Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/4035
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K. Wevers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. G.L. Andriessen.
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om uitbreiding van de aan haar op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) toegekende indicatie voor huishoudelijke verzorging afgewezen.
Bij besluit van 15 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van M. Cardzic.
Overwegingen
1. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1947 en woont alleen en zelfstandig in een driekamerwoning. Eiseres is bekend met onder meer nek- en rugklachten, hartklachten en schildklierklachten. Vanwege de medische beperkingen van eiseres heeft verweerder eiseres op grond van de Wmo 2015 tot en met 30 november 2019 geïndiceerd voor huishoudelijke ondersteuning voor de resultaatgebieden “schoon en leefbaar huis” en “beschikken over schone en draagbare kleding”, in de vorm van zorg in natura (trede 5). Op 20 september 2016 heeft eiseres bij verweerder een melding gedaan om haar indicatie voor huishoudelijke ondersteuning uit te breiden, waarbij zij heeft aangegeven dat haar huishoudelijke hulp niet aan al haar taken toekomt. Naar aanleiding hiervan heeft een Wmo-adviseur van verweerder op 11 oktober 2016 en op 18 oktober 2016 telefonisch met eiseres gesproken. De Wmo-adviseur heeft tevens contact opgenomen met zorgaanbieder [zorgaanbieder] . Bij brief van 18 oktober 2016 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat haar indicatie niet wordt uitgebreid, omdat eiseres de juiste indicatie heeft die aansluit op haar situatie. Op 1 december 2016 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag om uitbreiding van haar indicatie voor huishoudelijke ondersteuning ingediend. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de Wmo-adviseur op 6 december 2016 telefonisch gesproken met eiseres. Eiseres gaf tijdens dit gesprek aan dat haar medische situatie sinds het gesprek van 11 oktober 2016 is verslechterd. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 1 december 2016 afgewezen, onder de overweging dat eiseres de juiste indicatie heeft die aansluit op haar situatie. Vanwege de door eiseres gemelde verslechtering van haar medische situatie, heeft de Wmo-adviseur vervolgens op 14 december 2016 een huisbezoek afgelegd bij eiseres, waarna de Wmo-adviseur op 21 december 2016 telefonisch met eiseres heeft gesproken. De Wmo-adviseur heeft hiervan een gespreksverslag opgesteld, dat door eiseres is ondertekend. Omdat eiseres tijdens het huisbezoek (opnieuw) heeft gemeld dat haar huishoudelijke hulp niet aan al haar taken toekomt, heeft verweerder een zogeheten dispuutprocedure gestart. Op 30 december 2016 is hiervan een rapport opgesteld. Vervolgens heeft op 26 april 2017 een gesprek plaatsgevonden tussen eiseres en de zorgaanbieder. Tevens waren aanwezig de Wmo-adviseur van verweerder en de gemachtigde van eiseres. Naar aanleiding van dit gesprek is op 26 april 2017 een leveringsplan opgesteld, dat door de zorgaanbieder en eiseres is ondertekend. In het leveringsplan zijn de door de zorgaanbieder uit te voeren huishoudelijke activiteiten opgenomen die noodzakelijk zijn voor de te bereiken resultaten, inclusief de aard, de omvang en de frequentie daarvan.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, onder aanvulling van de gronden en onder toevoeging van het leveringsplan van 26 april 2017. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat hij zijn beleid heeft gewijzigd naar aanleiding van de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, ECLI:NL:CRVB:2016:1404 en ECLI:NL:CRVB:2016:1491) en dat hij sinds oktober 2016 werkt met een uitgebreider leveringsplan, dat door de zorgaanbieder en de cliënt gezamenlijk wordt ingevuld. Omdat er voor eiseres geen leveringsplan was opgesteld conform de nieuwe werkwijze, heeft verweerder dit alsnog laten opstellen en onderdeel laten uitmaken van het bestreden besluit. Met het gewijzigde beleid en het leveringsplan als onderdeel van het bestreden besluit, wordt volgens verweerder op concrete wijze invulling gegeven aan de resultaatgebieden “schoon en leefbaar huis” en “beschikken over schone en draagbare kleding”. Verweerder stelt dat trede 5 is toegekend, omdat eiseres alleenstaand is en er een indicatie is voor het schoonhouden van de woning en de was en de strijk, waarbij ervan wordt uitgegaan dat eiseres niet zelfredzamer te maken is. De werkzaamheden die uitgevoerd moeten worden en de frequentie daarvan staan toegelicht in het leveringsplan. Hieruit volgt volgens verweerder dat eiseres wordt geacht zelf de afwas te doen, op te ruimen, te stoffen op middenhoogte, het keukenblok en fornuis af te nemen, de wasmachine te vullen en boodschappen te doen. Verweerder stelt dat de uit te voeren werkzaamheden voldoende concreet zijn beschreven en dat voldoende maatwerk wordt geleverd. Daarbij wijst verweerder erop dat eiseres heeft ingestemd met de inhoud van het leveringsplan.
3. Eiseres voert aan dat zij door verweerder onvoldoende wordt gecompenseerd in haar beperkingen. Eiseres stelt dat zij in het verleden een indicatie had voor 4 uur per week en dat dit in de praktijk is verlaagd naar 2 uur en 30 minuten per week en na bezwaar te hebben gemaakt naar 2 uur en 45 minuten per week. Eiseres betoogt dat het indiceren in resultaten ontoelaatbaar is, omdat hiermee onvoldoende vast komt te staan of zij met de maatwerkvoorziening voldoende wordt gecompenseerd. Nu in de besluitvorming niet is opgenomen hoeveel tijd er nodig is om de resultaten waarvoor zij is geïndiceerd te bereiken, is volgens eiseres in strijd met de Wmo 2015 en de rechtspraak gehandeld. Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491) is het beleid van verweerder volgens eiseres slechts minimaal gewijzigd en voldoet het nog steeds niet aan de eisen die besloten liggen in de Wmo 2015. Dat het leveringsplan nu onderdeel uitmaakt van het besluit en dat hierin zowel de taken als de frequentie zijn vermeld, doet daar volgens eiseres niet aan af. Dit biedt immers geen zekerheid dat de taken ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Verder stelt eiseres dat de dubbelrol van de zorgaanbieder grote vraagtekens oproept. Verweerder heeft namelijk aan de zorgaanbieder overgelaten hoeveel hulp er ingezet moet worden, terwijl de zorgaanbieder hier een persoonlijk belang bij heeft. De door verweerder gehanteerde normtijden zijn niet gebaseerd op objectieve criteria die steunen op deugdelijk onderzoek dat is uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dat onderzoek. Daarmee is volgens eiseres gehandeld in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het vaststellen van rechten en plichten is een taak van verweerder en niet van de zorgaanbieder, zodat verweerder de invulling van de indicatie niet mocht overlaten aan de zorgaanbieder. Volgens eiseres had verweerder een indicatie moeten afgeven waarin de aangeboden ondersteuning concreet in uren wordt genoemd aan de hand van een deugdelijk protocol, zoals het protocol van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ), zodat haar rechtszekerheid wordt geboden. Aangezien er bij eiseres sprake is van een driekamerwoning en een eenpersoonshuishouden, komt zij op basis van dit protocol in aanmerking voor een indicatie met een omvang van 5 uur per week, aangezien het zware huishoudelijk werk volledig dient te worden overgenomen en zij ook geholpen moet worden bij het lichte werk en het doen van de was. Ook als wordt uitgegaan van een kleine woning met maximaal twee kamers dient minimaal 3,5 uur per week geïndiceerd te worden, zodat, rekening houdend met extra toe te kennen tijd in verband met knoeien en het in gebruik zijn van de derde kamer, de gevraagde ondersteuning van 4 uur per week ruim binnen het CIZ-protocol past. Verweerder heeft volgens eiseres dan ook onvoldoende gemotiveerd dat de geboden ondersteuning voldoende is om een schoon en leefbaar huis te bereiken. Verder stelt eiseres dat het besluit van verweerder bij het bestreden besluit materieel is gewijzigd, zodat haar bezwaar gegrond verklaard had moeten worden en zij in aanmerking had moeten komen voor een kostenvergoeding.
4. Het wettelijk kader is in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
5. De rechtbank stelt voorop dat de te beoordelen periode in dit geval loopt vanaf de aanvraag op 1 december 2016 tot en met het bestreden besluit op 15 juni 2017.
6. Onder verwijzing naar de genoemde uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 stelt de rechtbank tevens voorop dat uit de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 voortvloeit dat het gemeentebestuur grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dit betekent dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college van burgemeester en wethouders (het college) voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Daar waar het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat, indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de te treffen maatwerkoplossingen heel divers van aard kunnen zijn. Er bestaat dus niet één oplossing, maar er kunnen meerdere wegen naar Rome leiden. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie wordt geleverd.
7. Niet in geschil is dat eiseres gelet op haar medische situatie en de daaruit voortvloeiende beperkingen - op enkele lichte huishoudelijke taken na - niet in staat is om huishoudelijke werkzaamheden uit te voeren. Verweerder heeft eiseres gelet hierop eerder tot en met 30 november 2019 geïndiceerd voor een maatwerkvoorziening, voor de resultaatgebieden “schoon en leefbaar huis” en “beschikken over schone en draagbare kleding”. De voornaamste beroepsgrond van eiseres is thans dat zij onvoldoende rechtszekerheid heeft, omdat verweerder indiceert in resultaatgebieden en daarbij geen hoeveelheid tijd (in uren per week) noemt. Volgens eiseres is de haar toegekende indicatie dan ook onvoldoende concreet en had haar aanvraag om uitbreiding van haar indicatie voor huishoudelijke ondersteuning moeten worden toegewezen.
8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het bestreden besluit en als onderdeel daarvan het leveringsplan – inmiddels – voldoende gemotiveerd dat eiseres met haar indicatie voor de resultaatgebieden “schoon en leefbaar huis” en “beschikken over schone en draagbare kleding” voldoende wordt gecompenseerd in haar beperkingen, zodat de aanvraag van eiseres om haar indicatie uit te breiden op goede gronden is afgewezen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door de zorgaanbieder en eiseres ondertekende leveringsplan voor zijn rekening genomen en onderdeel laten uitmaken van dit besluit. Anders dan eiseres heeft betoogd, heeft verweerder, mede gelet op de onder 1. beschreven gang van zaken, de rechten en plichten van eiseres bij het bestreden besluit aldus zelf vastgesteld en dit niet overgelaten aan de zorgaanbieder.
10. De rechtbank acht de beschreven wijze van onderzoek en indiceren in dit geval voorts voldoende zorgvuldig en concreet om vast te kunnen stellen of met de aan eiseres toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Nu deze wijze van indiceren berust op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, is voldaan aan het wettelijke vereiste dat de maatwerkvoorziening is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de betrokkene. Door te indiceren in resultaatgebieden en het leveringsplan onderdeel uit te laten maken van het bestreden besluit, is voldoende inzicht verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan de te bereiken resultaten en hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. Aan de hand van dat bestreden besluit kan worden vastgesteld – en kan eiseres vaststellen – welke concrete zorg aan eiseres moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de compensatie van de door eiseres ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. Het leveringsplan bevat immers een overzicht van de activiteiten en de frequentie waarin deze worden uitgevoerd. Dat hierin geen te besteden tijd (per activiteit) wordt vermeld, doet hier niet aan af. Uit de door eiseres naar voren gebrachte uitspraak van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491), gedaan onder de Wmo 2007, waarin eveneens sprake was van het indiceren in resultaten zonder vermelding van de daaraan te besteden tijd, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat in zijn algemeenheid een (al dan niet aan enig protocol ontleende) vermelding van te besteden tijd noodzakelijk is om te kunnen oordelen dat sprake is van een concrete hoeveelheid zorg. De rechtbank weegt voorts mee dat er, zoals door verweerder nader is toegelicht, steekproeven, cliëntenonderzoeken en schoonmaakinspecties (een “schouw”) plaatsvinden door een onafhankelijke derde en er tevens een dispuutprocedure open staat. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat in redelijkheid van eiseres kan worden gevergd dat zij zich bij aanmerkingen op de geleverde zorg in eerste instantie wendt tot de zorgaanbieder, zoals dat overigens ook het geval zou zijn in de situatie dat wel in uren zou zijn geïndiceerd. Verder heeft verweerder verklaard dat er bij wijzigingen in de te verrichten taken nieuwe besluitvorming zal plaatsvinden. Er is dan ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
11. Eiseres heeft erop gewezen dat in de uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402) en van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3633) is geoordeeld dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek moet berusten. Nu daaraan in haar zaak niet is voldaan, bestaat geen inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning, aldus eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank was in de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, anders dan in de zaak van eiseres, echter sprake van het indiceren in uren door middel van standaardmodules, die voorzien in standaardtoekenningen voor bepaalde activiteiten en situaties. Nu in de onderhavige zaak sprake is van een andere, individuele wijze van indiceren, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het beroep van eiseres op de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016 niet slaagt. In de uitspraak van de Raad van 18 oktober 2017 heeft het betreffende college het vaststellen van de concrete omvang van de toegekende zorg, anders dan in de zaak van eiseres, in mandaat uitbesteed aan de aanbieder als bedoeld in artikel 2.6.3 van de Wmo 2015, waarbij tevens sprake was van een indicatie door die aanbieder in uren en niet, zoals in de zaak van eiseres, van een indicatie door verweerder in resultaten. Het beroep van eiseres op de genoemde uitspraak van de Raad van 18 oktober 2017 slaagt daarom evenmin.
12. Niet is gebleken dat eiseres met de toegekende maatwerkvoorziening onvoldoende ondersteuning wordt geboden om de resultaten “schoon en leefbaar huis” en “beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding” te kunnen bereiken. Verweerder heeft bij het bestreden besluit, waarvan het leveringsplan onderdeel uitmaakt, voldoende gemotiveerd dat met de toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Bij dit oordeel neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres heeft ingestemd met de inhoud van het leveringsplan. Voor zover eiseres niet tevreden is over de uitvoering van de haar door verweerder toegekende maatwerkvoorziening ligt het, zoals hiervoor is overwogen, op haar weg om zich in eerste instantie te wenden tot de (klachtenfunctionaris van de) zorgaanbieder en, bij onvoldoende resultaat, daarna tot haar klantmanager om een dispuutprocedure te starten. Van deze mogelijkheden heeft eiseres nog geen gebruik gemaakt. De namens eiseres ter zitting gestelde verslechtering van haar situatie sinds een val in november 2017 kan niet leiden tot een ander oordeel, omdat deze verslechtering van na de te beoordelen periode dateert.
13. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiseres inhoudelijk ongegrond is.
14. Verweerder heeft ter zitting evenwel erkend dat, gelet op de bij het bestreden besluit gegeven nadere motivering en het daarin opgenomen leveringsplan, ten onrechte is nagelaten om eiseres een vergoeding toe te kennen voor de door haar in bezwaar gemaakte kosten. Hieruit volgt dat het beroep van eiseres gegrond is, voor zover verweerder het verzoek van eiseres om een kostenvergoeding heeft afgewezen bij het bestreden besluit. Gelet hierop dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd.
15. De rechtbank kan zelf in de zaak voorzien door een kostenvergoeding in bezwaar toe te kennen tot een bedrag van € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
16. Omdat de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond voor zover het verzoek van eiseres om een kostenvergoeding in bezwaar bij het bestreden besluit is afgewezen;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- kent eiseres een kostenvergoeding in bezwaar toe tot een bedrag van € 1.002,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten in beroep van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. P.G.J. van den Berg, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en prof. mr. A.C. Hendriks, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er voor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen zes weken na de melding van een hulpvraag, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college de vaststelling van rechten en plichten kan mandateren aan een aanbieder.