Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 16/7 en ROT 16/8
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2016 in de zaak tussen
[Naam], te [plaats], eiser,
gemachtigde: mr. R.W. de Gruijl,
en
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., voordien Achmea Zorgkantoor N.V.(beiden hierna: het Zorgkantoor), verweerster,
gemachtigde: mr. M.R.A. Raghoebarsingh.
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2015 (het bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor het bezwaar van eiser tegen het besluit van 27 september 2013 (het primaire besluit) dat strekt tot vaststelling van het persoonsgebonden budget (pgb) over de eerste helft van 2013, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Voorts heeft eiser de rechtbank verzocht hem schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2016. Namens eiser zijn verschenen mr. De Gruijl en S. Boutchiche, werkzaam bij 7Dagen zakelijke dienstverlening. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Raghoebarsingh en mevrouw Hartman.
Overwegingen
1. Artikel 1.1.1 van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) luidde ten tijde in geding:
“In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
j. persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding en vervoer: hetgeen daaronder wordt verstaan in het Besluit zorgaanspraken AWBZ;
k. kortdurend verblijf: hetgeen daaronder wordt verstaan in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, gedurende niet meer dan twee etmalen per week, met dien verstande dat de desbetreffende zorg niet door een instelling hoeft te worden verleend;
(…)”
Artikel 2.6.9 van de Rsa luidde ten tijde in geding:
“1 Bij de verlening van het netto persoonsgebonden budget worden de verzekerde de volgende verplichtingen opgelegd:
a. de verzekerde gebruikt het budget uitsluitend voor betaling van zorg als bedoeld in artikel 1.1.1, j of k, en de betaling van bemiddelingskosten onder de in onderdeel k opgenomen voorwaarden;
b. de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord;
c. de verzekerde sluit een schriftelijke overeenkomst met de zorgverlener of zorgverlenende instantie waarin ten minste de volgende afspraken zijn opgenomen:
1°. declaraties voor verleende zorg worden niet betaald indien zij niet binnen zes weken na de maand waarin de zorg is verleend bij de verzekerde zijn ingediend,
2°. een declaratie van een zorgverlener bevat een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het uurtarief, het aantal te betalen uren, het burgerservicenummer of, bij het ontbreken daarvan, het sociaal-fiscaal nummer en de naam van de zorgverlener, en wordt door de zorgverlener ondertekend,
3°. een declaratie van een zorgverlenende instantie bevat het nummer waarmee die instantie staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het tarief, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen, en de naam en het adres van de zorgverlenende instantie, en wordt namens de zorgverlenende instantie ondertekend;
d. de verzekerde stelt, op verzoek van het zorgkantoor, de in onderdeel c bedoelde overeenkomsten en declaraties alsmede zijn rekeningafschrift op papier of op een andere duurzame drager, tot vijf jaar na de datum van de subsidievaststelling ter beschikking van het zorgkantoor. De rekeningafschriften bevatten in ieder geval de perioden waarop zij betrekking hebben, de datum en het bedrag van de door de verzekerde verrichte betalingen, bedoeld in onderdeel a, alsmede de rekeningnummers waarop deze betalingen zijn bijgeschreven;
e. de verzekerde legt door middel van invulling en ondertekening van een daartoe door het zorgkantoor toegezonden formulier verantwoording af over de besteding van het verleende persoonsgebonden budget;
f. bij de verantwoording over de laatste verantwoordingsperiode van een kalenderjaar voegt de verzekerde per zorgverlener of zorgverlenende instantie een formulier waarop hij naam, adres en burgerservicenummer of, bij het ontbreken daarvan, het sociaal-fiscaal nummer van de zorgverlener respectievelijk naam, adres en het nummer van de Kamer van Koophandel van de zorgverlenende instantie heeft aangetekend, alsmede het in dat kalenderjaar aan die zorgverlener of die zorgverlenende instantie betaalde bedrag;
g. de verzekerde brengt gedurende de subsidieperiode voor de vormen van zorg waarvoor het budget is verleend niet tevens een AWBZ-aanspraak op zorg tot gelding;
h. de verzekerde die blijkens het indicatiebesluit is aangewezen op verblijf, brengt gedurende de subsidieperiode zijn aanspraak op verblijf niet tot gelding;
i. de verzekerde draagt er zorg voor dat een zorgverlener op wie het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is niet meer dan veertig uur in één week voor hem werkzaamheden verricht;
j. de verzekerde verricht uitsluitend girale betalingen aan de zorgverlener;
k. de verzekerde besteedt het persoonsgebonden budget uitsluitend aan bemiddelingkosten indien aan de verzekerde een persoonsgebonden budget is verleend voor een subsidieperiode die eindigde op 31 december 2011 en de organisatie waaraan de verzekerde bemiddelingskosten betaalt beschikt over een door het Keurmerkinstituut vastgesteld keurmerk voor bemiddelingsbureaus;
l. de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het persoonsgebonden budget.
2 In afwijking van het eerste lid, onderdeel a, mag het budget slechts besteed worden aan kosten van vervoer voor het ontvangen van begeleiding groep indien een budget verleend is voor begeleiding groep inclusief vervoer of indien de verzekerde blijkens het indicatiebesluit is aangewezen op een zorgzwaartepakket VV.
3 In afwijking van het eerste lid, onderdelen a en e, mag de verzekerde in een kalenderjaar maximaal 1,5% van het voor dat jaar beschikbare netto persoonsgebonden budget, maar ten minste € 250 en ten hoogste € 1 250, gebruiken voor andere betalingen dan betalingen bedoeld in onderdeel a, en geldt de verantwoordingsplicht, bedoeld in onderdeel e, niet voor dit deel van het budget.
(…)”
2. Bij besluit van 10 december 2012 heeft het Zorgkantoor op grond van de Rsa aan eiser voor het haar 2013 voorlopig een pgb – na aftrek van de eigen bijdrage – verleend van € 10.122,00. Meegedeeld is dat het toegekende pgb in voorschotten wordt uitbetaald op het rekeningnummer ten name van eiser. In de bij het besluit gevoegde toelichting is aangegeven dat eiser verantwoording dient af te leggen over de besteding van het verleende pgb en welke verplichtingen het pgb met zich meebrengt. Bij besluit van 8 september 2013 heeft het Zorgkantoor voor de periode van 1 januari 2013 tot en met 14 februari 2013 definitief (na aftrek van de eigen bijdrage) een pgb toegekend tot een bedrag van € 1.227,86. Ter zitting is van de zijde van het Zorgkantoor bevestigd dat er voor het overige deel van de periode in geding ook een of meer toekenningsbesluiten zijn genomen.
3. In augustus 2013 heeft eiser desgevraagd een verantwoordingsformulier pgb 2013 ingevuld en toegezonden aan het Zorgkantoor. Met betrekking tot de eerste helft van 2013 is daarop aangegeven dat eiser € 7.012,12 heeft betaald aan A. el Fakiz en € 6.013,44 aan 7Dagen zakelijke dienstverlening (de zorgverlener). Desgevraagd heeft eiser het Zorgkantoor nadere informatie verstrekt over de zorgverlening. Gelet op het door eiser overlegde Zorgplan groepsbegeleiding van de zorgverlener van 17 september 2013 zagen de activiteiten waarin eiser werd begeleid op onder meer recreatieve-, educatieve-, arbeidsmatige-, familie- en sportactiviteiten. Voorts zijn een zorgovereenkomst tussen eiser en de zorgverlener en een aantal facturen overgelegd.
4. Bij het primaire besluit heeft het Zorgkantoor de verantwoorde zorgkosten voor de eerste helft van 2013 vastgesteld op € 7.012,12 en de zorgkosten voor de zorgverlener tot een bedrag van € 6.013,44 afgewezen. Daartoe heeft het Zorgkantoor redengevend geacht dat begeleiding bij recreatieve-, educatieve-, arbeidsmatige-, familie- en sportactiviteiten niet onder pgb-zorg vallen en daarom niet vanuit het pgb kunnen worden betaald en dat de kosten hiervoor eventueel kunnen worden betaald vanuit het vrij besteedbaar bedrag. De rechtbank stelt vast dat de brief van het Zorgkantoor van 28 september 2013 een identieke strekking heeft als het primaire besluit en derhalve niet op zelfstandig rechtsgevolg is gericht. De vermelding daarin dat het bedrag van € 6.013,44 niet zal worden meegenomen in de definitieve subsidievaststelling zal de rechtbank aanmerken als van informatieve aard.
5. Bij het bestreden besluit heeft het Zorgkantoor overwogen dat er voor een bedrag van € 6.013,44 is verantwoord en gefactureerd door de zorgverlener, doch dat er totaal
€ 6.547,50 is overgemaakt aan de zorgverlener. Verder is geconstateerd dat er geen samenhang bestaat tussen wat is verantwoord en gefactureerd en wat is overgeschreven naar de zorgverlener. Volgens het Zorgkantoor kan dit duiden op het doorstorten van het pgb naar deze zorgverlener. Dit is niet toegestaan. Verder heeft het Zorgkantoor overwogen dat een deel van de begeleiding van eiser door de zorgverlener wel onder het pgb zou kunnen vallen, maar niet voor zover de vrouw van eiser is begeleid, eiser hulp is geboden bij de financiële administratie en vrienden- en familiedagen zijn georganiseerd. Omdat de administratie niet kloppend is en zorg is verleend die in grote mate niet ten laste mag worden gebracht van het pgb accepteert het Zorgkantoor de verantwoorde kosten van de zorgverlener niet.
6. In beroep betoogt eiser dat het Zorgkantoor de zorgkosten voor de zorgverlener tot een bedrag van € 6.013,44 ten onrechte heeft afgewezen, omdat het verschil tussen de totale facturering over 2013 en de betalingen door eiser dusdanig klein is dat niet kan worden gesteld dat doorstorting heeft plaatsgevonden en dat het Zorgkantoor de begeleiding in huiselijke kring en bij de financiële administratie en sociale activiteiten ten onrechte uitsluit voor vergoeding uit het pgb.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
7. De vraag ligt voor of eisers verantwoording in overeenstemming is met de verplichtingen in artikel 2.6.9 van de Rsa. Met het Zorgkantoor stelt de rechtbank vast dat de hoogte van eisers girale betalingen aan de zorgverlener niet overeen komt met de hoogte van de gefactureerde bedragen, terwijl de totaalbedragen van de facturen en de girale betalingen evenmin volledig overeenkomen.
Voorts is de rechtbank met het Zorgkantoor van oordeel dat een deel van de verantwoorde kosten niet kan worden voldaan uit het toegekende pgb. Zoals het Zorgkantoor in het verweerschrift heeft opgemerkt, moet een deel van de verleende zorg worden aangemerkt als therapie, terwijl therapie op grond van de Vergoedingenlijst AWBZ PGB 2013 is uitgesloten van vergoeding vanuit een pgb. Hetzelfde geldt voor taalles in groepsverband. Het Zorgkantoor wijst er verder terecht op dat de administratieve hulpverlening volgens de Beleidsregels indicatiestelling AWBZ 2013 slechts voor vergoeding in aanmerking komt indien sprake is van oefenen en dat uit de zorgtoelichting daarvan niet blijkt. Voorts moet een deel van de uit het pgb gefinancierde activiteiten worden aangemerkt als vrijetijdsbesteding; dit kan niet worden aangemerkt als AWBZ-zorg. Voor zover een deel van de verleende zorg wel zou kunnen worden aangemerkt als individuele begeleiding, kan dit eiser niet baten, nu de omvang ervan bij gebreke van een specificatie van de daarmee gemoeide uren, niet objectiveerbaar kan worden vastgesteld.
8. Naar vaste rechtspraak is het Zorgkantoor indien niet is voldaan aan alle uit artikel 2.6.9 van de Rsa voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot de verantwoording van het pgb bevoegd om het pgb lager vast te stellen en moet het Zorgkantoor deze discretionaire bevoegdheid uitoefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van Pro de Algemene Wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging (bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9635 en CRvB 27 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:406). Daarbij moet een afweging worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang kan zijn (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3 p. 74). Niet is gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan bij afweging van het belang van een goede besteding van publieke middelen en het belang van appellant, tot het oordeel moet worden gekomen dat de vaststelling van het pgb-bedrag op € 7.012,12 niet in stand kan blijven. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zowel sprake is van administratieve tekortkomingen als van een niet kwantificeerbaar deel van verleende zorg die niet valt onder het pgb.
9. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
10. Bij afzonderlijke brief gedagtekend op 18 december 2015 (het verzoekschrift) heeft eiser de rechtbank verzocht hem een schadevergoeding ten laste van verweerder toe te kennen wegens het in strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM niet binnen redelijke termijn nemen van het bestreden besluit. De schadeverzoekschriftprocedure is van overeenkomstige toepassing indien wordt verzocht om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn (vergelijk HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252 en ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:364). Omdat het verzoekschrift op dezelfde datum als het beroepschrift is ingediend, namelijk 4 januari 2016, ziet de rechtbank aanleiding dit verzoek overeenkomstig artikel 8:91 van Pro de Awb te behandelen. Dit brengt voorts met zich dat gelet op artikel 8:94, tweede lid, van de Awb ter zake van dit verzoek geen griffierecht is verschuldigd. Gelet hierop zal de rechtbank de griffier gelasten het in deze zaak betaalde griffierecht terug te storten.
11. Eiser heeft de rechtbank verzocht de schadevergoeding vast te stellen op driemaal
€ 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn met meer dan een jaar en dit bedrag te verhogen met een bedrag van € 2.000,- omdat de angst, onzekerheid en ongemak omtrent de voorliggende besluitvorming groter zijn dan bij andere besluiten. Het Zorgkantoor stelt zich op het standpunt dat geen recht bestaat op schadevergoeding, omdat het aan eiser zelf te wijten zou zijn dat het bestreden besluit lang op zich heeft laten wachten. In dit verband wijst het Zorgkantoor er op dat eiser niet heeft gereageerd op de brief van het Zorgkantoor van 13 oktober 2014, maar bij brief van 16 november 2014 beroep heeft ingesteld tegen die brief en dat beroep heeft ingetrokken nadat eiser was uitgelegd dat die brief geen beslissing op bezwaar was, maar een afdoeningsvoorstel. Verder wijst het Zorgkantoor er op dat veelvuldig overleg heeft plaatsgehad over het plannen van een hoorzitting en het overleggen van stukken, zodat het tijdsverloop niet aan het Zorgkantoor is te wijten.
12. De redelijke termijn in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM start in een zaak als de onderhavige met de indiening van een bezwaarschrift, in dit geval op 7 november 2013. Voor het doen van uitspraak in eerste aanleg nadat bezwaar is gemaakt, wordt gelet op vaste rechtspraak een termijn van in beginsel maximaal twee jaar als een redelijke termijn beschouwd. Binnen die termijn van twee jaar wordt het bestuursorgaan een beslistermijn gegund van zes maanden en heeft de rechtbank aansluitend een termijn van anderhalf jaar om uitspraak te doen. Gelet op vaste rechtspraak wordt verder een schadevergoeding toegekend van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan dat de redelijke termijn wordt overschreden door het bestuursorgaan en/of de bestuursrechter. Als het bestuursorgaan of de rechtbank deze termijnen heeft overschreden is er echter geen aanleiding voor een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn indien tussen het maken van bezwaar en het doen van uitspraak in eerste aanleg niet meer dan twee jaar ligt. Indien de termijn van twee jaar wordt overschreden, wordt alleen ter zake van die overschrijding een schadevergoeding toegekend en wordt die overschrijding toegerekend aan het orgaan dat te laat heeft beslist of uitspraak heeft gedaan (zie voor het voorgaande bijvoorbeeld ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188).
13. In het onderhavige geval ligt er tussen de indiening van het bezwaarschrift en het doen van uitspraak in eerste aanleg een periode van (afgerond) twee jaar en zeven maanden. Dit betekent dat de redelijke termijn met zeven maanden is overschreden. De rechtbank stelt verder vast dat die overschrijding van zeven maanden volledig is toe te rekenen aan de bezwaarfase die in totaal een jaar en elf maanden in beslag heeft genomen. Gelet op het vorenstaande dient het bestuursorgaan in beginsel te worden veroordeel tot een immateriële schadevergoeding van € 1.000,-.
14. Het standpunt van het Zorgkantoor dat de duur van de bezwaarprocedure is te wijten aan eiser, zodat op de zojuist genoemde uitgangspunten een uitzondering moet worden gemaakt, kan niet worden gevolgd. Op 13 oktober 2014 – bijna een jaar nadat bezwaar is gemaakt – heeft het Zorgkantoor eiser een brief verzonden die op het eerste gezicht lijkt te strekken tot het nemen van een besluit op het bezwaar. Bij nadere bestudering gaat het om een voorstel tot afdoening van het bezwaar. Aan het einde van de brief is namelijk vermeld dat hiermee het bezwaar als afgedaan wordt beschouwd en dat wanneer dit niet het geval mocht zijn, het Zorgkantoor alsnog een beslissing op bezwaar zal afgeven waartegen beroep open staat. Eisers gemachtigde, die blijkbaar in de veronderstelling verkeerde dat met de brief van 13 oktober 2014 op het bezwaar was beslist heeft vervolgens bij brief van 16 november 2014 beroep ingesteld, welke beroep door hem begin december 2014 is ingetrokken na overleg met het Zorgkantoor. Het Zorgkantoor heeft in een mail van 5 december 2014 eisers gemachtigde gevraagd in januari 2015 contact op te nemen voor het plannen van een hoorzitting. De rechtbank stelt weliswaar vast dat eisers gemachtigde eerst met een e-mailbericht van 22 mei 2015 contact met het Zorgkantoor heeft gezocht en dat uiteindelijk in augustus 2015 een telefonische hoorzitting heeft plaatsgehad, maar de rechtbank acht het primair op de weg van het Zorgkantoor te liggen om de termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar in het oog te houden, terwijl het Zorgkantoor door eerst (een jaar na indiening van een bezwaarschrift) een concept-besluit af te geven met het oog op afdoening zonder een formele beslissing op bezwaar termijnoverschrijdingen als deze in de hand werkt.
15. Gelet op vaste rechtspraak zal de rechtbank eiser daarom een schadevergoeding ten laste van het Zorgkantoor toekennen van € 1.000,-. Voor zover eiser heeft verzocht om een hogere vergoeding wordt die afgewezen. Eiser heeft in zijn schadeberekening geen rekening gehouden met de totale termijn waarbinnen in eerste aanleg uitspraak wordt gedaan en heeft voorts zijn stelling dat de angst, onzekerheid en ongemak omtrent de besluitvorming groter zouden zijn dan bij andere besluiten, niet onderbouwd.
16. De rechtbank ziet gelet op de toe te kennen schadevergoeding aanleiding te bepalen dat het Zorgkantoor aan eiser het door hem in de beroepszaak betaalde griffierecht vergoedt (vergelijk HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252).
17. Om diezelfde reden veroordeeld de rechtbank het Zorgkantoor in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het Zorgkantoor aan eiser een bedrag van € 1.000,- is verschuldigd aan immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn;
- bepaalt dat het Zorgkantoor aan eiser het in de beroepszaak betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt het Zorgkantoor in de proceskosten tot een bedrag van € 992,-, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, rechter, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.