijn dat deze schuur vergunningvrij gebouwd kon worden, zijn zij in 2020 gestart met de bouw van de schuur.
2. Op 16 januari 2020 is er een controle geweest door een toezichthouder van verweerder. Vervolgens heeft op 24 januari 2020 een gesprek plaatsgevonden tussen eisers en de toezichthouder, waarbij eisers zijn verzocht om de bouw te staken omdat verweerder
van mening is dat de bouw van de schuur vergunningplichtig is.
3. Op 3 maart 2020 heeft een nieuwe controle plaatsgevonden. Hierbij is geconstateerd dat er verder is gebouwd.
4. Op 4 maart 2020 heeft verweerder een bouwstop opgelegd aan eisers, omdat sprake is van een overtreding nu er gebouwd wordt zonder omgevingsvergunning. Daarnaast is een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat een dwangsom van € 25.000,- ineens wordt verbeurd als toch verder wordt gebouwd. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
5. Op 24 april 2020 hebben eisers verweerder verzocht om medewerking voor de realisatie van de schuur.
6. Op 18 juni 2021 heeft verweerder aangegeven geen medewerking te verlenen en het handhavingstraject voort te zetten.
7. Bij besluit van 13 december 2021 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie van 8 december 2021.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank beoordeelt of verweerder de bouwstop en de last onder dwangsom heeft mogen opleggen aan eisers. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Onschuldpresumptie
9. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 6, tweede lid,
van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verweerder heeft aangifte gedaan tegen hen (wegens het bouwen zonder omgevingsvergunning en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan) en zij zijn vervolgens door de politierechter vrijgesproken. Deze vonnissen zijn onherroepelijk. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd nu dit
niet in de besluitvorming is betrokken. Na de schorsing van het beroep hebben eisers de tenlasteleggingen en de processen-verbaal van de politierechter overgelegd.
10. Op grond van artikel 6, tweede lid, van het EVRM wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Deze onschuldpresumptie brengt volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) mee dat het publieke organen en autoriteiten niet is toegestaan om na een strafrechtelijke vrijspraak in een bestuursrechtelijke procedure alsnog twijfels te uiten over de onschuld van een betrokkene ten aanzien van het feit waarvoor hij is vrijgesproken. Voor een geslaagd beroep op dit aspect van de onschuldpresumptie dient de betrokkene te stellen en te bewijzen dat een voldoende verband (‘link’) bestaat tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. Zo’n verband is bijvoorbeeld aanwezig als die latere procedure een onderzoek vereist van de uitkomst van de eerdere strafrechtelijke procedure, in het bijzonder in een geval waarin die latere procedure de rechter dwingt tot een onderzoek van een strafrechtelijk oordeel, tot een heroverweging of beoordeling van het bewijs in het strafrechtelijke dossier, tot een oordeel over de deelname van de belanghebbende aan de gebeurtenissen die hebben geleid tot de eerdere ‘criminal charge’, of tot een oordeel over de bestaande aanwijzingen van mogelijke schuld van de belanghebbende. [1] Uit de rechtspraak van het EHRM volgt verder dat het feit dat een verband als hiervoor is vastgesteld op zichzelf niet voldoende is voor de conclusie dat het oordeel van de strafrechter eraan in de weg staat dat in een latere bestuursrechtelijke procedure de gedragingen waarvan de betrokkene is vrijgesproken - als gevolg van minder strenge bewijsregels of op grond van aanvullend bewijs - bewezen worden verklaard. Daarbij is wel van belang dat de rechterlijke autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel dienen te doen ontstaan over de juistheid van de vrijspraak van wat de betrokkene in de strafzaak werd verweten. [2]
11. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie, geen standpunt heeft ingenomen over de vraag of het bestreden besluit in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM. Nu eisers hier in bezwaar al een beroep op hebben gedaan, is het bestreden besluit daarom in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
12. In het verweerschrift heeft verweerder zich nog op het standpunt gesteld dat de eigen verantwoordelijkheid van verweerder bij het opleggen van handhavingsmaatregelen niet afhankelijk is van de met strafvervolging en strafoplegging belaste organen. Gelet op wat
de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is dat standpunt onjuist.
13. De rechtbank is echter van oordeel dat dit motiveringsgebrek gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. Uit de overgelegde processen-verbaal van de politierechter blijkt dat eisers zijn vrijgesproken.
De politierechter heeft daarbij overwogen dat er een bestuursrechtelijke procedure loopt met vragen die voor hem ook relevant zijn in de zaak, dat hij wel kan komen tot wettig bewijs maar de overtuiging mist dat eisers strafbaar hebben gehandeld. Hij heeft daar onvoldoende beeld en duidelijkheid over en acht de vervolging enigszins prematuur. Weliswaar is sprake van een link tussen de strafrechtelijke procedure en het bestreden besluit, omdat hieraan hetzelfde feitencomplex ten grondslag ligt, maar dat is onvoldoende voor de conclusie dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM. Gelet op de inhoud van de processen-verbaal worden met het bestreden besluit geen twijfels geuit over de juistheid van de vrijspraak van eisers.
Vergunningvrij
14. Eisers voeren aan dat de schuur vergunningvrij is op grond van artikel 2, derde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat deze in het achtererfgebied ligt. Volgens eisers is het perceel onlosmakelijk verbonden met de woning en wordt dit gebruikt ten dienste van de woning met tuin. Daarnaast stellen eisers dat de bestemming op hun perceel “agrarisch met waarden” uit het bestemmingsplan Buitengebied Noordwest buiten toepassing moet worden verklaard bij exceptieve toetsing, omdat verweerder een planologische chaos heeft gecreëerd op de locatie voor de beoogde schuur. Volgens eisers heeft verweerder jarenlang een onjuist planologisch kader gepubliceerd op de website van ruimtelijke plannen. Daarbij wijzen eisers erop dat het deel van het perceel waar de schuur is beoogd in de recent vastgestelde bestemmingsplannen “Onzelfstandige bewoning Enschede” en “Kwalitatief sturen op appartementen” behoort tot het stedelijk gebied en dat dus niet duidelijk is of verweerder dit vindt behoren tot het buitengebied of het stedelijk gebied.
15. Artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor luidt:
"In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
[…]
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
[…]”
16. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een erf, en daarmee ook geen sprake van achtererfgebied. De rechtbank stelt vast dat op het woonperceel van eisers op grond van het bestemmingsplan “Boekelo 2015” de bestemming “wonen” rust. Op het deel van het perceel waar de schuur is beoogd, rust op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Noordwest” de bestemming “agrarisch met waarden – agrarische functie met landschapswaarden”. Op grond van de planregels zijn deze gronden bestemd voor het wijden van vee en de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf, alsmede voor het behoud, herstel en verbetering van de aanwezige landschappelijke, geomorfologische en cultuurhistorische waarde. Het bestemmingsplan “Buitengebied Noordwest” verbiedt het bouwen van een schuur op gronden met de bestemming “agrarisch met waarden”. Bovendien mogen op grond van de planregels alleen gebouwen en bijbehorende bouwwerken worden gebouwd binnen een op de kaart aangegeven bouwvlak. Op het deel van het perceel waar de schuur is beoogd, is geen bouwvlak. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de schuur niet vergunningvrij is, omdat geen sprake van erf en achtererfgebied in de zin van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor, en dat eisers voor de schuur een omgevingsvergunning hadden moeten aanvragen.
17. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun stelling dat de bestemming “agrarisch met waarden” uit het bestemmingsplan “Buitengebied Noordwest” voor hun perceel buiten toepassing moet worden verklaard. De rechtbank constateert dat sprake is van planologische onduidelijkheid over het perceel van eisers, nu het in een aantal bestemmingsplannen (zoals het bestemmingsplan “Buitengebied Noordwest”) wordt gerekend tot het buitengebied, terwijl het perceel in andere bestemmingsplannen, zoals eisers terecht stellen, wordt gerekend tot het stedelijk gebied. Daarmee is echter niet gegeven dat de agrarische bestemming die op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Noordwest” op het perceel rust, evident onjuist is. Voor zover eisers hebben beoogd te stellen dat de verkeerde bestemming rust op het perceel, overweegt de rechtbank dat de vraag of uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aan een perceel de juiste bestemming is toegekend, in het kader van een exceptieve toetsing niet aan de orde kan komen. De rechtbank verwijst daarbij naar de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [3] .
18. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding, nu er is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Verweerder was daarom in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
Evenredigheid
19. Eisers voeren aan dat de handhaving onevenredig is. Zij verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022. [4] Verweerder heeft niet gekeken naar de individuele omstandigheden bij het handhavingsbesluit en heeft niet gemotiveerd welke belangen er gediend zijn met handhaving. Ten onrechte wordt als tegenargument gebruikt dat de schuur zorgt voor een rommelige uitstraling in het gebied, omdat op dit moment de werktuigen onder zeilen in het weiland staan, terwijl dit nog rommeliger is. Bovendien vinden de omwonenden de schuur een goed idee. Eisers hebben verklaringen van buurtbewoners overgelegd om dit te onderbouwen. Daarnaast heeft verweerder haar eigen handelen buiten beschouwing gelaten, waarbij jarenlang foutieve conclusies zijn getrokken over het vigerende planologische regime. Daarom kan het eisers niet verweten worden dat zij hetzelfde hebben gedaan.
20. De rechtbank overweegt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Zo kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [5] Met de uitspraak van 2 februari 2022 van de Afdeling waar eisers naar verwijzen, is dat uitgangspunt niet gewijzigd. Als daarvoor aanleiding is, toetst de bestuursrechter (1) of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, (2) of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en (3) of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
21. De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden door verweerder in dit geval niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming mogen betrekken dat de last onder dwangsom en de bouwstop geschikte middelen zijn om de overtreding tegen te gaan. Daarbij heeft verweerder ook mogen betrekken dat dit noodzakelijke maatregelen waren, omdat na een waarschuwing was geconstateerd dat verder was gebouwd. Eisers hebben verder niet zodanig bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden aangenomen dat handhaving in dit concrete geval niet evenwichtig is. De rechtbank merkt daarbij overigens wel op dat uit het dossier en uit de toelichting ter zittingen blijkt dat verweerder niet vlot en toeschietelijk is (geweest) in hun reacties, zowel in de fase waarin eisers in (voor)overleg wilden met verweerder over de mogelijkheden voor een schuur als in de beroepsfase. Eisers hebben immers al in 2018 een eerste verzoek ingediend dat betrekking had op de bouw van een schuur. Dat acht de rechtbank echter onvoldoende om te oordelen dat handhaving in dit geval onevenredig is.
Gelijkheidsbeginsel
22. Eisers voeren aan dat verweerder in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijzen op het perceel aan de [adres 2] te Enschede. Hier is ook, zonder vergunning, een schuur opgericht op een gedeelte van het perceel dat op grond van het bestemmingsplan in het buitengebied ligt, maar hiertegen wordt niet opgetreden. Volgens eisers is sprake van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld.
23. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat op
dit punt. Eisers hebben in de bezwaarfase al een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, onder verwijzing naar de schuur aan de [adres 2] . Tijdens de hoorzitting heeft verweerder toegezegd dit nader te onderzoeken, maar in het bestreden besluit is niet ingegaan op het beroep op het gelijkheidsbeginsel. In het verweerschrift heeft verweerder zich nog op het standpunt gesteld dat niet bekend is of sprake is van een vergelijkbaar geval. De rechtbank heeft verweerder daarom na de eerste zitting op 2 december 2022 in de gelegenheid gesteld om een reactie te geven op het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft zich vervolgens schriftelijk en op de zitting van 1 juni 2023 op het standpunt gesteld dat zij niet handhavend zullen optreden tegen de schuur aan de [adres 2] omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen.
24. De rechtbank is van oordeel dat ook dit motiveringsgebrek gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. De rechtbank is namelijk van oordeel dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat niet aannemelijk is geworden dat sprake is van vergelijkbare gevallen. Daarvoor is onder meer van belang dat de schuur aan de [adres 2] kleiner is, zo’n 30 m², dan de beoogde schuur van eisers, zo’n 53 m². Ook is van belang dat de schuur aan de [adres 2] er al sinds 2006 staat en dus reeds gebouwd is. Het feit dat niet handhavend wordt opgetreden tegen deze bestaande schuur, maakt niet dat verweerder daarom zou moeten gedogen dat een (nieuwe) schuur in strijd met het bestemmingsplan wordt gebouwd. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
25. Het beroep is ongegrond. Omdat het bestreden besluit twee motiveringsgebreken bevat, ziet de rechtbank wel aanleiding om te bepalen dat eisers een vergoeding van hun proceskosten krijgen. Verweerder moet deze vergoeding betalen.
26. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.092,50 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
27. Daarnaast hebben eisers verzocht om vergoeding van hun reiskosten voor hun bezoeken aan hun gemachtigde en aan de rechtbank. De rechtbank ziet op grond van het Bpb aanleiding om de reiskosten van eisers, voor zover het gaat om de reiskosten voor hun bezoeken aan de rechtbank, vast te stellen op € 163,64. Voor vergoeding van de reiskosten wegens de bezoeken aan de gemachtigde ziet de rechtbank geen aanleiding.
28. Ook hebben eisers verzocht om vergoeding van de verletkosten van eiser, zowel voor de bezoeken aan hun gemachtigde als aan de rechtbank. De rechtbank ziet aanleiding om de verletkosten van eiser, voor zover het gaat om de door eisers gestelde verletkosten die zijn gemaakt wegens de bezoeken aan de rechtbank, op grond van het Bpb vast te stellen op € 712,-, uitgaande van twee keer vier uren van € 89,- per uur. Voor vergoeding van de verletkosten wegens de bezoeken aan de gemachtigde ziet de rechtbank geen aanleiding.
29. Verweerder moet ook het betaalde griffierecht aan eisers vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.968,14 aan proceskosten aan eisers;
- bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ter hoogte van € 184,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.