Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
zaaknummer: ROT 18/6279
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2019 in de zaak tussen
[eiseres] mede namens haar kinderen [naam] , [naam] , [naam] en
[naam], eiseres,
gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nissewaard, verweerder,
gemachtigde: mr. P.J. Vlcek.
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om toegang te krijgen tot maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en voor het gebruik van een briefadres afgewezen.
Bij uitspraak van 16 oktober 2018 (ROT 18/5122) heeft de voorzieningenrechter een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
Bij uitspraak van 13 november 2018 (ROT 18/5756) heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening getroffen dat eiseres en haar kinderen per direct tot aan de beslissing op het bezwaar toegang wordt verleend tot de maatschappelijke opvang.
Bij besluit van 10 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder een (tijdelijk) briefadres aan eiseres verstrekt en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 13 december 2018 (ROT 10/6278) heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening getroffen dat eiseres en haar kinderen opvang wordt geboden tot twee weken na de uitspraak op beroep.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2019. Eiseres is verschenen met haar gemachtigde. Tevens zijn verschenen mr. H.M. de Roo (mede-gemachtigde),
[naam] (dochter) en A.O. Adam (tolk). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en I. van Buuren.
Overwegingen
1. Eiseres woonde van 11 januari 2010 tot 15 juli 2016 met haar kinderen in
Oud-Beijerland. In 2016 is zij samen met haar kinderen naar Birmingham (Engeland) vertrokken om zich daar bij haar partner te vestigen. In augustus 2018 is eiseres met haar kinderen teruggekomen naar Nederland, waar zij heeft verzocht om toegang tot de maatschappelijk opvang. Eiseres heeft aangegeven dat zij naar Nederland is teruggekeerd in verband met relationele problemen.
2. Verweerder heeft bij het primaire besluit de aanvraag van eiseres om toegang tot de maatschappelijke opvang afgewezen, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarden van regiobinding. Daarnaast is het verzoek om een briefadres te verstrekken afgewezen.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan eiseres en haar kinderen tijdelijk een briefadres toegekend. De afwijzing van de aanvraag om toegang tot de maatschappelijke opvang heeft verweerder gehandhaafd, omdat eiseres en haar kinderen onvoorbereid zijn teruggekeerd vanuit Birmingham naar Nederland en de gestelde reden voor plotselinge terugkomst, ruzie en huiselijk geweld, door eiseres niet met bewijsstukken is onderbouwd.
4. Eiseres voert in beroep – kort samengevat – aan dat eiseres en haar kinderen de Nederlandse nationaliteit hebben, ingeschreven staan in de Basisregistratie personen (BRP) en ruim drie maanden in Nederland verblijven. Verweerder kan dan het ingezetenschap niet tegenwerpen. Voorts is er geen enkel aanknopingspunt voor de uitleg dat mensen de toegang tot de Wmo 2015 kan worden ontzegd op basis van verblijfsduur binnen de landsgrenzen. De intentie van de wetgever is om opvang voor een ieder die hier vanwege dakloosheid behoefte aan heeft landelijk toegankelijk te maken. Verweerder heeft nagelaten een onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 te verrichten. Eiseres en haar kinderen zijn dakloos en niet in staat zichzelf te redden. Verweerder dient voor eiseres en haar kinderen gezamenlijk opvang te realiseren. Eiseres beschikt niet over financiële middelen om dit zelf te doen. Ook heeft verweerder op grond van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een plicht om onderdak te realiseren voor eiseres en haar kinderen. Dit volgt volgens eiseres uit de beslissingen van het Europees Comité voor de Sociale Rechten (ECSR) van 1 juli 2014 inzake CEC tegen Nederland (klachtnummer 90/2013) en 2 juli 2014 inzake FEANTSA tegen Nederland (klachtnummer 86/2012). Eiseres verwijst verder naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 19 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956), 4 juni 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1995) en 26 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:3803) en een arrest van de Hoge Raad (HR), (ECLI:NL:HR:2012:BW5328). Ook voert eiseres aan dat verweerder de belangen van haar kinderen onvoldoende heeft meegewogen in strijd met artikel 3 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK).
Juridisch kader
5. Op grond van artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 komt een ingezetene van Nederland, overeenkomstig de bepalingen van deze wet, in aanmerking voor een maatwerkvoorziening bestaande uit opvang, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, wanneer hij de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
6. Artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Nissewaard (Verordening) bepaalt dat een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen en de cliënt die de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk, of met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 5 bedoelde Pro onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
7. Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening bepaalt dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt voor zover de cliënt op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk de beperkingen in voldoende mate kan wegnemen.
8. Op grond van artikel 3, aanhef en onder a 2, van de Beleidsregels Maatschappelijke opvang gemeente Nissewaard (Beleidsregels) worden voor toelating tot de opvangvoorziening de volgende toelatingscriteria gehanteerd: de belanghebbende is niet in staat zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk, dan wel met gebruikmaking van de algemene voorzieningen te handhaven in de samenleving.
Geschil
9. Voor het beantwoorden van de vraag of eiseres voldoet aan de voorwaarden neergelegd in artikel 1.2.1. aanhef en onder c, van de Wmo 2015 moet achtereenvolgens worden beoordeeld of eiseres ingezetene is in Nederland als bedoeld in artikel 1.2.1 van de Wmo 2015, of eiseres behoort tot de doelgroep van de Wmo 2015 en of eiseres in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit haar sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
Onderzoek
10. De beroepsgrond dat verweerder heeft nagelaten een onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 te verrichten slaagt niet. De rechtbank is uit de dossierstukken gebleken dat verweerder onderzoek heeft gedaan naar de situatie van eiseres en haar kinderen in verband met de vraag of zij in aanmerking komen voor maatschappelijke opvang. Verweerder heeft onder meer met eiseres gesproken. Naar aanleiding van haar verklaring over de problemen met haar echtgenoot heeft verweerder haar verzocht om bewijsstukken. Eiseres heeft deze bewijsstukken niet geleverd. Eerst in beroep heeft eiseres een verklaring overgelegd van [naam] . Verweerder heeft daar met het nemen van bestreden besluit geen rekening mee kunnen houden.
Ingezetenschap
11. Degene die ingezetene in Nederland is, kan volgens artikel 1.2.1. van de Wmo 2015 in aanmerking komen voor aanspraken voortvloeiend uit de Wmo 2015.
Anders dan bij de andere wetten in het kader van de sociale zekerheid, zoals bijvoorbeeld de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en de Algemene Ouderdomswet (AOW), heeft de wetgever in de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 (TK 2013-2014, 33 841, nr. 3) niet toegelicht hoe het begrip ingezetene moet worden uitgelegd. De rechtbank sluit aan bij de uitleg die de HR (zie bijvoorbeeld de arresten van 21 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP1466 en 4 maart 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6285) aan dit begrip (en daarmee aan het woonplaatsbegrip) heeft gegeven. Waar iemand woont wordt bepaald aan de hand van alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval, waarbij het erop aankomt of deze omstandigheden van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland.
12. Dat betekent dat aan de hand van alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval een duurzame band van persoonlijk aard moet bestaan tussen de betrokkene – in dit geval eiseres en haar kinderen – en Nederland. De stelling van eiseres dat er altijd sprake is van ingezetenschap vanwege de Nederlandse nationaliteit, volgt de rechtbank niet. Het beschikken over zelfstandige woonruimte, wat bij bijvoorbeeld de AKW en AOW een indicatie is voor een duurzame band van persoonlijke aard, kan niet worden tegengeworpen in het kader van artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015. Deze bepaling bevat immers juist een regeling die voorziet in de mogelijk om (onder voorwaarden) maatschappelijke opvang te verstrekken aan ingezetenen die geen huisvesting hebben.
13. De rechtbank is anders dan verweerder van oordeel dat eiseres en haar kinderen moeten worden aangemerkt als ingezetenen. Eiseres en haar kinderen hebben van 2010 tot 2016 in Nederland verbleven en zij zijn voornemens in Nederland te blijven. Zij hebben van 2016 tot 2018 in Engeland gewoond en dus niet lang buiten Nederland verbleven. Het bestreden besluit dateert van 10 december 2018. Op dat moment verbleven eiseres en haar kinderen ruim vier maanden in Nederland. Zij staan op dit moment ingeschreven op een briefadres in de gemeente Nissewaard. Gelet op alle omstandigheden van het geval komt de rechtbank tot het oordeel dat sprake is van ingezetenschap als bedoeld in artikel 1.2.1. van de Wmo 2015. Het feit dat eiseres en haar kinderen volgens verweerder nog ingeschreven staan in Engeland, doet hier niet aan af.
Doelgroep Wmo 2015
14. Eiseres heeft met haar kinderen de thuissituatie in Engeland verlaten en is teruggekeerd naar Nederland. Zij stelt dat de reden daarvan is dat zij slachtoffer is van huiselijk geweld in Engeland door haar ex-partner, vader van de kinderen.
Eiseres heeft haar stellingen evenwel niet met objectieve gegevens onderbouwd. Zij heeft naar eigen zeggen in Engeland geen melding en/of aangifte gedaan bij de politie en zich evenmin gemeld bij (hulpverlenings)instanties. In beroep is weliswaar een verklaring van ene [naam] , die haar buurman zou zijn geweest in Engeland, overgelegd, maar deze persoon kan niet nader worden geïdentificeerd en de verklaring is ongedateerd. Eiseres heeft desgevraagd ter zitting niet kunnen aangeven wanneer het incident, dat in deze schriftelijke verklaring wordt beschreven, is voorgevallen. De rechtbank acht dit opmerkelijk aangezien dit incident volgens eiseres de reden is geweest voor haar vertrek naar Nederland. De screening die verweerder door [naam] (vrouwenopvang) heeft laten verrichten kan evenmin als objectieve onderbouwing gelden, aangezien de beschrijving van de situatie in deze screening enkel is gebaseerd op de eigen verklaring van eiseres.
De rechtbank komt tot de conclusie dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij vanwege huiselijk geweld dan wel vanwege andere problemen de thuissituatie heeft verlaten.
15. In de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 is vermeld dat, naast de situatie van (dreiging van) huiselijk geweld, maatschappelijke opvang kan plaatsvinden in geval van dak- en thuislozen: mensen die geen huis meer hebben en niet in staat zijn zich op eigen kracht te redden. Zij kunnen tijdelijk opgevangen worden door de gemeente en ondersteuning ontvangen om hun leven weer zo goed mogelijk op de rails te krijgen.
Uit de Memorie van Toelichting blijkt ook dat slechts wanneer wordt vastgesteld dat iemand (blijvend of tijdelijk) niet in staat is zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven, er aanleiding is voor de gemeente om die persoon te ondersteunen. Ook wanneer iemand door andere dan relationele problemen de thuissituatie heeft verlaten en niet in staat blijkt voor zichzelf vervangend onderdak te organiseren, is aan het criterium voldaan. Wanneer het gaat om personen die de thuissituatie hebben verlaten om op vakantie, op avontuur of op zoek naar werk te gaan, is voor het bieden van opvang door gemeente geen aanleiding. Van dergelijke personen mag worden verwacht dat zij zelf zorg dragen voor onderdak. Uitgangspunt is dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie.
16. De rechtbank heeft onder randnummer 14 overwogen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij vanwege huiselijk geweld of andere problemen Engeland heeft verlaten. Eiseres beschikte in Engeland over woonruimte en een inkomen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij zich daar niet op eigen kracht zou kunnen handhaven. In Nederland beschikt eiseres op dit moment over een woonpas en een (tijdelijk) briefadres, zodat zij kan reageren op woonruimte. Daarnaast kan eiseres, die immers de Nederlandse nationaliteit heeft, indien zij (tijdelijk) niet in haar eigen onderhoud kan voorzien, aanspraak maken op een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet en andere sociale voorzieningen wanneer zij aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoet. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is niet gebleken dat eiseres niet voldoende zelfredzaam is. Verweerder mocht er dan ook vanuit gaan dat eiseres in staat is om zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Het enkele feit dat het eiseres tot nu toe niet is gelukt om woonruimte te vinden, is onvoldoende om anders te oordelen. De verwijzing van eiseres naar de uitspraken van de CRvB van 19 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956) en 4 juni 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1995) treft geen doel, nu in die zaken de fysieke en psychische gezondheid van de betrokkene substantieel zou worden bedreigd als hij verstoken zou blijven van opvang. Daarvan is in deze zaak niet gebleken.
Artikel 8 van Pro het EVRM
17. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in haar uitspraak van 26 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3415) geoordeeld dat de niet bindende beslissingen van het ECSR, waar eiseres ter zitting een beroep op heeft gedaan, een rol kunnen spelen bij de uitleg van de artikelen 3 en 8 van het EVRM, zoals deze bepalingen worden geïnterpreteerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Dit neemt echter niet weg dat uiteindelijk de interpretatie die het EHRM aan laatstgenoemde verdragsbepalingen geeft, bepalend is.
18. Met betrekking tot het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM stelt de rechtbank voorop dat het EHRM als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt.
19. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval uit artikel 8 van Pro het EVRM geen verplichting voortvloeit om eiseres en haar kinderen – ondanks dat zij niet voldoen aan de in de Wmo 2015 gestelde voorwaarden – toch toe te laten tot de maatschappelijke opvang. Daarbij is van belang dat eiseres, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich niet op eigen kracht kan handhaven in de samenleving in Engeland of Nederland. Dat eiseres niet in staat kan worden geacht om daarnaast ook op eigen kracht de voorzieningen te treffen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht van haar kinderen op privéleven, heeft eiseres evenmin aannemelijk gemaakt. Het beroep op het arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328, kan niet leiden tot een toewijzing van de gevraagde voorziening, omdat het daar niet om een vergelijkbare zaak ging. In die zaak ging het om een uitgeprocedeerde asielzoekster die, anders dan in deze zaak, niet de financiële middelen had of kon verkrijgen om haar kinderen de verzorging en huisvesting te geven die zij nodig hadden.
20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich voldoende rekenschap gegeven van de belangen van de kinderen van eiseres. Het beroep op artikel 3 van Pro het IVRK slaagt dan ook niet.
21. Het beroep is ongegrond.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en
mr. J. de Gans, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Andel, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 maart 2019.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.