Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: WWB 07/2180-FRC
Uitspraak in het geding tussen
[Eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde mr. J. Sprakel, advocaat te Haarlem,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure, tevens feiten en omstandigheden die als vaststaand worden aangenomen
Eiser, die evenals zijn partner de Chinese nationaliteit heeft en niet in het bezit is van een verblijfsvergunning, verblijft sinds 1978 in Nederland. Hun kinderen, [X] geboren op 3 juni 1996 en [Y], geboren op 6 maart 1998, zijn in Nederland geboren. Sinds zijn aankomst in Nederland heeft eiser in zijn onderhoud en dat van zijn gezin voorzien door te werken bij diverse restaurants. Eiser heeft een sofi-nummer en heeft belasting betaald.
Op 9 juni 2006 is eiser aangehouden bij zijn (toenmalige) werkgever. Vervolgens is aan eiser een maatregel inzake inbewaringstelling op grond van artikel 59 van Pro de Vreemdelingenwet (hierna: Vw) opgelegd. Bij besluit van 28 september 2006 is deze maatregel opgeheven en is eiser aangezegd Nederland met onmiddellijke ingang te verlaten.
Op 23 november 2006 hebben eiser, zijn partner en hun kinderen bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (hierna: IND) een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning. Op deze aanvraag is nog niet beslist.
Met ingang van 1 januari 2007 is aan elk van eisers kinderen een maandelijkse toelage van
€ 215,32 ingevolge de Regeling verstrekkingen voor bepaalde categorieën vreemdelingen (hierna: Rvb) toegekend.
Eiser heeft op 3 januari 2007 een aanvraag om verlening van een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) bij verweerder ingediend ten behoeve van hemzelf, zijn partner en hun beide kinderen.
Bij besluit van 22 januari 2007 heeft verweerder de aanvraag van eiser om verlening van een (gezins)uitkering ingevolge de WWB afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 2 februari 2007 bezwaar gemaakt.
Voorts heeft eiser op 21 februari 2007 de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is bij uitspraak van 2 april 2007, registratienummer VWWB 07/651-ZWI, afgewezen.
Bij brief van 25 april 2007 heeft eiser aan verweerder medegedeeld dat zijn kinderen een maandelijkse toelage ingevolge de Rvb ontvangen en heeft hij verweerder verzocht, in het geval geen gezinsuitkering wordt toegekend, deze toelage aan te vullen met een uitkering ingevolge de WWB in verband met de woonkosten.
Bij besluit van 16 mei 2007 heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2007 ongegrond verklaard.
Bij brief van 31 mei 2007 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat geen bijzondere bijstand zal worden verstrekt naar aanleiding van diens verzoek van 25 april 2007. Tegen deze brief heeft eiser geen rechtsmiddel aangewend.
Tegen het besluit van 16 mei 2007 (hierna: bestreden besluit) is namens eiser bij brief van 15 juni 2007 beroep ingesteld.
Gelijktijdig met het ingestelde beroep heeft eiser de voorzieningenrechter wederom verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is bij uitspraak van 17 juli 2007, registratienummer VWWB 07/2179-NIFT, door de voorzieningenrechter van deze rechtbank toegewezen, in die zin dat aan eiser ten behoeve van zijn minderjarige kinderen voorschotten worden betaald ter hoogte van de woonkosten onder toepassing van artikel 16 van Pro de WWB. Tevens heeft de rechtbank deze zaak naar de meervoudige kamer verwezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2007. Aanwezig waren eiser en mr. W.G. Fischer, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder is, met kennisgeving, niet verschenen.
2 Overwegingen
2.1 Standpunten van partijen
Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, op het standpunt dat geen recht op uitkering ingevolge de WWB bestaat voor eiser en zijn partner noch voor zijn minderjarige kinderen omdat zij als illegalen van dat recht uitgesloten zijn.
Eiser is primair van mening dat hij en zijn gezin voor een bijstandsuitkering in aanmerking komen op grond van internationale verdragsbepalingen. Eiser heeft gesteld dat met name het derde lid van artikel 27 van Pro het IVRK ertoe moet leiden dat ook ouders een uitkeringsrecht krijgen, zodat zij in de gelegenheid worden gesteld daadwerkelijk voor hun kinderen te zorgen.
Subsidiair heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de als voorliggende voorziening aan te merken toelage krachtens de vanaf 1 januari 2007 gewijzigde Rvb niet toereikend is. De vangnetfunctie van de WWB brengt in dat geval met zich dat verweerder het (ontoereikende) Rvb-inkomen van de kinderen dient aan te vullen in verband met woonkosten. In dit kader heeft eiser gewezen op de uitspraak van de voorzieningenrechter te Amsterdam van 19 april 2007 (LJN: BA6900).
2.2 Wettelijk kader
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WWB heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de WWB wordt - voor zover hier van belang - met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vw 2000.
Ingevolge artikel 11, derde lid, van de WWB kunnen bij algemene maatregel van bestuur andere hier te lande woonachtige vreemdelingen dan de in het tweede lid bedoelde voor toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk worden gesteld:
a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, of
b. indien zij, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vw 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onderdeel g of h, van die wet en zij aan de in die algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden voldoen.
In het Besluit gelijkstelling vreemdelingen WWB, IOAW, IOAZ, WVG en WWIK (hierna: het Besluit) zijn voorwaarden opgenomen in welke gevallen een vreemdeling gelijkgesteld wordt met een Nederlander.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de WWB bestaat er geen recht op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, geacht wordt voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de WWB kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is het eerste lid niet van toepassing op andere vreemdelingen als bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB.
In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Rvb is bepaald dat het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers is belast met het voorzien in de noodzakelijk bestaansvoorwaarden voor een minderjarige vreemdeling die, samen met tenminste één ouder of verzorger, rechtmatig in Nederland verblijft, maar aan wie (nog) geen verblijfsvergunning is verleend.
In artikel 3, eerste lid en onder e, van de Rvb is bepaald dat ten aanzien van de categorie vreemdelingen als bedoeld in artikel 2, eerst lid, onderdeel e, het voorzien in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden inhoudt het verstrekken van een financiële toelage.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, aanhef en onder i, van de Rvb bedraagt de toelage het bedrag, bedoeld in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, verminderd met het in aanmerking te nemen vermogen.
2.3 Beoordeling
Mede gezien eisers uitleg ter zitting begrijpt de rechtbank eisers aanvraag om bijstand van
3 januari 2007 aldus dat deze ertoe strekte dat aan eiser gezinsbijstand zou worden verleend, en tevens dat, voor het geval gezinsbijstand niet mogelijk zou zijn, aan zijn kinderen recht op bijstand zou worden toegekend, eventueel in de vorm van bijzondere bijstand. Verweerder had eisers brief van 25 april 2007 dienen aan te merken als een aanvullend bezwaarschrift en dienen te betrekken in de heroverweging in het kader van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), op grond waarvan verweerder gehouden was tot een volledige heroverweging van het besluit van 22 januari 2007 op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar. Nu verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten een standpunt in te nemen met betrekking tot de aanvraag om bijzondere bijstand, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet in het onderhavige geval geen ruimte om met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb het bestreden besluit in stand te laten nu geenszins vaststaat dat eiser door de schending van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb niet is benadeeld, zodat het bestreden besluit dan ook vernietigd dient te worden.
De rechtbank ziet zich voorts gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Tussen partijen is niet in geding dat eiser, zijn echtgenote en kinderen vreemdeling zijn in de zin van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vreemdelingenwet 2000, zodat zij niet op grond van het bepaalde in artikel 11, tweede lid of derde lid, van de WWB juncto de bepalingen van het Besluit met een Nederlander gelijk worden gesteld.
De rechtbank maakt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting op dat eiser en zijn gezin weliswaar geen verblijfsvergunning hebben, maar gerechtigd zijn het besluit naar aanleiding van de op 23 november 2006 ingediende aanvraag in Nederland af te wachten.
De rechtbank overweegt dat de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB), reeds meerdere malen, onder andere op 26 juni 2001 (LJN AB2276), heeft geoordeeld dat de in de koppelingswetgeving neergelegde doelstelling, te weten, het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, met het oog op het voeren van een consistent vreemdelingenbeleid aanvaardbaar is en dat dit ook geldt voor toepassing van het koppelingsbeginsel op vreemdelingen die toelating tot Nederland hebben verzocht en de beslissing op dit verzoek in Nederland mogen afwachten.
De rechtbank is, anders dan eiser, van oordeel dat deze vaste rechtspraak geen ruimte laat om aan eiser en zijn echtgenote een uitkering ingevolge de WWB toe te kennen. De CRvB heeft immers uitdrukkelijk overwogen dat ten aanzien van de categorie vreemdelingen waartoe eiser en zijn gezin behoren, namelijk de categorie die na 1 juli 1998 om toelating verzoekt, de gerechtvaardigdheid van de koppelingswetgeving ten volle opgaat.
Ten aanzien van eisers beroep op artikel 8 van Pro het EVRM overweegt de rechtbank dat het besluit van verweerder het gezinsleven van eiser kan beïnvloeden, maar dat daarmee nog niet is gegeven dat het bestreden besluit inbreuk maakt op de waarborg van artikel 8 van Pro het EVRM. Juist evengenoemde gerechtvaardigdheid van de koppelingswetgeving, mede bezien in het licht van het tweede lid van dit artikel, maakt dat dit beroep van eiser niet het door hem gewenste gevolg bewerkstelligt. De rechtbank is evenmin gebleken dat in eisers geval sprake is van een situatie welke inbreuk maakt op de bescherming die eiser en zijn gezinsleden aan artikel 3 van Pro het EVRM kunnen ontlenen.
Het beroep op artikel 11 en Pro 12 van het Internationaal verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) en op artikel 13 en Pro 17 van het ESH kan evenmin slagen omdat deze bepalingen naar hun inhoud niet een ieder kunnen verbinden. De rechtbank verwijst in dit verband onder meer naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 5 december 2003, gepubliceerd in USZ 2004/88 en 25 mei 2004, gepubliceerd in USZ 2004/241.
Uit het vorenstaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser en zijn partner niet in aanmerking komen voor bijstand. Het primaire betoog van eiser faalt derhalve.
Met betrekking tot de weigering van verweerder om eiser een uitkering ingevolge de WWB ten behoeve van eisers kinderen te verstrekken, overweegt de rechtbank als volgt.
Niet in geding is dat de aan eisers kinderen met ingang van 1 januari 2007 toegekende toelage krachtens de Rvb een voorliggende voorziening vormt als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de WWB. De vraag of deze voorziening passend en toereikend is, houdt partijen verdeeld. Vaststaat dat de Rvb enkel voorziet in het verstrekken van een financiële toelage en niet voorziet in de dekking van woonkosten.
In de toelichting op de Wijziging Regeling vertrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Regeling van de Minister van Justitie van 22 december 2006, Stcrt. 29 december 2006, nr. 253) is onder meer het volgende opgenomen: “De reden voor deze uitbreiding van de kring van Rvb-rechthebbenden is gelegen in de uitspraak van 24 januari 2006 van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB). In deze uitspraak is aan de categorie, omschreven zoals in artikel 2, eerste lid, onder e, een zelfstandig recht op grond van artikel 16 WWB Pro op bijstand toegekend om in de noodzakelijke bestaansmiddelen te voorzien, bij gebrek aan een specifieke voorliggende voorziening. Dit zelfstandig recht vloeit voort uit de rechtstreekse werking die de CRvB aan het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind toekent. De doelstelling van de WWB is gemeenten aan te zetten beleid te voeren dat zoveel mogelijk bijstandsgerechtigden weer terugvoert naar een betaalde baan. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) heeft geoordeeld dat de desbetreffende categorie vreemdelingen niet past in de systematiek van de WWB, omdat deze groep geen toegang heeft tot de arbeidsmarkt. Om die reden is ervoor gekozen om in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden te voorzien via de Rvb, als passende en toereikende voorliggende voorziening voor bepaalde categorieën vreemdelingen die niet beschikken over een verblijfsvergunning. Daarmee vervalt de noodzaak om de betreffende categorie minderjarige vreemdelingen op grond van de WWB een financiële toelage te verstrekken, waartoe gemeenten naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB gehouden waren”.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, van het IVRK erkennen de Staten die partij zijn het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
In artikel 27, derde lid, van het IVRK is - voor zover hier van belang - bepaald dat de Staten die partij zijn, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen nemen om ouders te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de toelichting dat de Rvb een uitputtende regeling beoogt te zijn. Ondanks de omstandigheid dat de Rvb uitputtend bedoeld is, laat dit de uit het IVRK voortvloeiende zorgplicht van de Nederlandse staat ten opzichte van de onderhavige categorie kinderen onverlet, ook ten aanzien van de dekking van woonkosten. Immers, artikel 27, derde lid, van het IVRK is een rechtstreeks werkende bepaling.
Weliswaar is de litigieuze toelageregeling in de Rvb opgenomen naar aanleiding van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 januari 2006 (USZ 2006/85) en is in die uitspraak overwogen dat het voor de hand ligt dat voor wat betreft de hoogte van de bijstand aansluiting wordt gezocht bij de norm voor alleenstaanden als bedoeld in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, bij welke bepaling in de Rvb wat betreft de hoogte van de toelage inderdaad aansluiting is gezocht. In zijn uitspraak heeft de CRvB echter tevens overwogen dat, gelet op het in artikel 18, eerste lid, van de WWB neergelegde afstemmingsvereiste, aan de hand van de individuele omstandigheden en mede gelet op artikel 27, derde lid, van het IVRK dient te worden bezien welk bedrag aan bijstand is aangewezen. Daarbij heeft de CRvB expliciet in aanmerking genomen dat in het door hem berechte geval in de woonkosten was voorzien, hetgeen in de onderhavige situatie niet het geval is. De norm die de CRvB in de uitspraak van 24 januari 2006 heeft neergelegd, verdraagt zich derhalve niet zonder meer met het uitputtende karakter van de Rvb.
De rechtbank is van oordeel dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat zijn kinderen van de maandelijkse toelage ingevolge de Rvb naast de noodzakelijke aanschaf van onder andere voedsel niet in hun woonkosten kunnen voorzien. De financiële toelage die eisers kinderen ingevolge de Rvb ontvangen, is derhalve niet aan te merken als passend en toereikend in voornoemde zin. De rechtbank is van oordeel dat de individuele omstandigheden van eisers kinderen nopen tot het verstrekken van bijstand ter dekking van de woonkosten.
Verweerder zal dan ook een nieuwe beslissing op eisers bezwaar moeten nemen, waarbij hij na zorgvuldig onderzoek bepaalt welk bedrag aan bijzondere bijstand aan eiser toegekend moet worden in aanvulling op de aan zijn kinderen toegekende toelage krachtens de Rvb.
De rechtbank ziet, gezien het vorenstaande, geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
De rechtbank ziet tenslotte aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten ma¬ken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde be¬roeps¬ma¬tig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder bin¬nen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuwe be¬slis¬sing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eiser het betaalde griffierecht van € 39,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser moet vergoeden.
Aldus gedaan door mr. E.F.C. Francken, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. I.K. Rapmund, leden, en door de voorzitter en mr. F.R. Lader, griffier, ondertekend.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2007.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.