Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/534
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [woonplaats eiseres] , eiseres,
gemachtigde: mr. R.J. Kitsz,
en
het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden, verweerder,
gemachtigde: mr. K.M.A. Storm.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek tot het toekennen van planschadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 18 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2020. Namens eiseres zijn [naam 1] en [naam 2] , verschenen, bijgestaan door mr. R.J. Kitsz. Verweerder heeft zich via Skype laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, ter zitting bijgestaan door mr. I.M.A.M. de Looij, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
Overwegingen
1. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Eiseres heeft op 25 maart 1971 de eigendom verkregen van de woning aan de [adres] (hierna: de onroerende zaak). Zij heeft op 12 maart 2018 een verzoek ingediend tot toekenning van een tegemoetkoming in de planschade in verband met de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden”. Dit bestemmingsplan is op 24 december 2013 in werking getreden. Op 30 mei 2018 heeft eiseres de onroerende zaak verkocht.
3. Verweerder heeft de aanvraag ter advisering aan de SAOZ voorgelegd. In mei 2019 heeft de SAOZ advies uitgebracht. Daarin wordt geadviseerd aan eiseres geen tegemoetkoming in planschade toe te kennen. Dit advies heeft verweerder aan het primaire besluit ten grondslag gelegd.
3.1.
In haar advies heeft de SAOZ het planologisch regime van het bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden” vergeleken met dat van het op 28 mei 1998 vastgestelde en op 5 januari 1999 goedgekeurde bestemmingsplan “Landelijk Gebied” en eveneens vergeleken met dat van het op 25 januari 1979 vastgestelde en op 11 maart 1980 goedgekeurde voormalige bestemmingsplan “Landelijk Gebied”.
3.2.
De SAOZ stelt vast dat voor de onroerende zaak van eiseres in het voormalige op 28 mei 1998 vastgestelde en op 5 januari 1999 goedgekeurde bestemmingsplan “Landelijk Gebied” de bestemming “Agrarische doeleinden (A)” gold en geen nadere aanwijzing (zoals “(d) bedrijfswoning aanwezig”) had.
De SAOZ merkt daarbij op dat de woning decennia lang als burgerwoning in gebruik is geweest. Dat gebruik paste niet binnen de agrarische bestemming, maar mocht wel op basis van het overgangsrecht worden voortgezet.
Daarnaast stelt de SAOZ vast dat in het thans geldende, op 24 december 2013 in werking getreden en op 11 maart 2015 onherroepelijk geworden bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden” voor de onroerende zaak van eiseres de bestemming “Bedrijf” met de dubbelbestemming “waarde – Archeologie 4”, met als maatvoering “maximum bebouwingspercentage terrein – 15”, de aanduiding van een bouwvlak en de functieaanduiding “paardenhouderij”, geldt.
De SAOZ merkt daarover op dat ook op basis van deze bestemming ter plaatse geen burgerwoning is toegestaan. Het gebruik als burgerwoning mag echter wel nog steeds op basis van het overgangsrecht worden voortgezet.
De SAOZ merkt verder op dat, voorafgaand aan het op 28 mei 1998 vastgestelde en op 5 januari 1999 goedgekeurde bestemmingsplan “Landelijk Gebied” het op 25 januari 1979 vastgestelde en op 11 maart 1980 goedgekeurde bestemmingsplan “Landelijk Gebied” gold, met eveneens een agrarische bestemming.
Ook in dit plan, zo stelt de SAOZ vast, bestond voor de onroerende zaak van eiseres geen mogelijkheid van een burgerwoning. Echter ook onder dit regime kon het gebruik als burgerwoning op basis van het overgangsrecht worden voortgezet.
3.3.
De SAOZ gaat ervan uit dat de voormalige woning van eiseres medio jaren ’60 in planologisch opzicht was toegestaan en dat deze rechtmatig is gebouwd. Als gevolg van het in 1979 vastgestelde en in 1980 goedgekeurde bestemmingsplan “Landelijk Gebied” is voor de onroerende zaak van eiseres een agrarische bestemming gaan gelden, op basis waarvan de woning niet langer positief bestemd was. Het gebruik van (burger)woning kon destijds op basis van het overgangsrecht worden voortgezet. Deze overgangsrechtelijke status is door de latere bestemmingsplannen “Landelijk Gebied” (1998/1999) en “Buitengebied Giessenlanden” (2013) in essentie ongewijzigd gebleven.
3.4.
De SAOZ stelt op grond van het vorenstaande vast dat zich ten aanzien van het gebruik als burgerwoning geen planologisch nadelige wijziging heeft voorgedaan, waaruit schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid die mogelijk op de voet van artikel 6.1 van de Wro voor tegemoetkoming in aanmerking zou moeten komen.
Voor zover eiseres een beroep doet op de omstandigheid dat de WOZ-waarde jarenlang een stuk hoger is geweest dan het bedrag waarvoor de woning uiteindelijk is verkocht, merkt de SAOZ op dat deze feitelijke omstandigheid geen juridische grondslag is voor een tegemoetkoming in planschade ex artikel 6.1 van de Wro.
4. Bij het bestreden besluit stelt verweerder dat hem niet is gebleken dat het advies van de SAOZ zodanige gebreken vertoont, niet inhoudelijk concludent is of op een dusdanig onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, dat het advies niet aan het primaire besluit ten grondslag had mogen worden gelegd.
5.1
Eiseres merkt allereerst op dat zij, eerst toen zij haar onroerende zaak te koop zette, van potentiële kopers begreep dat de woning inmiddels onder het overgangsrecht viel en dat (gedeeltelijke) vernieuwing van haar woning niet was toegestaan. Dit heeft tot gevolg gehad dat de waarde van de onroerende zaak zo ongeveer werd gehalveerd.
Eiseres merkt verder op dat zij dit niet wist en dit ook niet heeft kunnen weten, omdat:
• de gemeente, op het moment dat haar woning voor de eerste keer onder het overgangsrecht werd geplaatst, destijds geen - door de toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening voorgeschreven - inspraakbijeenkomst georganiseerd had, terwijl de gevolgen voor haar bijzonder groot waren;
• haar nooit enig ander bericht over de voor haar rigoureuze (voorgenomen) wijziging van het bestemmingsplan bereikt heeft. Eiseres meent dan ook dat de bestemmingsplan-wijziging(en) in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft (hebben) plaatsgevonden. Er is van inspraak noch van afweging van haar belangen sprake geweest. In geen enkel bestemmingsplan is er enig woord aan afweging van haar belangen besteed;
• de gemeente, ondanks het feit dat de waarde van de woning ongeveer gehalveerd werd, jaar op jaar hogere aanslagen voor de WOZ-beschikking heeft afgegeven en daarmee de indruk heeft gewekt dat er niets aan de WOZ-waarde van de woning veranderd was, anders dan op basis van jaarlijkse aanpassingen. Hierdoor heeft zij decennialang in de veronderstelling geleefd dat haar woning nooit in waarde was gedaald en dat zij niet te veel aan WOZ-belasting betaalde.
In dit verband wijst eiseres erop dat in 2012 de WOZ-waarde van de woning nog op
€ 267.000,- is vastgesteld en in 2017 op een bedrag van € 140.000,-. Vervolgens bleek laatstgenoemd bedrag nog te hoog. In de laatste door de makelaar samengestelde brochure werd de vraagprijs op € 120.000,- bepaald. Uiteindelijk is de woning beneden de vraagprijs verkocht.
5.2.
Eiseres stelt dat verweerder zowel in het primaire als in het bestreden besluit op geen enkele wijze is ingegaan op het feit dat haar onroerende zaak al sinds 1979 onder het overgangsrecht is geplaatst.
Overgangsrecht is in principe bedoeld als uitsterfconstructie. De gedachte daarachter is dat een ongewenste (of niet langer gewenste) situatie in beginsel tijdens de periode waarin het bestemmingsplan geldt, wordt beëindigd. Het kan volgens eiseres niet zo zijn dat een woning al bijna 40 jaar onder het overgangsrecht valt. Omdat de algemene verjaringstermijn 30 jaar is zouden er volgens eiseres aan de meer dan 30 jaar voortdurende ongewijzigde situatie rechten ontleend moeten kunnen worden.
Het is volgens eiseres dan ook niet juist dat in het bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden” van een voortzetting van een situatie als vallend onder het overgangsrecht gesproken wordt. In 2009 waren er immers 30 jaar verstreken nadat haar woning onder het overgangsrecht geplaatst was. De feitelijke situatie is in dat geval bepalend, een fait
accompli. De bepaling in het voorlaatste bestemmingsplan was derhalve onjuist. Dit betekent volgens eiseres dat zij door het huidige bestemmingsplan in een nadeliger positie terecht is gekomen.
5.3.
Eiseres voert verder aan dat verweerder geen enkel bewijs heeft overgelegd dat de gemeente de bestemmingsplanwijzigingen vanaf 1979 via de krant of op een andere wijze kenbaar heeft gemaakt. Dit levert volgens eiseres op zich al een zelfstandige reden op om haar de ingrijpende gevolgen van deze gewijzigde bestemmingsplannen niet toe te rekenen. Door de bestemmingsplanwijzigingen is eiseres immers in een planologisch nadeliger positie komen te verkeren.
5.4.
Eiseres stelt zich daarnaast op het standpunt dat verweerder met twee maten meet, omdat aan de buren van haar voormalige onroerende zaak de bouw van een stoeterij, manage en bedrijfswoning werd toegestaan aangezien daar de politieke wil toe bestond. Het is dan onbegrijpelijk dat later aan potentiële kopers van de onroerende zaak van eiseres niet de medewerking kon worden toegezegd voor het (gedeeltelijk) vervangen van de ca. 50 jaar bestaande woning. Hierdoor is eiseres in een nadeliger positie geplaatst.
5.5.
Voorts meent eiseres dat in het SAOZ-advies ongenuanceerd wordt aangegeven dat de handelwijze van de gemeente en de WOZ-procedure geen grondslag voor planschade-tegemoetkoming vormt. Het gaat hier immers om een WOZ-daling die terug te voeren valt op het door de gemeente gewijzigde bestemmingsplan. In dit verband is van belang dat eiseres door de handelwijze van de gemeente decennia lang gedwaald heeft over de waarde van de woning. Deze dwaling valt niet aan haar maar aan de gemeente toe te rekenen, waardoor verweerder alsnog het verzoek van eiseres om tegemoetkoming in de planschade zal moeten honoreren.
6. De rechtbank oordeelt als volgt.
6.1
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
6.2.
De SAOZ is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [(de Afdeling) onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.3] te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Verweerder mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de beoordeling door de SAOZ van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade van eiseres plaatsgevonden aan de hand van de in de rechtspraak voorgeschreven planologische vergelijking, in dit geval de planologische wijziging van het oude bestemmingsplan “Landelijk Gebied”, zoals vastgesteld op 28 mei 1998 en goedgekeurd op 5 januari 1999, naar het daarop volgende bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden”, zoals in werking getreden op 24 december 2013 en onherroepelijk geworden op 11 maart 2015. Dat de onroerende zaak van eiseres eerder onder het overgangsrecht is geplaatst kan hier niet aan afdoen.
Het beroep dat eiseres doet op een verjaringstermijn van 30 jaar kan haar niet baten. Voor zover een beroep wordt gedaan op een verjaringstermijn uit het privaatrecht acht de rechtbank deze termijn niet maatgevend in de onderhavige bestuursrechtelijke schadevergoedingsprocedure. Er is geen wettelijke grondslag voor de stelling van eiseres dat bij een overgangsrechtelijke situatie van meer dan 30 jaar haar woning in 2009 op grond van het bestemmingsplan “Landelijk Gebied” (1999) niet langer onder het overgangsrecht viel. Anders dan eiseres heeft aangevoerd is naar het oordeel van de rechtbank dus niet de feitelijke situatie bepalend, maar het destijds geldende planologische regime.
Dit betekent dus dat de stelling van eiseres, dat wegens het in 2009 verlopen van de verjaringstermijn van 30 jaar er door het nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden” (wederom) een overgangsrechtelijke situatie wordt gecreëerd, zodat er wel degelijk sprake is van een planologische verslechtering, niet kan slagen.
6.4.
De rechtbank overweegt daarnaast dat eiseres in de afzonderlijke procedures tot vaststelling van de bestemmingsplannen “Landelijk Gebied” 1980 en 1999 alsmede “Buitengebied Giessenlanden” hiertegen de wettelijke rechtsbeschermingsmiddelen had kunnen aanwenden en daarbij om een positieve bestemming voor haar toenmalige onroerende zaak had kunnen verzoeken. Dat eiseres dit nimmer heeft gedaan is een omstandigheid die in de risicosfeer van eiseres ligt en behoort naar het oordeel van de rechtbank voor haar rekening en risico te blijven.
6.5.
De rechtbank overweegt verder dat de in het verleden onherroepelijk geworden bestemmingsplannen als uitgangspunt genomen dienen te worden, ongeacht hoe deze procedureel tot stand zijn gekomen. Dit staat in een planschadeprocedure niet ter beoordeling. Hiervoor verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:239, waarbij de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 maart 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:1193, is bevestigd. De rechtbank heeft daarbij onder meer geoordeeld dat een planschadeprocedure niet het platform is om de rechtmatigheid van een bestemmingsplan aan te vechten. Dit komt doordat iemand alleen in aanmerking kan komen voor een tegemoetkoming in planschade als het schadeveroorzakende bestemmingsplan onherroepelijk is. De onherroepelijkheid van het bestemmingsplan heeft tot gevolg dat van de rechtmatigheid van dit bestemmingsplan moet worden uitgegaan.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat eiseres op www.ruimtelijkeplannen.nl kan nagaan of en, zo ja, waar het bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden” is gepubliceerd. Voorts heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente Molenlanden haar geen inzage heeft willen geven in de wijze waarop de overige (ontwerp)bestemmingsplanwijzigingen vanaf 1979 kenbaar zijn gemaakt.
6.6.
De stelling van eiseres dat verweerder met twee maten meet, kan haar in het kader van de onderhavige planschadeprocedure evenmin helpen. Dat verweerder de buren van haar voormalige onroerende zaak de bouw van een stoeterij, manage en bedrijfswoning heeft toegestaan staat naar het oordeel van de rechtbank in geen enkel verband met de vermeende waardevermindering van de onroerende zaak van eiseres als gevolg van het vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden”.
6.7.
De rechtbank kan tot op zekere hoogte met eiseres meevoelen dat zij meent stelselmatig door de gemeente Molenlanden op het verkeerde been te zijn gezet door de hoogte van de WOZ-waarde van de onroerende zaak. Achteraf bezien is niet uit te sluiten dat eiseres hierdoor financieel nadeel heeft geleden. De aanslagen Onroerende zaakbelasting, waarbij die waarde van de woning telkens is vastgesteld, zijn echter telkens onherroepelijk geworden zonder dat eiseres daar bezwaar tegen heeft gemaakt. Nu zich in dit geval geen planologische verslechtering voordoet, ziet de rechtbank geen aanleiding over te gaan tot een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond van eiseres over de (vergelijking met de) WOZ-waarde. Hiervoor verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3637.
Evenmin kan de tegenvallende verkoopprijs, nu er van een planologische verslechtering als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden” geen sprake is, een grondslag vormen voor een tegemoetkoming in de planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro.
7. Gelet op al het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van het advies van de SAOZ naar voren heeft gebracht. Verweerder heeft dan ook zijn besluitvorming kunnen baseren op dit advies. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mr. A.S. Flikweert en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 2 februari 2021.
De griffier is buiten staat De voorzitter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.