Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/2008
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2022 in de zaak tussen
[naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser,
(gemachtigde: mr. D.C.D. Newoor),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college),
(gemachtigde: mr. C.W. de Jong).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de oplegging van een bestuurlijke boete van € 8.000,-.
1.1.
Met het besluit van 7 december 2021 heeft het college een bestuurlijke boete van € 8.000,- opgelegd aan eiser, omdat hij zijn huurwoning zonder een onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte heeft onttrokken ten behoeve van hennepteelt.
1.2.
Met het bestreden besluit van 16 maart 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 6 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser huurt een woning aan de [adres] (hierna: de woning).
2.1.
Uit een Rapport van bevindingen Bestuurlijke Boete van 6 september 2021 blijkt dat in de woning op dezelfde datum een inspectie van Bouw- en Woningtoezicht heeft plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat de volledige woning is onttrokken aan de woningbestemming vanwege hennepteelt.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit waarbij aan eiser een bestuurlijke boete van € 8.000,- is opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Het college heeft aan het bestreden besluit – samengevat – ten grondslag gelegd dat aan eiser een boete is opgelegd, omdat hij zijn woning heeft onttrokken aan de bestemming tot woonruimte ten behoeve van hennepteelt. Hiermee heeft hij artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) in verbinding met artikel 3.1.1. van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (Verordening) overtreden. Eiser wordt als overtreder aangemerkt, omdat hij zijn zorgplicht om zich over het gebruik in de woning te informeren heeft geschonden. Hiermee staat de verwijtbaarheid vast en eiser heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden gebleken op grond waarvan de boete gematigd moet worden.
6. De rechtbank oordeelt als volgt.
Is eiser als overtreder aan te merken?
6.1.
Eiser betoogt dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Hij heeft namelijk aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en kon weten dat het pand werd gebruikt voor hennepteelt. Eiser woonde al vier maanden niet in de woning, omdat hij bij zijn partner verbleef. Een kennis van hem verbleef in de woning. Eiser is in de tussenliggende periode niet in de woning geweest. Hij heeft enkel zijn post opgehaald. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser verklaard dat eiser voor het ophalen van zijn post wel in de woning is geweest. Verder is eiser bij uitspraak van 10 december 2021 vrijgesproken voor het telen dan wel verwerken van 540 hennepplanten. De twee mannen die bij het binnentreden in de woning zijn aangetroffen dienen als overtreders te worden aangemerkt.
6.1.1.
Het college stelt dat eiser terecht als overtreder wordt aangemerkt, omdat hij op de hoogte had moeten en kunnen zijn van hetgeen zich in zijn woning heeft afgespeeld. Hij heeft zijn stellingen dat hij de woning in gebruik heeft gegeven aan een kennis niet onderbouwd. Bovendien had eiser het gebruik van de woning kunnen controleren. Dat eiser is vrijgesproken maakt niet dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt of dat hem geen verwijt treft.
6.1.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat van de eigenaar/onderverhuurder van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar/ (onder)verhuurder aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912, 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1469, en van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1435). Ook van een huurder die stelt dat de overtreding is veroorzaakt door handelingen van derden, mag gevergd worden dat hij zicht heeft op de wijze van gebruik van de door hem gehuurde woning (zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2348.
6.1.3.
Eiser betoogt dat hij de woning in gebruik heeft gegeven aan een derde. Dat neemt niet weg – gelet op de hiervoor onder 6.1.2. weergegeven Afdelingsjurisprudentie – dat op hem een zorgplicht rust om zich over het goed gebruik van de woning te informeren. Dat eiser op enigerwijze heeft voldaan aan deze zorgplicht is gesteld noch gebleken. Eiser heeft aanvankelijk gesteld dat hij in de periode dat hij elders verbleef niet in de woning is geweest. Ter zitting is verklaard dat eiser wel in de woning is geweest om zijn post op te halen. Op basis van de foto’s in het dossier van de ontmanteling van de hennepkwekerij is te zien dat na het betreden van de woning meteen zichtbaar is dat sprake is van een hennepkwekerij. Eiser had dit dan ook kunnen weten. Had eiser wel aan zijn zorgplicht voldaan, dan wist of had hij kunnen weten dat sprake was van een hennepkwekerij in de woning. De stelling van eiser dat hij is vrijgesproken voor het telen dan wel verwerken van 540 hennepplanten maakt het voorgaande verwijt niet anders.
6.1.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat de woning als hennepkwekerij werd gebruikt. Eiser kan dus als overtreder worden aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Matiging van de boete
6.2.
Eiser betoogt dat bij de bepaling van de hoogte van de boete geen rekening is gehouden met zijn bijzondere omstandigheden. Primair stelt eiser zich op het standpunt dat geen sprake is van verwijtbaarheid gelet op zijn eerste betoog. Subsidiair betoogt eiser dat de boete gematigd dient te worden op grond van verminderde verwijtbaarheid en ook vanwege zijn financiële draagkracht. Hij ontvangt namelijk een uitkering op grond van de Participatiewet. De boete dient dan ook gematigd te worden op grond van het boeteregime zoals dat geldt in bijstandszaken. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat hij gehandicapt is en een prothese draagt. Als gevolg hiervan is hij ook niet in staat om zijn verdiencapaciteit en daarmee zijn draagkracht te vergroten.
6.2.1.
Het college stelt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete gematigd dient te worden. Eiser wordt verweten dat hij geen concreet toezicht heeft gehouden op het gebruik van de door hem gehuurde woning. Van verminderde verwijtbaarheid is dan ook geen sprake. Eiser heeft zijn financiële draagkracht niet onderbouwd. Dat hij een bijstandsuitkering ontvangt is hiervoor onvoldoende.
6.2.2.
De rechtbank constateert dat artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Hvw (kennelijk abusievelijk) ontbreekt in het tweede lid van artikel 4.4. van de Verordening, terwijl die bepaling wel wordt genoemd in het eerste lid van artikel 4.4. van de Verordening. Ook wordt artikel 21 Hvw wel genoemd bij tabel 2 van Bijlage 4 van de Verordening. Daarom biedt de Verordening voldoende basis voor het opleggen van de boete.
De hoogte van de opgelegde boete is in een wettelijk voorschrift vastgesteld, namelijk in tabel 2 die is opgenomen in Bijlage 4, behorende bij artikel 4.4 van de Verordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851 betekent dit dat de hoogte van de boete moet worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Uit arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit. In dat geval dienen het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Zoals volgt uit de hiervoor vermelde arresten, vereist het recht op een eerlijk proces dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven. Als het van toepassing zijnde boetestelsel geen differentiatie mogelijk maakt, zal voor het college en de rechter eerder de noodzaak bestaan om in concrete gevallen van het boetestelsel af te wijken (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2634.
De hoogte van de opgelegde boete is in een wettelijk voorschrift vastgesteld, namelijk in tabel 2 die is opgenomen in Bijlage 4, behorende bij artikel 4.4 van de Verordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851 betekent dit dat de hoogte van de boete moet worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Uit arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit. In dat geval dienen het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Zoals volgt uit de hiervoor vermelde arresten, vereist het recht op een eerlijk proces dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven. Als het van toepassing zijnde boetestelsel geen differentiatie mogelijk maakt, zal voor het college en de rechter eerder de noodzaak bestaan om in concrete gevallen van het boetestelsel af te wijken (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2634.
6.2.3.
De rechtbank vindt de hoogte van de boete evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, de draagkracht van eiser en de overige gebleken omstandigheden van dit geval. Daarbij overweegt de rechtbank wat betreft de draagkracht van eiser nog dat de enkele stelling dat eiser een bijstandsuitkering ontvangt, niet meebrengt dat eiser niet over draagkracht beschikt. Eiser heeft geen inzicht gegeven in zijn inkomen en vermogen. Dat eiser vanwege een handicap niet in staat is om zijn verdiencapaciteit te vergroten, is voor het eerst ter zitting in beroep aangevoerd en door eiser niet met stukken onderbouwd. Verder is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid gelet op hetgeen is overwogen onder 6.1.3. en 6.1.4. Anders dan eiser betoogt, heeft het college de door eiser aangevoerde omstandigheden kenbaar betrokken en gemotiveerd waarom deze geen reden vormen om tot matiging over te gaan. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. Rickets-Achaibersing, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2022.
De rechter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41:
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46:
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21:
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Artikel 35:
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
[…]
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021(geldend van 1 januari 2022 tot en met 31 maart 2022)
Artikel 3.1.1 Toepassingsgebied
1.Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
Artikel 4.1 Hardheidsclausule
Indien vanwege bijzondere omstandigheden een strikte toepassing van het bepaalde in deze verordening zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, kan het college afwijken van het bepaalde in deze verordening.
Artikel 4.4 Bestuurlijke boete
1. Het college kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van:
a. de artikelen 2.2, tweede lid, 2.5, vijfde lid, 3.5.2 van deze verordening, artikel 21, eerste lid, onderdeel a, c en d, artikel 22, eerste lid en artikel 23a, eerste lid van de Huisvestingswet 2014 en;
[…]
2. De in het eerste lid bedoelde boete bedraagt:
a. voor de eerste overtreding van de artikelen 2.2, tweede lid en 3.5.2 van deze verordening en de artikelen 23a, eerste en derde lid, 23d en 41, eerste lid, van de Huisvestingswet de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 11 en tabel 13 in bijlage 4 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
Bijlage 4, Tabel 2, Bestuurlijke boete bij overtreding van artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014.
Eerste overtreding
Tweede overtreding
Derde
overtreding
Vierde overtreding
en verder
Onvergund onttrekken van woonruimte
€ 8.000
€ 12.000
€ 18.500
€ 21.750