Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 14/3097 en ROT 14/3101
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2014 in de zaken tussen
[Naam], te Sliedrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. R. Küçükünal,
en
het Drechtstedenbestuur, verweerder,
gemachtigde: A. Kleijn.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2014 (besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 25 november 2013, strekkende tot intrekking van haar bijstandsuitkering met ingang van 11 januari 2013 en tot terugvordering van de als gevolg daarvan ten onrechte aan haar verstrekte bijstand over de periode van 11 januari 2013 tot en met 31 oktober 2013 tot een bedrag van € 8.728,07, ongegrond verklaard.
Bij besluit van diezelfde datum (besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 16 december 2013, strekkende tot oplegging van een bestuurlijke boete aan eiseres tot een bedrag van € 8.730,-, eveneens ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2014. Verschenen is eiseres, vergezeld door K. Efe, tolk en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres is bij besluit van 11 januari 2013 een bijstandsuitkering uit hoofde van de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend met ingang van 11 januari 2013. Het vermogen van eiseres is bij dit toekenningsbesluit vastgesteld op € 8.073,15 negatief, terwijl het vrij te laten vermogen bij de aanvang € 5.795,- bedroeg. Verweerder heeft het Internationaal Bureau Fraudepreventie (IBF) verzocht om ten aanzien van eiseres een onderzoek te laten verrichten naar vermogen in de vorm van een eigen woning in Turkije (hierna ook: de woning). Tevens heeft verweerder vastgesteld dat eiseres twee op haar naam geopende bankrekeningen niet heeft opgegeven waarop op 31 december 2012 een gezamenlijk positief saldo stond van € 8.609,-. De woning is in opdracht van verweerder getaxeerd op omgerekend € 29.091,-. Verweerder heeft op grond van het in strijd met artikel 17, eerste lid, van de WWB niet opgeven van de woning besloten tot intrekking, herziening en boetoplegging.
2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder op grond van een pilot bijstandscliënten met een Turkse afkomst die ouder zijn dan vijftig jaar en meer dan dertig dagen vakantie genieten bij het IBF aanmeldt voor onderzoek naar woningbezit in Turkije. Volgens eiseres levert deze pilot strijd op met het verbod van discriminatie (naar ras) als neergelegd in de Grondwet en een aantal verdragsbepalingen. Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder eiseres voorafgaand aan het huisbezoek ten onrechte niet op de hoogte heeft gesteld van haar rechten en verplichtingen, zodat niet is voldaan aan het vereiste van “informed consent”, en dat verweerder eiseres ten onrechte niet heeft gewezen op de mogelijke strafrechtelijke consequenties van haar verklaringen voordat zij die heeft afgelegd. Volgens eiseres is het bewijs door verweerder in deze zaak daarom op onrechtmatige wijze verkregen en dient het daarom terzijde te worden geschoven.
3. De rechtbank komt de volgende beoordeling.
4. Uit het pré-advies in bezwaar, dat is opgesteld door een medewerker van verweerder van 14 februari 2014, volgt dat een opdracht tot onderzoek naar vermogen in Turkije is gegeven nadat verweerder in de maand juli 2013 was gebleken dat eisers op haar naam staande bankrekeningen met een gezamenlijk saldo van € 8.609,- had verzwegen bij haar bijstandsaanvraag. Dit onderzoek in Turkije heeft plaatsgevonden in september 2013. Gelet hierop is geen sprake van een onderzoek dat zonder concrete verdenking heeft plaatsgevonden. Van discriminatie zoals eiseres stelt is dus geen sprake nu er concrete gronden waren voor het doen van (nader) onderzoek. Dat de verzwegen bankrekeningen zien op vermogen waarover eisers hier te lande beschikte, terwijl het onderzoek naar onroerend goed betrekking heeft op zaken buiten de landsgrenzen maakt dit niet anders. Omdat eiseres voor kwam in de lokale registratie van onroerende zaakbelasting in Turkije was er voorts voldoende aanleiding een bezoek af te leggen aan de woning in Turkije. Het eventuele vereiste van “informed consent” houdt in een dergelijk geval in dat eiseres zou worden gewezen op de mogelijke negatieve consequenties van het niet verlenen van medewerking aan een huisbezoek. Nu eiseres informatie heeft gegeven aan de deur van de woning is zij door het ontbreken van “informed consent” niet in haar belangen geschaad, zodat op dit punt geen aanleiding bestaat tot bewijsuitsluiting.
5.1.
Voor zover het betoog van eiseres moet worden opgevat als een beroep op het zwijgrecht en de cautieplicht als neergelegd in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), stelt de rechtbank voorop dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen het rechtmatigheidsonderzoek en het boeteonderzoek, ook al hebben die – veelal – tegelijkertijd plaats. In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek is eiseres gelet op artikel 17, eerste lid, van de WWB gehouden om verweerder van alle informatie te voorzien en kan zij zich niet beroepen op een zwijgrecht. In het kader van het boetetraject komt haar wel een zwijgrecht toe, want artikel 5:10a van de Awb moet gelet op de rechtspraak met betrekking tot artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden aldus worden begrepen dat het daarin neergelegde zwijgrecht niet alleen betrekking heeft op waarom-vragen maar ook op wat-vragen. Indien de belanghebbende niet kan uitsluiten dat zijn verklaringen tijdens het verhoor zullen worden gebruikt als bewijs voor de boeteoplegging dan dient hij in dat kader op zijn zwijgrecht te worden gewezen en dient verweerder zich te onthouden van druk teneinde een belastende verklaring te verkrijgen. Indien een belastende verklaring wordt afgelegd zonder dat voorafgaand daaraan de cautie is verstrekt of indien druk is uitgeoefend, zodat die verklaring niet in vrijheid is afgelegd, dan dient dit materiaal dat niet los van de wil van betrokkene is verkregen te worden uitgesloten van het bewijs voor de boeteoplegging. Met betrekking tot het voorgaande wijst de rechtbank op vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (laatstelijk CRvB 7 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1693 en CRvB 1 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2607).
5.2.
In het rapport van een Buitendienstmedewerker Bureau Sociale Zaken, die op 10 september 2013 onderzoek in Turkije heeft verricht, is onder meer het volgende te lezen:
“Ik heb vervolgens een bezoek afgelegd aan het op de internetpagina van de gemeente Giresui genoemde adres van betrokkene, te weten, [naam en adres]. Op dit adres trof ik betrokkene Nurcan Aksu aan. Ik legitirneerde mij en legde het doel van mijn onderzoek uit. Betrokkene [Naam] verklaarde sinds ongeveer 15 jaar de eigenaar van deze woning te zijn. Buiten deze woning zou zij geen andere bezittingen hebben. Ik heb betrokkene uitgelegd dat het bezit van deze woning consequenties kan hebben op haar recht op WWB uitkering bij de gemeente Sliedrecht. Zij verklaarde sinds enkele dagen voor vakantie in Turkije te zijn, dat deze woning wordt bewoond door haar broer en diens gezin die hier geen huur voor betalen en dat zij binnen een maand weer naar Nederland zal terugkeren. Ik heb enkele foto’s van de woning genomen die u aantreft in de bijlage van het taxatierapport.”
5.3.
Voor de intrekking en terugvordering kan de in het citaat weergegeven verklaring van eiseres dat zij sinds ongeveer 15 jaar de eigenares van de woning is worden gebruikt als bewijs. Met betrekking tot de boeteoplegging komt de rechtbank tot een ander oordeel. Omdat eiseres ten tijde van het afleggen van haar verklaring niet kon uitsluiten dat die verklaring zou worden gebruikt voor het opleggen van een bestuurlijke boete kan deze verklaring slechts voor het bewijs worden gebruikt indien haar tevoren de cautie zou zijn verleend. Gelet op het citaat hiervoor is eiseres eerst na haar verklaring dat zij sinds ongeveer 15 jaar de eigenares van de woning is, er op gewezen dat dat het bezit van deze woning consequenties kan hebben op haar recht op uitkering. Voor de boeteoplegging kan deze verklaring daarom niet worden gebruikt. Er is echter, los van de verklaring van eiseres, voldoende bewijs dat eiseres de woning in eigendom had. Zo heeft de toenmalige advocaat van eiseres tijdens de hoorzitting in bezwaar gesteld dat eiseres een woning op haar naam heeft staan en dat zij dit niet heeft opgegeven. Op de internetpagina van de gemeente Giresum komt eiseres voor met een registratie onroerende zaakbelasting. Verder heeft de huidige gemachtigde van eiseres bij een van de aanvullende beroepschriften een eigendomsbewijs – een zogenoemde “tapu senedi” – gevoegd waarop eiseres als de eigenaar van de woning is vermeld, hetgeen in beginsel voldoende bewijs oplevert dat eiseres eigenares is van de woning (CRvB 2 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2944).
6. In beroep zijn geen gronden aangevoerd tegen de vaststelling van de waarde van de woning door verweerder op omgerekend € 29.091,-. Gelet op de verzwegen banktegoeden afgezet tegen het bij aanvang van de bijstand vastgestelde vermogen is eiseres niet tekort gedaan door bij de vaststelling van de in aanmerking te nemen overwaarde van de woning uit te gaan van het vrij te laten vermogen van € 5.795,-. Gelet op een en ander heeft verweerder in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB (tekst tot 1 juli 2013) en heeft hij terecht besloten tot terugvordering op de voet van artikel 58, eerste lid, van de WWB, nu in hetgeen in beroep is aangevoerd geen dringende redenen blijken om daarvan af te zien.
7.1.
Uit het voorgaande volgt dat eiseres verweerder niet op de hoogte heeft gesteld van haar woningbezit in Turkije, hetgeen een overtreding van artikel 17, eerste lid, van de WWB oplevert. De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres van het niet nakomen van artikel 17, eerste lid, van de WWB niet alleen objectief, maar ook subjectief – in de zin van artikel 5:41 van Pro de Awb – een verwijt valt te maken. Eiseres had kunnen en moeten weten dat het ging om relevante informatie met betrekking tot het recht op bijstand. Omdat sprake is van benadeling en de rechtbank van dringende redenen niet is gebleken was verweerder gehouden om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
7.2.
Op grond van het met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) sinds 1 januari 2013 geldende artikel 18a, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB. Op grond van het tweede lid wordt in dit artikel onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten wordt de bestuurlijke boete – voor zover hier van belang – vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. Op grond van het tweede lid wordt de bestuurlijke boete naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-.
7.3.
Het bestreden besluit kan voor zover het ziet op de boetehoogte wegens strijd met de wet geen stand kan houden voor wat betreft de handhaving van het boetebesluit 12 december 2013, omdat verweerder een hogere boete heeft opgelegd dan het maximumboetebedrag waarin artikel 18a, eerste lid, van de WWB voorziet, te weten het benadelingsbedrag, dat in het onderhavige geval € 8.728,07 bedraagt. Dat artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten voorziet in een afronding naar boven op een veelvoud van € 10,- kan daar niet aan afdoen. Deze afrondingsregel heeft uitsluitend een grondslag in een wet in formele zin voor zover deze afrondingsregel niet leidt tot een overschrijding van het benadelingsbedrag. Het beroep is daarom gegrond voor zover het de boeteoplegging betreft. De rechtbank zal hierna bezien op welke wijze zij toepassing kan geven aan artikel 8:72a van de Awb.
7.4.
In navolging van de door de Centrale Raad van Beroep op 24 november 2014 gewezen uitspraak (ECLI:NL:CRVB:2014:3754) is de rechtbank van oordeel dat de Wet aanscherping niet voorziet in een volledig gefixeerde boete, zodat de beoordeling van de boetehoogte dient plaats te vinden op basis van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. In navolging van deze uitspraak is de rechtbank voorts van oordeel dat het in de rede ligt om alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Pro Boetebesluit socialezekerheidswetten als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Is er geen sprake van opzet maar wel van grove schuld bij overtreders, dan is de verwijtbaarheid minder groot en is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal verder moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Indien na toepassing van het toepasselijke percentage een boetebedrag resteert dat gelet op de omstandigheden van het geval niet evenredig uitpakt, dan kan verdere neerwaartse afstemming plaatshebben (vgl. HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:685).
7.5.
Uit de stukken komt niet naar voren of eiseres opzettelijk het woningbezit niet heeft opgegeven, terwijl verweerder de verzwegen bankrekeningen niet bij de boeteoplegging heeft betrokken. Wel neemt de rechtbank aan dat sprake is van grove schuld. Het had immers zonder meer voor eiseres duidelijk moeten zijn dat zij het woningbezit had moeten melden aan verweerder, terwijl van omstandigheden die maken dat zij daarvan mogelijk niet of niet ten volle op de hoogte was ook niet is gebleken. Haar kan daarom in beginsel een bestuurlijke boete worden opgelegd van € 6.550,-, hetgeen neerkomt op 75% van het benadelingsbedrag na toepassing van de afrondingsregel. De rechtbank is van oordeel dat dit bedrag neerwaarts moeten worden bijgesteld vanwege de beperkte draagkracht van eiseres. De rechtbank neemt hierbij aanmerking dat eiseres met ingang van 22 juli 2014 opnieuw bijstand is toegekend en zij geconfronteerd wordt met een terugvordering naast de boeteoplegging en zij onweersproken heeft gesteld dat haar schulden het vermogen ruimschoots overtreffen. Gelet op een en ander acht de rechtbank in dit geval een bestuurlijke boete van € 4.000,- evenredig. Hierbij neemt zij in aanmerking dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd dat van de boeteoplegging in het kader van de Wet aanscherping een afschrikkende werking uitgaat.
8. Gelet op het voorgaande is het beroep tegen besluit 1 ongegrond, is het beroep tegen besluit 2 gegrond en kan dat besluit voor zover het ziet op de boetehoogte in beroep geen stand houden. De rechtbank ziet voorts aanleiding de zaak zelf af te doen door het besluit van 16 december 2013 te herroepen voor zover het ziet op de hoogte van de boete, deze vast te stellen op € 4.000,- en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van besluit 2.
9. Omdat de rechtbank het beroep tegen besluit 2 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten met betrekking tot het beroep tegen besluit 2. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen besluit 1 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen besluit 2 gegrond;
- vernietigt het besluit 1 voor zover het ziet op de boetehoogte en bepaalt dat haar uitspraak in de plaats daarvan treedt;
- herroept het besluit van 16 december 2013 voor zover het ziet op de boetehoogte en stelt de boete die eiseres aan verweerder dient te voldoen vast op € 4.000,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.946,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mr. A. Hello en mr. D. Haan, leden, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.