Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 20/2681 en ROT 20/3766
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 september 2020 als bedoeld in artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in de zaak tussen
[Naam], te [Plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. J.H. Kruseman,
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: drs. P.M.S. Slagter.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 500 omdat eiseres niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. Voorts is bij dit besluit aan eiseres een nieuwe termijn geboden om alsnog in te burgeren.
Eiseres heeft op 18 mei 2020 beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Deze zaak is bekend onder nummer ROT 20/2681.
Bij besluit van 4 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 juni 2020 heeft verweerder eiseres een dwangsom van € 567 toegekend wegens het niet tijdig nemen van het bestreden besluit.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Deze zaak is bekend onder nummer ROT 20/3766.
Overwegingen
1. De rechtbank doet met toepassing van artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitspraak zonder zitting.
2. In de bijlage bij deze uitspraak is het wettelijk kader opgenomen.
3. De rechtbank stelt bij haar beoordeling het volgende voorop. Indien beroep wordt ingesteld wegen niet tijdig beslissen en het bestuursorgaan alsnog een besluit neemt dan heeft dat beroep wegens niet tijdig beslissen gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Omdat eiseres in reactie op de vraag of zij het beroep wenst te handhaven heeft bericht dat zij het niet eens is met het bestreden besluit en daartegen beroep heeft ingesteld, is geen sprake van een intrekking van het beroep wegens niet tijdig beslissen, zodat artikel 6:20, derde lid, van de Awb onverkort van toepassing is. Gelet hierop was een afzonderlijk beroep tegen het bestreden besluit niet mogelijk. Het beroepschrift tegen het bestreden besluit zal de rechtbank daarom als een aanvullend beroepschrift beschouwen. Uit het voorgaande volgt dat de zaak 20/3766 ten onrechte is aangelegd. De rechtbank zal daarom de griffier opdragen in die zaak het ten onrechte geheven griffierecht terug te storten.
4. Aan het beroep wegens niet tijdig beslissen op bezwaar is het procesbelang komen te ontvallen, omdat inmiddels op het bezwaar is besloten met het bestreden besluit en verweerder een dwangsombeslissing heeft genomen. De strekking van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het beroep mede is gericht tegen de dwangsombeslissing, mits de juistheid daarvan wordt betwist (vgl. ECLI:NL:HR:2017:1). Eiseres heeft niet aangevoerd dat zij het niet eens is met de toegekend dwangsom van € 567, die overigens de aan eiseres opgelegde boete overstijgt, zodat het besluit van 8 juni 2020 niet in geschil is.
5. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit aangevoerd dat verweerder ten onrechte ervan heeft afgezien om haar in bezwaar in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord. Zij heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder op grond van Unierecht een belangenafweging heeft moeten maken, zodat de uitkomst van het bezwaar niet evident is. Voorts heeft eiseres in dit verband aangevoerd dat sprake is van een bestuurlijke boete, zodat verweerder aan eiseres niet de formele eis kan tegenwerpen dat zij niet om verlenging van de inburgeringstermijn heeft verzocht.
6. De rechtbank stelt voorop dat hoewel de aan eiseres opgelegde boete een bestraffende sanctie is waarbij de belanghebbende in beginsel op enig moment de gelegenheid geboden moet worden om te worden gehoord, dit geen absoluut recht is en uitzonderingen daarop mogelijk zijn. Dit volgt uit de artikelen 7:3 en 8:54 van de Awb en de rechtspraak (EHRM 23 november 2006, nr. 73053/01 (Jussila/Finland) en HR 23 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BT2295). Met name zal zich bij boetezaken een uitzondering op het recht om te worden gehoord kunnen voordoen indien de feiten niet in geschil zijn en sprake is van een boete van beperkte omvang.
7. De termijn van drie jaar waarbinnen een vreemdeling aan de inburgeringsplicht moet voldoen, wordt verlengd indien de vreemdeling geen verwijt treft dat hij daaraan niet heeft voldaan. Dat bepaalt artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet inburgering. Uit artikel 2.4c van de Regeling inburgering volgt dat de minister de termijn verlengt, als de vreemdeling ten minste 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling die in het bezit is van het 'Blik op Werk Keurmerk' (dat is een kwaliteitskeurmerk) en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen. Uit het tweede lid volgt dat de termijn met ten hoogste twee jaar wordt verlengd. Als de vreemdeling niet binnen drie jaar of niet binnen de verlengde termijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan en niet van die verplichting is vrijgesteld of ontheven, dient de minister hem een bestuurlijke boete op te leggen. Dat volgt uit artikel 31, eerste lid, van de Wet inburgering.
8. Niet in geschil is dat eiseres op grond van artikel 4 van Pro de Wet inburgering inburgeringsplichtig is. Verweerder heeft op 18 december 2015 een kennisgeving aan eiseres gestuurd waarin is vermeld dat zij vóór 16 december 2018 dient in te burgeren. Eiseres heeft op 1 november 2018 verzocht om verlenging van de inburgeringstermijn vanwege de geboorte van een zoon op 13 juli 2016. Verweerder heeft eiseres bij brief van 20 november 2018 bericht dat haar verzoek om verlening wordt gehonoreerd. Zij heeft tot en met 28 juli 2019 de tijd gekregen om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Omdat eiseres niet binnen deze verlengde termijn heeft voldaan aan de eisen van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Wet inburgering heeft verweerder het primaire besluit genomen tot boeteoplegging en tot oplegging van een nieuwe termijn om alsnog in te burgeren. Voorts is daarbij besloten dat eiseres de haar verstrekte lening in verband met koeten van inburgering zal moeten terugbetalen.
9. In bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat zij voldeed aan de formele voorwaarden om voor verlening (lees: verlenging) in aanmerking te komen en verweerder haar daarom ambtshalve verlening (lees: verlenging) had kunnen geven, zoals in een ander geval wel is gebeurd. Voorts is aangevoerd dat eiseres geen of een verminderd verwijt treft vanwege de zwangerschappen en moeilijke bevalling van haar zoon, waardoor zij niet meer dan twee uur achter elkaar kan zitten.
10. In deze procedure gaat het over de boeteoplegging, zodat de vraag of verweerder de inburgeringstermijn moet verlengen niet aan de orde is, zo heeft de Afdeling onlangs overwogen (ECLI:NL:RVS:2020:1614). In een eerdere uitspraak sloeg de Afdeling wel acht op medische verklaringen die in een boetezaak waren ingebracht met de stelling dat de termijn verlengd had moeten worden (ECLI:NL:RVS:2018:3787). Wat daar van zij, eiseres heeft geen medische stukken ingebracht waaruit zou moeten volgen dat haar een extra verlenging had moeten worden vergund, terwijl verweerder gemotiveerd heeft betwist dat eiseres voldeed aan de criteria voor een verlenging, omdat zij niet ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen. Het beroep op een ander geval waarin aan de voorwaarden om te worden vrijgesteld van de inburgeringsplicht vanwege het behalen van een VMBO-opleiding was voldaan en om die reden ambtshalve vrijstelling was verleend, gaat dus niet op.
11. Uit artikel 31, eerste lid, van de Wet inburgering volgt dat de oplegging van een bestuurlijke boete een gebonden bevoegdheid is in een geval als dit waarin na ommekomst van de termijn waarbinnen aan de inburgeringsverplichting moet zijn voldaan daar niet aan is voldaan (ECLI:NL:RVS:2017:2119 en ECLI:NL:RVS:2017:1252). In andere uitspraken oordeelde een enkelvoudige kamer van de Afdeling in weerwil van de tekst van die bepaling en de wetgeschiedenis ervan (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 3, blz. 27) dat sprake is van een discretionaire bevoegdheid (ECLI:NL:RVS:2019:1349; ECLI:NL:RVS:2019:1369 en ECLI:NL:RVS:2020:2189), maar werd die bevoegdheid enkel geplaatst in de sleutel van het ontbreken van verwijtbaarheid. Van de afwezigheid van verwijtbaarheid, wat gelet op artikel 5:41 van Pro de Awb in de weg staat aan boeteoplegging, is de rechtbank niet gebleken. In elk geval zijn de in bezwaar aangevoerde omstandigheden in dit verband onvoldoende, nu enige medische verklaring ontbreekt (vgl. ECLI:NL:RVS:2020:1606), terwijl in de inburgeringstermijn zelf al is verdisconteerd dat eiseres de zorg heeft voor jonge kinderen (ECLI:NL:RVS:2020:2189) en de termijn eerder is verlengd. Niet valt in te zien dat het Unierecht vereist dat in dit verband een belangenafweging zou moeten plaatsvinden, temeer nu eiseres in overeenstemming met de wet een nieuwe inburgeringstermijn is geboden.
12. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder in bezwaar mocht afzien van horen, omdat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit (vgl. ECLI:NL:RVS:2018:1365 en ECLI:NL:RBROT:2018:8835).
13. De rechtbank is op grond van wat hiervoor is overwogen voorts van oordeel dat het beroep kennelijk ongegrond is, want de aangevoerde grond dat in bezwaar gehoord had moeten worden slaagt niet. Voorts overweegt de rechtbank nog het volgende. Verweerder heeft het boetebedrag vastgesteld op een aanzienlijk lager bedrag dan het wettelijke maximum van € 1.250 op grond van zijn beleid. Eiseres heeft niet aangevoerd dat zij de boete niet kan betalen binnen de door verweerder geboden betalingstermijn van een jaar en zij heeft voorts geen verdere omstandigheden aangevoerd die nopen tot een lagere boete in afwijking van dit beleid.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk en verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is op 18 september 2020 gedaan door mr. A.P. Hameete, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak zal openbaar worden gemaakt door publicatie daarvan op rechtspraak.nl.
De rechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan verzet worden gedaan bij de rechtbank. De indiener van het verzetschrift kan daarbij vragen in de gelegenheid te worden gesteld over het verzet te worden gehoord.
Bijlage
In artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Wet inburgering is bepaald dat het inburgeringsexamen onder meer bestaat uit de onderdelen: (b) de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en (c) de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
Uit artikel 7b, eerste lid, volgt dat de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, dient te behalen.
In artikel 7b, derde lid, is bepaald dat verweerder deze termijn verlengd: (a) indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of (b) eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
In artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de verdere verlenging van de termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, en de toepassing van de artikelen 7a, derde lid, en 7b, derde lid.
In artikel 31, eerste lid, is bepaald dat verweerder een bestuurlijke boete oplegt aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
Uit artikel 34, aanhef en onder c, volgt dat de bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan
€ 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid.
Artikel 2.12 van het Besluit inburgering luidt:
“1. Een aanvraag tot verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, van de wet, kan niet eerder worden ingediend dan zes maanden voor het verstrijken van die termijn. Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag een beschikking.
2. In bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, kan Onze Minister ambtshalve besluiten tot verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, van de wet. De beschikking wordt niet eerder gegeven dan zes maanden voor het verstrijken van die termijn.
3. In de beschikking wordt de duur van de verlenging vermeld.
4. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de verlenging van de termijn.”
Artikel 2.4c van de Regeling inburgering luidt:
“1. De Minister verleent verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn op grond van artikel 7b, derde lid, onderdeel a, van de wet in ieder geval indien de inburgeringsplichtige ten minste 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een cursusinstelling met het Blik op Werk keurmerk en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal.
2. De Minister verleent verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn, bedoeld in artikel 7b, eerste lid, van de wet, ook als de inburgeringsplichtige een opleiding volgt of heeft gevolgd waarvan de opleiding leidt tot uitreiking van een in artikel 2.3, eerste lid, onderdeel b, van het besluit, opgesomd diploma of getuigschrift.
3. De inburgeringsplichtige verstrekt bij de aanvraag om verlenging op grond van het eerste lid een verklaring cursusdeelname en bij de aanvraag om verlenging op grond van het tweede lid een bewijs van inschrijving.
4. De verlenging, bedoeld in het eerste lid, wordt voor ten hoogste twee jaar verleend. De verlenging, bedoeld in het tweede lid, kan telkens voor ten hoogste twee jaar worden verleend.”
Artikel 1 van Pro de Beleidsregel boetevaststelling inburgering luidt:
“1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd.
2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.”
Bijlage behorende bij artikel 1, tweede lid: