Uitspraak
11/6669 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van
7 oktober 2011, 11/116 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats](betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2013. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Fischer en M. Bolech. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door N. Oepkes en E.J.W. Bruinsma. Ter zitting van de Raad is het onderzoek geschorst en het vooronderzoek hervat.
Bij brief van 28 februari 2013 heeft de Raad betrokkene verzocht nadere inlichtingen te verstrekken.
Namens betrokkene heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat, geantwoord bij brief van
26 maart 2013. Appellant heeft bij brief van 26 april 2012 een nadere reactie gegeven.
Op de nadere zitting van de Raad van 29 januari 2014 is het onderzoek hervat. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door N. Oepkes en E.J.W. Bruinsma. Namens betrokkene is verschenen mr. Fischer.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene, geboren [in] 1965 in Gaza, is Palestijn en staatloos. Hij is op
29 oktober 1986 in Nederland aangekomen en heeft in de periode van 10 januari 1989 tot
1 maart 1999 een verblijfsvergunning gehad. Betrokkene is getrouwd geweest en heeft twee kinderen, met wie hij geen contact meer heeft. Bij besluit van 29 oktober 2001 is betrokkene ongewenst verklaard. Een tweetal verzoeken om opheffing van de ongewenstverklaring is afgewezen, laatstelijk bij besluit van 3 december 2010. Het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 3 december 2010 is bij besluit van 30 december 2011 ongegrond verklaard. De rechtbank ’s-Gravenhage heeft bij uitspraak van 23 juli 2012 (12/02752) het beroep van betrokkene tegen het besluit van 30 december 2011 ongegrond verklaard. Betrokkene heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
1.2.
Op 2 juli 2010 heeft betrokkene appellant verzocht om toelating tot de maatschappelijke opvang ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Bij besluit van
2 september 2010 heeft appellant de aanvraag afgewezen op de grond dat de ongewenstverklaring van betrokkene aan toelating tot de maatschappelijke opvang in de weg staat. Verder heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van voorliggende voorzieningen, te weten de vrijheidsbeperkende locatie in Ter Apel of een geïndiceerde voorziening ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.
1.3.
Bij besluit van 14 december 2010 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 2 september 2010 ongegrond verklaard.
1.4.
Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Voorts heeft hij tweemaal een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank Utrecht.
1.5.
Bij uitspraak van 17 februari 2011 (10/4265) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen, in die zin dat aan betrokkene naar keuze van appellant enige vorm van (nood)opvang ingevolge de Wmo of een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ter hoogte van de beslagvrije voet wordt verleend.
1.6.
Bij uitspraak van 4 mei 2011 (11/1335) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht de getroffen voorziening gewijzigd, in die zin dat aan betrokkene maandelijks een financiële toelage wordt toegekend tot een bedrag ter hoogte van de beslagvrije voet van een uitkering ingevolge de WWB naar de norm voor een alleenstaande tot zes weken na de datum van verzending van de uitspraak in het bodemgeding.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat aan betrokkene maatschappelijke opvang in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo moet worden verleend met inachtneming van zijn medische situatie. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit de medische stukken genoegzaam blijkt dat de fysieke en psychische gezondheid van betrokkene substantieel wordt bedreigd indien hij verstoken blijft van opvang. Betrokkene behoort tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privé- en gezinsleven. Bij de wijze waarop aan artikel 8 van Pro het EVRM recht moet worden gedaan dient de beperkte doelstelling van de WWB voorop te staan. Betrokkene heeft daardoor geen recht op bijstand. Aan betrokkene dient echter wel opvang op grond van de Wmo te worden verleend, zolang niet vaststaat dat hij Nederland daadwerkelijk kan verlaten. Aangezien betrokkene geen recht heeft op opvang in het kader van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) kan de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COa) niet worden aangemerkt als een voorliggende voorziening in de zin van artikel 2 van Pro de Wmo.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat vreemdelingen zich voor hun opvang dienen te wenden tot de Staat en niet tot de gemeenten. Indien er sprake is van een positieve verplichting om recht te doen aan artikel 8 van Pro het EVRM dan rust deze verplichting op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn met de uitvoering van wettelijke geregelde voorzieningen voor vreemdelingen. Daarnaast heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een acute medische noodsituatie en dat aan betrokkene ten onrechte toegang tot de maatschappelijke opvang is verleend. Appellant heeft ten slotte gesteld dat de rechtbank met de wijze waarop de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien heeft miskend dat maatschappelijk opvang slechts een tijdelijke voorziening kan zijn.
4.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant betrokkene tot op heden een maandelijks geldbedrag ten behoeve van het huren van een kamer en de kosten van levensonderhoud verstrekt.
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Zoals de Raad in zijn uitspraak van 22 december 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG8776, heeft overwogen, merkt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als “the very essence” van het EVRM aan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Indien sprake is van omstandigheden die tot gevolg hebben dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven onmogelijk wordt gemaakt (EHRM 3 mei 2001, Domenech Pardo versus Spanje, nr. 55996/00) kan er sprake zijn van een zodanige aantasting van de “very essence” van artikel 8 van Pro het EVRM dat er een positieve verplichting op de staat berust de situatie in overeenstemming te brengen met de in artikel 8 van Pro het EVRM opgenomen waarborg. Daarbij is wel van belang dat bij de besteding van publieke middelen aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt.
5.2.
De Raad heeft reeds meermalen geoordeeld dat indien er ten aanzien van vreemdelingen een positieve verplichting bestaat recht te doen aan artikel 8 van Pro het EVRM, deze primair berust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen. Dit uitgangspunt is onder meer neergelegd in de uitspraken van de Raad van 19 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956, en van 22 november 2011 ECLI:NL:CRVB:2011:BU6844. Uit de laatstgenoemde uitspraak volgt tevens dat een dergelijke positieve verplichting niet met toepassing van de WWB gestalte kan worden gegeven. Onder bepaalde omstandigheden dient echter met voorbijgaan aan artikel 10, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) wel maatschappelijke opvang te worden geboden op grond van de Wmo.
5.3.1.
Naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2099, 10 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:86 en van 24 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:722, ziet de Raad aanleiding zijn rechtspraak nader te preciseren. In voornoemde uitspraak van de Raad van
19 april 2010 is de Raad uitgegaan van de door de Afdeling in zijn uitspraak van 28 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4652, gegeven uitleg van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: Wet COa). Op grond van deze uitleg heeft het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COa) de publiekrechtelijke bevoegdheid - en gehoudenheid - om in zeer bijzondere omstandigheden buiten de in de Rva 2005 voorziene gevallen opvang te bieden.
5.3.2.
In haar uitspraak van 22 november 2013 heeft de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 19 april 2010 onder meer het volgende overwogen:
“Evenals de CRvB in voormelde uitspraak heeft overwogen, kan uit de jurisprudentie van het EHRM echter wel worden afgeleid dat het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven - dat mede de fysieke en psychische integriteit van een persoon omvat - onder omstandigheden verplichtingen voor de Staat meebrengt om dat recht te waarborgen. Derhalve kan in een voorkomend geval het recht op respect voor het privéleven van een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling relevant zijn voor de vraag of op de Staat een verplichting rust om die vreemdeling opvang te verlenen. Voor zover die verplichting voortvloeit uit de medische situatie van een hier te lande verblijvende vreemdeling, voldoet de Staat daar aan door de voorzieningen die het COa biedt ingevolge artikel 3, derde lid, aanhef en onder f, g en n, van de Rva 2005 en de feitelijke opvang door het COa in geval van een acute medische noodsituatie.”
5.3.3.
In haar uitspraak van 10 januari 2014 heeft de Afdeling ten aanzien van de bevoegdheid van het COa het volgende overwogen:
“Het COa is een zelfstandig bestuursorgaan in de zin van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, een bestuursorgaan van de centrale overheid met openbaar gezag bekleed dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. Aan het COa zijn specifieke taken en bevoegdheden opgedragen met betrekking tot de materiële en immateriële opvang van asielzoekers en met betrekking tot andere categorieën vreemdelingen. Bij de Rva 2005 zijn regels gesteld met betrekking tot de verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen. Aan het COa is derhalve niet in algemene zin de taak en bevoegdheid opgedragen vreemdelingen die zulks behoeven, opvang te verlenen. Uitsluitend in de gevallen voorzien in de Rva 2005 kunnen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen jegens het COa aanspraak maken op verstrekkingen, waaronder opvang. Uit het vorenstaande volgt dat een op de Staat rustende verdragsrechtelijke verplichting om in bepaalde gevallen ook aan andere vreemdelingen buiten de reikwijdte van de Rva 2005 opvang te bieden niet met zich brengt dat deze verplichting op het COa rust. Behoudens een bijzondere omstandigheid in de zin van een acute medische noodsituatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van
22 november 2013 in zaak nr. 201112327/1/V1), welke omstandigheid aansluit bij de omstandigheden vermeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder f, g en n, van de Rva 2005 en derhalve direct gerelateerd is aan de aan het COa uitdrukkelijk toegekende bevoegdheid, kan het COa dan ook niet gehouden worden tot het verlenen van opvang in situaties die niet zijn voorzien in de Rva 2005.”
5.3.4.
In haar uitspraak van 24 februari 2014 heeft de Afdeling aan de uitspraak van
10 januari 2014 het volgende toegevoegd: “ Meer in het algemeen betekent dit dat de onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling die geen aanspraak heeft op voorzieningen vanwege het COa en die meent op grond van een op de Staat rustende verdragsrechtelijke verplichting aanspraak te hebben op opvang, zich dient te wenden tot de staatssecretaris.”
5.4.
Uit de rechtspraak van de Raad volgt onder meer dat indien naar objectief medische maatstaf wordt vastgesteld dat de fysieke en psychische gezondheid van de vreemdeling substantieel wordt bedreigd wanneer hij verstoken blijft van opvang hij behoort tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht op bescherming van hun privé- en gezinsleven hebben. Onder bepaalde omstandigheden kan op grond daarvan ook aanspraak bestaan op maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. De uitspraken van de Afdeling roepen de vraag op in welke situaties nog ruimte is voor maatschappelijke opvang van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen op grond van de Wmo.
5.5.1.
Daarvoor is van belang hetgeen is bepaald in 3, derde lid, aanhef en onder f, g en n, van de Rva 2005 en hetgeen wordt begrepen onder een acute medische noodsituatie.
5.5.2.
In artikel 3 van Pro de Rva 2005 is bepaald aan welke categorieën asielzoekers of daarmee gelijk te stellen categorieën vreemdelingen het COa opvang biedt. Ingevolge artikel 3, derde lid, aanhef en onder f, g en n van de Rva 2005, stelt het COa aan de in het tweede lid vermelde categorieën asielzoekers gelijk;
- een vreemdeling van wie uitzetting krachtens artikel 64 van Pro de Vw 2000 achterwege blijft;
- een vreemdeling met rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f of h, van de Vw 2000, die zich naar het oordeel van de staatssecretaris feitelijk bevindt in dezelfde situatie als bedoeld in artikel 64 van Pro de Vw 2000, alsmede;
- een uitgeprocedeerde asielzoeker met rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, die voorafgaand aan de aanvraag om verblijf op medische gronden zijn complete en actuele medische gegevens heeft overgelegd.
5.5.3.
Ingevolge artikel 64 van Pro de Vw 2000 blijft uitzetting achterwege zolang het gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen. Volgens paragraaf B8/11 van de Vreemdelingencirculaire 2000, zoals deze luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, blijft uitzetting krachtens voormeld artikel 64 achterwege Pro indien:
- het Bureau Medische Advisering te kennen geeft dat het vanwege de gezondheidstoestand van een vreemdeling of van één van zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen; of
- de stopzetting van de medische behandeling een medische noodsituatie zal doen ontstaan en de medische behandeling van de desbetreffende medische klachten niet kan plaatsvinden in het land van herkomst of ander land waarheen betrokkene zich kan verwijderen en de medische behandeling ter voorkoming van het ontstaan van deze noodsituatie naar verwachting één jaar of korter zal duren.
5.5.4.
Uit de uitspraken van de Afdeling van 22 november 2013 en 10 januari 2014 blijkt verder dat het COa op grond van artikel 3 van Pro de wet COa gehouden is de opvang die hij verleent krachtens artikel 3, derde lid, aanhef en onder f, g en n, van de Rva 2005 uitsluitend nog aan te vullen met opvang in geval van een acute medische noodsituatie. Ter beantwoording van de vraag of zodanige situatie zich voordoet, beoordeelt het COa of een vreemdeling lijdt aan een stoornis, waarvan op basis van de huidige
medisch-wetenschappelijke inzichten vaststaat dat het achterwege blijven van onmiddellijke behandeling in deze fase van de stoornis zal leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke dan wel lichamelijke schade. Maar ook als die situatie zich voordoet kan het COa afzien van het bieden van opvang in het geval de vreemdeling aanspraak maakt op medische zorg als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000, waarmee het intreden van de gevolgen van het achterwege laten van medische behandeling wordt voorkomen.
5.6.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Wmo bestaat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat. Indien het verzoek tot maatschappelijke opvang van de vreemdeling uitsluitend is gebaseerd op zijn medische situatie is de Raad, met inachtneming van hetgeen de Afdeling heeft overwogen in rechtsoverweging 3.1, laatste volzin, van de uitspraak van 22 november 2013, van oordeel dat met de hiervoor onder 5.5.1 tot en met 5.5.4 weergegeven regeling sprake is van een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling. Artikel 2 van Pro de Wmo staat derhalve aan toewijzing van een dergelijk verzoek in de weg.
5.7.
De Afdeling heeft verder geoordeeld dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling die geen aanspraak heeft op voorzieningen vanwege het COa en die meent op grond van een op de Staat rustende verdragsrechtelijke verplichting aanspraak te hebben op opvang zich moet wenden tot de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (de staatssecretaris). Van enig wettelijk voorschrift op grond waarvan de staatssecretaris deze bevoegdheid uitoefent is de Raad - vooralsnog - niet gebleken. Artikel 2 van Pro de Wmo staat derhalve niet aan toewijzing van het verzoek tot toelating tot de maatschappelijke opvang in de weg staat, zolang het verzoek niet uitsluitend is gegrond op de medische situatie van de vreemdeling. Overigens is het volgens vaste rechtspraak van de Raad zo, dat aanspraak op maatschappelijke opvang ook niet bestaat als de noodzaak daartoe ontbreekt omdat de vreemdeling gebruik kan maken van een specifieke feitelijke voorziening zoals opvang in een gezinsopvanglocatie (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 6 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ0917) of opvang in een vrijheidsbeperkende locatie (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 20 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2013:BW8957).
5.8.
Betrokkene heeft zijn verzoek om toelating tot de maatschappelijke opvang niet uitsluitend gebaseerd op zijn medische situatie. Hij heeft daarnaast aangevoerd dat zijn situatie volstrekt uitzichtloos is door de combinatie van zijn medische situatie, de ongewenstverklaring, het feit dat hij staatloos is en dat geen enkele staat bereid is gebleken om hem toe te laten, zodat hij niet uit Nederland kan vertrekken.
5.9.1.
De Raad oordeelt op grond van de stukken en het verhandelde op de zitting dat de rechtbank met juistheid heeft geconcludeerd dat betrokkene op grond van een combinatie van factoren behoort tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privéleven. De rechtbank heeft met juistheid gewezen op de brief van 24 juni 2010 waarin A. van Peppel, psychiater verbonden aan Altrecht Willem Arntsz, heeft vermeld dat betrokkene een ernstige depressieve stoornis zonder psychotische kenmerken, een posttraumatische stressstoornis (PTSS), diabetes mellites en hypertensie heeft. Van Peppel heeft aangegeven dat voor de therapie van betrokkene, zowel op somatisch als op psychisch gebied, een stabiele leefomgeving noodzakelijk is.
5.9.2.
De Raad stelt verder vast dat zich onder de door betrokkene op 26 maart 2013 overgelegde stukken de omvangrijke correspondentie tussen de advocaat, die voor betrokkene optreedt in de vreemdelingenrechtelijke procedures en de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) en de Vreemdelingenpolitie Utrecht, bevindt. Ook is overgelegd het Vertrekplan van DT&V. In dit plan is de langdurige geschiedenis van vruchteloze pogingen tot vertrek (Palestijnse gebieden, Koeweit, Cyprus, Duitsland, Egypte), die samenhangt met de staatloosheid van betrokkene, beschreven.
5.9.3.
De Raad oordeelt dat onder deze combinatie van omstandigheden niet in redelijkheid kan worden volgehouden dat de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen van betrokkene om wel toegelaten te worden.
5.10.
Appellant heeft ten slotte als beroepsgrond naar voren gebracht dat de rechtbank heeft miskend dat de maatschappelijke opvang als bedoeld in de Wmo naar zijn aard slechts tijdelijk kan zijn. De Raad is van oordeel dat de wijze waarop de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien op geen enkele wijze uitsluit dat de getroffen voorziening weer kan worden beëindigd. Daarvan zou onder meer sprake kunnen zijn bij een wijziging van de medische situatie van betrokkene en/of ontwikkelingen in zijn vreemdelingrechtelijke status of in de inspanningen van betrokkene om Nederland te verlaten. Verder mag van betrokkene worden verlangd zich met zijn verzoek nu ook tot de staatssecretaris te wenden.
6.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.
Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de proceskosten die betrokkene voor het voeren van verweer in hoger beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op
€ 1.461,- voor verleende rechtsbijstand (verweerschrift, schriftelijke inlichtingen, zitting en nadere zitting) bij een zaak van gemiddeld gewicht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.461,-;
- bepaalt dat van het appellant een griffierecht wordt geheven van € 454,-.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en T.L. de Vries en R.M. van Male als leden, in tegenwoordigheid van J.C. Hoogendoorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2014.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) J.C. Hoogendoorn
IvR