Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3736
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. Y.N. Teke-Bozkurt,
en
Dienst Toeslagen, verweerder,
gemachtigden: mr. J.S.M. Rietveld en mr. S.L. Mak van Waay.
Samenvatting
Deze zaak gaat over een beroep wegens niet tijdig beslissen door de Dienst Toeslagen op een aanvraag om vergoeding van werkelijke schade bij kinderopvangtoeslag. In geschil is welke nadere beslistermijn de Dienst Toeslagen moet krijgen om alsnog op de aanvraag te beslissen. De rechtbank sluit aan bij de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025 en oordeelt dat sprake is van een bijzonder geval waarin een nadere beslistermijn van 60 weken wordt verleend na de wettelijke beslistermijn, op last van een dwangsom van € 100,- per dag tot een maximum van € 15.000,-.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat [eiseres] heeft ingesteld omdat de Dienst Toeslagen volgens haar niet tijdig een besluit heeft genomen op haar aanvraag van
23 augustus 2023 om aanvullende schadevergoeding bij de Commissie Werkelijke Schade (CWS) in het kader van de problemen met de kinderopvangtoeslag.
[eiseres] heeft de Dienst Toeslagen bij brief van 5 september 2024 in gebreke gesteld. De Dienst Toeslagen heeft de ingebrekestelling op 6 september 2024 ontvangen.
[eiseres] heeft op 21 oktober 2024 beroep ingesteld. De Dienst Toeslagen heeft gereageerd met een verweerschrift.
De Dienst Toeslagen heeft op 4 november 2024 de maximale (bestuurlijke) dwangsom van € 1.442,- aan [eiseres] toegekend.
De rechtbank heeft het beroep op 20 juni 2025 in een meervoudige kamer op zitting behandeld. Gemachtigde van [eiseres] is verschenen. De Dienst Toeslagen heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
1. Als een bestuursorgaan niet op tijd een besluit neemt op een aanvraag of bezwaarschrift, kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Voordat hij beroep kan instellen, moet de betrokkene per brief aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog een besluit moet worden genomen op zijn aanvraag of bezwaar (de zogenoemde ingebrekestelling). Als er na die twee weken nog steeds geen besluit is, dan kan de betrokkene beroep instellen. [1]
Is het beroep ontvankelijk en gegrond?
2. Gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) neemt de Dienst Toeslagen binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit hierop. Deze termijn kan eenmaal met maximaal zes maanden worden verlengd. Uit de dossierstukken volgt dat de Dienst Toeslagen de termijn met zes maanden heeft verlengd. Daarmee eindigde de termijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag van [eiseres] op 23 augustus 2024.
3. Partijen zijn het erover eens dat de Dienst Toeslagen niet binnen de termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen. Na afloop van de termijn heeft [eiseres] de Dienst Toeslagen in gebreke gesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift meer dan twee weken daarna ontvangen. Omdat de Dienst Toeslagen niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling op 6 september 2024 een besluit op de aanvraag heeft genomen, en dat nog altijd niet heeft gedaan, is het beroep ontvankelijk en gegrond.
Welke beslistermijn moet aan de Dienst Toeslagen worden opgelegd?
4. Als het beroep gegrond is en het bestuursorgaan nog geen besluit bekendgemaakt heeft, bepaalt de rechtbank dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit bekendmaakt. Alleen in bijzondere gevallen kan de rechtbank een andere termijn bepalen. [2]
5. In deze uitspraak staat de vraag centraal of bij een aanvraag om aanvullende schadevergoeding bij de Commissie Werkelijke Schade (CWS) sprake is van een bijzonder geval en of de nadere beslistermijn uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 augustus 2023 [3] nog steeds passend is.
6. Voor een goed begrip zal de rechtbank hierna eerst de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023 samenvatten, daarna de standpunten van partijen noemen in de context van recente ontwikkelingen in de rechtspraak, en tot slot de onder 5. genoemde vraag beantwoorden.
De uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023
7. In de uitspraak van 23 augustus 2023 heeft de Afdeling nadere beslistermijnen bepaald die sindsdien in beginsel aan de Dienst Toeslagen worden gegeven bij beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag in het kader van de Wht. Voor een besluit op een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de Wht, is op grond van deze uitspraak als uitgangspunt gehanteerd een nadere beslistermijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift, waarvan ten minste zes weken moeten zijn gelegen na de dag van verzending van de uitspraak.
Wat vindt de Dienst Toeslagen?
8. In het verweerschrift heeft de Dienst Toeslagen de rechtbank aanvankelijk gevraagd om voor de nadere beslistermijn voortaan aan te sluiten bij de termijnen, zoals die door de rechtbank Rotterdam in de uitspraak van 15 juli 2024 zijn opgenomen. [4]
9. De gemachtigde van de Dienst Toeslagen heeft ter zitting echter verzocht om de uitspraak van de rechtbank Rotterdam niet te volgen, maar aansluiting te zoeken bij de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025. [5]
De uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025
10. De Afdeling heeft in deze uitspraak beslist op een herhaald beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar tegen drie besluiten op verzoeken om compensatie.
10.1.
De Afdeling overweegt dat zij in de uitspraak van 23 augustus 2023 de wetgever heeft opgeroepen om zijn verantwoordelijkheid te nemen en de onrealistische beslistermijnen in de Wht aan te passen. Dat heeft de wetgever niet gedaan. Dit terwijl de Dienst Toeslagen de beslistermijn en ook de nadere door de rechter gegeven beslistermijn grootschalig en structureel overschrijdt. Het instellen van beroep tegen het uitblijven van beslissingen in de hersteloperatie functioneert daardoor niet meer. De bestuursrechter kan geen effectieve rechtsbescherming meer bieden. De belangen van ouders die afwachten en geen beroep instellen tegen het uitblijven van een beslissing staan ernstig onder druk omdat hun zaken onderaan de stapel belanden. De Afdeling heeft zich daarom genoodzaakt gezien om de Dienst Toeslagen een langere beslistermijn te geven in beroepen tegen het uitblijven van een beslissing op een bezwaarschrift. Daarmee wil zij bereiken dat de hersteloperatie toeslagen niet nog verder vastloopt. Ook kan de Dienst Toeslagen zich dan zoveel mogelijk bezighouden met inhoudelijke besluitvorming en vermindert dit de belasting voor de rechtbanken.
10.2.
De Afdeling is tot het oordeel gekomen dat als de Dienst Toeslagen na gegrondverklaring van het eerste beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar alsnog een besluit op bezwaar moet nemen, een nadere beslistermijn geldt van 60 weken na de datum waarop de wettelijke beslistermijn voor het nemen van een besluit op bezwaar is verstreken. Ook bij een herhaald beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar wordt de nadere beslistermijn zo vastgesteld dat er steeds vanaf het verstrijken van de wettelijke beslistermijn in totaal een nadere beslistermijn van 60 weken wordt gegeven. In deze gevallen wordt aan de uitspraak een dwangsom verbonden van
€ 100,- per dag waarmee de nadere termijn van 60 weken wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,-.
10.3.
Als ten tijde van de uitspraak op een eerste dan wel herhaald beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar al 60 weken zijn verstreken na de ommekomst van de beslistermijn op bezwaar, geldt een nadere beslistermijn van twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden. In deze gevallen wordt aan de uitspraak een dwangsom verbonden van € 250,- per dag waarmee de nadere termijn van twee weken wordt overschreden, met een maximum van € 37.500,-.
10.4.
Als in een individueel geval bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan een andere beslistermijn of dwangsom worden bepaald.
11. De Dienst Toeslagen meent dat deze uitspraak van de Afdeling overeenkomstig kan worden toegepast op de onderhavige zaak, hoewel de uitspraak niet ziet op beslissingen op aanvragen om vergoeding van werkelijke schade maar op beslissingen in bezwaar. Inmiddels geldt namelijk ook bij aanvragen om vergoeding van werkelijke schade dat de CWS onmachtig is om de Dienst Toeslagen tijdig te adviseren, waardoor de Dienst Toeslagen niet in staat is om op tijd te beslissen en de eerder door de Afdeling bepaalde nadere beslistermijnen te halen.
11.1.
Namens de Dienst Toeslagen is ter zitting hierover uiteengezet dat op
25 april 2025 6.699 aanvragen om vergoeding werkelijke schade bekend waren. Van deze verzoeken zijn er 886 afgehandeld met een beschikking en 429 verzoeken zijn ingetrokken. De gemiddelde doorlooptijd van procedures via de route van de CWS is 609 dagen. De feitelijke doorlooptijd bedraagt momenteel meer dan 800 dagen. Omdat de instroom van aanvragen hoger is dan de actuele capaciteit van de CWS om adviezen uit te brengen, zal deze doorlooptijd naar verwachting de komende tijd verder oplopen. Momenteel wordt, ook naar aanleiding van het rapport van de Commissie van Dam, [6] gekeken naar de maatregelen om de afhandeling van werkelijke schade te versnellen. Die maatregelen zien op het hele schadestelsel, waaronder de beschikbaar te stellen routes en het te hanteren schadekader. Tegelijkertijd wordt ingezet op de opschaling van de CWS, zodat meer aanvragen sneller worden behandeld. Op korte termijn zal dit nog niet tot grote verandering van de doorlooptijd leiden. Ter zitting is namens de Dienst Toeslagen aangegeven dat de CWS 100 adviezen per maand geeft.
11.2.
De Dienst Toeslagen heeft verder ter zitting verzocht om de volgende periodes niet mee te tellen voor de op te leggen nadere beslistermijn en daarom te bepalen dat in die periodes de beslistermijn niet geldt en geen dwangsom verschuldigd is. Het gaat ten eerste om de gegunde bedenktijd aan ouders indien zij na indiening van een aanvraag nog niet weten welke schaderoute zij willen kiezen, tot het moment dat die bedenktijd is verstreken of ouders kiezen voor afhandeling van hun schade via de CWS. Het gaat ten tweede om de periode waarin aanvragen van ouders niet langer in de wachtrij staan of in behandeling zijn bij de CWS omdat zij hebben verzocht om een andere schaderoute of daarin tegelijkertijd zijn opgenomen.
11.3.
Ten aanzien van de aanvraag van [eiseres] heeft de Dienst Toeslagen tot slot aangegeven dat de CWS op 2 juni 2025 een advies heeft uitgebracht aan de Dienst Toeslagen. De verwachting is dat binnen vier weken een besluit kan worden genomen op de aanvraag van [eiseres].
Wat vindt [eiseres]?
12. [eiseres] vindt dat de Dienst Toeslagen binnen twee weken na de uitspraak een besluit op haar aanvraag moet nemen, op straffe van een dwangsom van € 250,- per dag, met een maximum van € 37.500,-.
12.1.
Volgens [eiseres] kan de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025 niet analoog worden toegepast. Deze uitspraak ziet uitsluitend op bezwaarprocedures in het kader van de integrale beoordeling. De aard en context van een aanvraag om aanvullende schadevergoeding vereist een andere toets dan die geldt bij bezwaren tegen een integrale beoordeling. Volgens [eiseres] is verder evident dat de overbelasting van de CWS is veroorzaakt door het opzettelijk blokkeren van alternatieve routes voor schadevergoeding door het Ministerie van Financiën. De keuze om de VSO-regieroute en de route via de Stichting Gelijkwaardig Herstel af te bouwen en/of onbetrouwbaar te maken en tegelijk onvoldoende capaciteit bij de CWS beschikbaar te stellen, is toe te rekenen aan de Dienst Toeslagen. Volgens [eiseres] is daarom geen sprake van een bijzonder geval zoals bedoeld in artikel 8:55d, derde lid, van de Awb en mogen organisatorische tekorten niet op [eiseres] worden afgewenteld.
Wat vindt de rechtbank?
13. De rechtbank is van oordeel dat ook ten aanzien van de behandeling van aanvragen om aanvullende schadevergoeding sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 8:55d, derde lid van de Awb. De rechtbank sluit daarbij aan bij de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 26 maart 2025. De Afdeling heeft onder het kopje “Waarom geeft de Afdeling dit oordeel over de beslistermijn en dwangsom?” (rechtsoverwegingen 19 t/m 19.13) op een duidelijke wijze uiteengezet waarom sprake is van een ‘bijzonder geval’ en waarom aanleiding bestaat om af te stappen van de nadere beslistermijnen zoals geformuleerd in de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023. De rechtbank verwijst naar deze rechtsoverwegingen en acht deze onverkort van toepassing op beroepen vanwege het niet tijdig beslissen op aanvragen om aanvullende schadevergoeding bij de CWS.
13.1.
Omdat sprake is van een ‘bijzonder geval’, is de vraag welke nadere beslistermijn de rechtbank aan de Dienst Toeslagen moet stellen voor het bekendmaken van een besluit op een aanvraag om aanvullende schadevergoeding, en welke dwangsom de rechtbank daaraan moet verbinden.
13.2.
Ook op dit punt ziet de rechtbank aanleiding om aan te sluiten bij de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025. De rechtbank bepaalt daarom dat de Dienst Toeslagen voor het nemen van een besluit op een aanvraag om aanvullende schadevergoeding bij de CWS een nadere beslistermijn krijgt van 60 weken na de datum waarop de wettelijke termijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag is verstreken. De rechtbank verbindt daaraan een dwangsom van € 100,- voor elke dag dat de beslistermijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,-. Als ten tijde van de uitspraak op het beroep al 60 weken zijn verstreken na de datum van de wettelijke beslistermijn, geldt een nadere beslistermijn van twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden. De rechtbank verbindt daaraan een dwangsom van € 250,- voor elke dag dat de beslistermijn wordt overschreden, met een maximum van € 37.500,-.
13.3.
De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de problematiek zoals de Afdeling deze in de uitspraak van 26 maart 2025 beschrijft ten aanzien van het niet tijdig beslissen op
bezwarenonverkort van toepassing is op het niet tijdig beslissen op
aanvragenom aanvullende schadevergoeding bij de CWS.
bezwarenonverkort van toepassing is op het niet tijdig beslissen op
aanvragenom aanvullende schadevergoeding bij de CWS.
13.4.
De rechtbank overweegt dat een aanvrager een groot belang heeft bij een zo snel mogelijk besluit op zijn aanvraag om aanvullende schadevergoeding bij de CWS. Daar staat echter tegenover dat de Dienst Toeslagen in staat moet zijn om op een zorgvuldige wijze tot een besluit te komen. De nadere beslistermijn en daaraan gekoppelde dwangsom die de rechtbank bepaalt, moet het resultaat zijn van een afweging van beide belangen. De nadere beslistermijn mag niet onrealistisch kort zijn, maar ook niet onevenredig lang. De nadere beslistermijn en daaraan gekoppelde dwangsom strekt er immers (alleen) toe om een bestuursorgaan ertoe te bewegen om – alsnog – binnen een redelijke termijn een besluit te nemen. In dit kader stelt de rechtbank vast dat ook ten aanzien van aanvragen om aanvullende schadevergoeding bij de CWS sprake is van forse capaciteitstekorten en feitelijke doorlooptijden van meer dan 800 dagen, zonder concreet vooruitzicht op een wezenlijke verbetering op korte termijn. De rechtbank ziet onvoldoende concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat de Dienst Toeslagen te weinig doet om de capaciteitstekorten en feitelijke doorlooptijden te verminderen. Dit betekent niet dat de nadere beslistermijn en daaraan gekoppelde dwangsom een vrijbrief mag geven om de capaciteitstekorten en feitelijke doorlooptijden op aanvragers af te wentelen. Integendeel, van de nadere beslistermijn en daaraan gekoppelde dwangsom moet voor de Dienst Toeslagen een prikkel blijven uitgaan om maatregelen te nemen om tot verbetering te komen en sneller te besluiten op aanvragen te nemen, bijvoorbeeld door de besliscapaciteit uit te breiden, werkprocessen te verbeteren en alternatieve routes te blijven zoeken. Een realistische beslistermijn biedt deze prikkel. Al deze feiten, omstandigheden en belangen afwegende, vindt de rechtbank voor het nemen van een besluit op een aanvraag om aanvullende schadevergoeding bij de CWS een nadere beslistermijn van 60 weken na de datum waarop de wettelijke termijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag is verstreken, niet onrealistisch kort en niet onevenredig lang.
13.5.
Voor inwilliging van het verzoek van de Dienst Toeslagen om te bepalen dat de periodes van de bedenktijd en de wachttijd van de ouders niet meetellen in de nadere beslistermijn, ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat van de nadere beslistermijn met daaraan gekoppelde dwangsom juist een prikkel moet uitgaan om maatregelen te nemen om tot verbetering te komen en sneller besluiten op aanvragen te nemen, ook door alternatieve routes te blijven zoeken, en dit juist niet moet leiden tot verdere vertragingen. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat aanvragers de dupe kunnen worden van hun bereidheid om een alternatieve route te proberen.
13.6.
De rechtbank realiseert zich heel goed dat de nadere beslistermijn van 60 weken, bovenop de wettelijke beslistermijn, en mogelijk ook nog bovenop de lange beslistermijnen waarmee aanvragers al zijn geconfronteerd voor (andere) besluiten in het kader van de hersteloperatie toeslagen, onwerkelijk overkomt. Een kortere, nadere beslistermijn met daaraan gekoppelde dwangsom is onder de huidige omstandigheden echter zinloos en wordt daarom niet door de rechtbank bepaald. De rechtbank verwijst hierbij naar de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 26 maart 2025 onder 19.13 en 20, waarin de Afdeling de beperkingen van de bestuursrechter uitlegt en de wetgever – nogmaals – nadrukkelijk oproept haar verantwoordelijkheid te nemen.
14. In het geval van [eiseres] betekent dit het volgende. De rechtbank draagt de Dienst Toeslagen op om uiterlijk op 17 oktober 2025 alsnog een besluit op de aanvraag van [eiseres] bekend te maken, op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag waarmee de nadere termijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,-.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat [eiseres] gelijk krijgt, dat de Dienst Toeslagen uiterlijk op 17 oktober 2025 alsnog een besluit moet nemen en dat aan de Dienst Toeslagen een dwangsom wordt opgelegd van € 100,- per dag waarmee de Dienst Toeslagen de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-.
16. Omdat het beroep gegrond is, moet de Dienst Toeslagen het griffierecht aan [eiseres] vergoeden en krijgt [eiseres] een vergoeding voor haar proceskosten. De Dienst Toeslagen moet deze vergoeding betalen. De rechtbank stelt de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 907,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,5). De rechtbank merkt de zaak als “licht” aan en past de wegingsfactor 0,5 toe, omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden. [7] Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt de Dienst Toeslagen op om uiterlijk op 17 oktober 2025 alsnog een besluit op de aanvraag aan [eiseres] bekend te maken;
- bepaalt dat de Dienst Toeslagen aan [eiseres] een dwangsom moet betalen van
€ 100,- per dag waarmee de Dienst Toeslagen de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- veroordeelt de Dienst Toeslagen in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van
€ 907,-;
- bepaalt dat de Dienst Toeslagen het griffierecht van € 51,- aan [eiseres] moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, en mr. A.P.W. Esmeijer en mr. M. Lok, leden, in aanwezigheid van S.H.J. van de Looi, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.