ECLI:NL:RBROT:2025:12097

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/6965

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 oktober 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

(gemachtigde: J.A. Brok),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 1.500,- die verweerder met het besluit van 9 februari 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete ten onrechte heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3.

De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 7 juni 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nadere gronden ingediend.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 17 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.1.

Op 4 januari 2023 heeft verweerder een kennisgeving naar eiseres gestuurd waarin staat dat op 24 november 2022 is vastgesteld dat minimaal 50% van de door een toezichthouder van de NVWA gecontroleerde dieren uit stal 1 één of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, namelijk ernstige voetzoollaesies (klasse 2). Naar aanleiding van deze bevinding wordt eiseres in de kennisgeving op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren verplicht om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in deze kennisgeving dat als bij een koppel vleeskuikens van dezelfde locatie en stal vanaf twaalf weken na de datum van de kennisgeving weer bij minimaal 50% van de gecontroleerde vleeskuikens afwijkingen worden vastgesteld die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden (zoals ernstige voetzoollaesies, ernstige borstblaren, ernstige hakdermatitis of dat de (gecumuleerde) dagelijkse mortaliteit boven de grenswaarde is), aan eiseres een boete kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.

3.2.

Op 14 september 2023 heeft een toezichthouder van de NVWA in een slachterij opnieuw kuikens van eiseres uit stal 1 gecontroleerd. In het rapport van bevindingen dat de toezichthouder op 25 oktober 2023 heeft opgemaakt staat onder meer het volgende:

“
Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring bij de eerste overhanger

Ik heb 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 78 % van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:


Ik zag 78 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren).

De belangrijkste oorzaak van contactdermatitis (voetzoollaesies, hakdermatitis en borstblaren) is een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Harn et al., 2009).

Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. Daarnaast is de kans groter op het ontstaan van andere irritaties zoals borst- en hakirritaties. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.

De aangetroffen afwijkingen zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waar de dieren zijn gehouden. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de dieren ernstig geschaad waardoor deze hebben geleden.

[…]

Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal/stallen op het bedrijf van oorsprong.”

3.3.

Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 1 na melding van een NVWA dierenarts.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-.

Beoordeling door de rechtbank

Heeft verweerder bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan?

4. Eiseres voert – samengevat weergegeven – aan dat het rapport van bevindingen ontoereikend is en geen bewijs levert dat een overtreding is begaan. Er zijn geen relevante bewijsstukken bij het rapport gevoegd en de wel toegevoegde stukken zijn geen bewijs dat bij kuikens van eiseres voetzoollaesies zijn geconstateerd. Eiseres kan zich er niet van vergewissen dat de methode voor het scoren van voetzoollaesies correct is uitgevoerd. De toezichthouder heeft zich niet aan het monitoringsprotocol gehouden waarin staat dat er op één en twee derde van het koppel 50 opeenvolgende poten van de band moeten worden gehaald en vervolgens rustig moeten worden beoordeeld in drie klassen waarna een score wordt berekend. Ook is de beoordeling door de NVWA-toezichthouders niet gecertificeerd of gekalibreerd. Eiseres vraagt de rechtbank om de toezichthouder die het rapport heeft opgesteld en andere personen op te roepen en te horen over de toegepaste methode voor het scoren van voetzoollaesies en de in het verleden daarover gemaakte afspraken. Daarnaast stelt verweerder ten onrechte dat geen passende maatregelen door eiseres zouden zijn genomen. Verweerder heeft eiseres daar helemaal niet naar gevraagd, terwijl voetzoollaesies door uiteenlopende omstandigheden kunnen worden veroorzaakt, aldus eiseres.

4.1.

In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Verweerder moet daarom het bewijs leveren dat eiseres de haar ten laste gelegde overtreding heeft begaan en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat eiseres de overtreding heeft begaan, steunt verweerder op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[1], mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.^[2]

4.2.

Verweerder verwijt eiseres overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren, waarin staat:

“Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.”

De Nota van Toelichting^[3]vermeldt hierover onder meer het volgende:

“Het toezicht op het slachthuis wordt uitgevoerd door de dierenarts die is verbonden aan de NVWA. Indien de dierenarts in het kader van zijn toezichthoudende taken stuit op mogelijke indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het pluimveebedrijf of in de stal van het pluimveebedrijf, deelt hij dit mee aan de houder van de dieren. Indicaties van slechte welzijnsomstandigheden betreffen onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. Of sprake is van een abnormaal niveau zal per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise worden bezien.”

4.3.

In het rapport van bevindingen is beschreven dat de toezichthouder op een slachthuis kuikens van eiseres heeft beoordeeld en daarbij zag dat 78% van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies had, namelijk klasse 2 zoals genoemd in artikel 7b.5, tweede lid, van de Regeling houders van dieren. In dat artikel zijn normen gesteld voor voetzoollaesiescores en de vaststelling ervan bij controles die in opdracht van de pluimveehouder door het slachthuis (of door een controleur in de stal) worden uitgevoerd. De rechtbank^[4]en het CBb^[5]hebben eerder geoordeeld dat de wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling houders van dieren en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren verschillen.

Anders dan eiseres stelt, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling houders van dieren is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit houders van dieren en de Regeling houders van dieren en ook niet uit het van toepassing zijnde Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in het rapport van bevindingen gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in dat artikel is voorgeschreven; dat is immers gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan. De rechtbank acht niet noodzakelijk dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bij de scores door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde, terwijl het scoren door de toezichthouder ziet op een heterdaad constatering. Het betoog dat de toezichthouder ten onrechte niet de exacte methode van de Regeling houders van dieren heeft toegepast slaagt dus niet en reeds daarom ziet de rechtbank geen reden om door eiseres genoemde personen over de toegepaste methode bij deze bevinding te horen.

4.4.

In dit geval heeft de toezichthouder zijn heterdaad constatering ten aanzien van de kuikens van eiseres neergelegd in een rapport van bevindingen van 25 oktober 2023. Naar het oordeel van de rechtbank geeft dit rapport onvoldoende inzicht in de feiten die hebben geleid tot de vaststelling dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. De rechtbank acht daarbij mede van belang dat verweerder – zoals uit het door de NVWA gehanteerde Werkvoorschrift^[6]volgt – pas de conclusie trekt dat geen passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn zijn genomen, als – voor zover hier van belang – bij minimaal 50% van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies (klasse 2) zijn aangetroffen. Ook de hiervoor in 4.2 aangehaalde Nota van Toelichting spreekt van “abnormale niveaus van contactdermatitis”. Aldus is er sprake van een (hoge) tolerantiedrempel voor (onder meer) voetzoollaesies. Een dergelijke tolerantiedrempel maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de waarnemingen van de toezichthouder die leiden tot de conclusie dat deze drempel in een concreet geval is overschreden voldoende inzichtelijk moeten zijn weergegeven en onderbouwd. Het verdient daarbij de voorkeur om waar mogelijk de waarnemingen te ondersteunen met foto’s, zoals ook is aangegeven in het NVWA-werkvoorschrift. In deze zaak is het rapport beperkt tot de bevinding dat 2 x 50 dieren zijn gecontroleerd op contactdermatitis en dat 78% van de gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonden
.Vervolgens concludeert de toezichthouder: “
Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast: Ik zag 78 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren)”. Na deze vaststelling volgt (uitsluitend) een algemene, niet op het concrete geval toegesneden toelichting op de achtergrond, oorzaken en gevolgen van voetzoollaesies.

4.5.

Een ernstige voetzoollaesie van klasse 2 is volgens artikel 7.5b, tweede lid, onder c, van de Regeling een laesie met een aantasting van de opperhuid en een onderhuidse ontsteking. Het rapport bevat geen omschrijving hoe is vastgesteld dat het bij alle 78 dieren ging om een klasse 2 laesie met een onderhuidse ontsteking. Ter zitting is toegelicht dat dit in sommige gevallen direct te zien is en dat het in andere gevallen nodig is om het zoolkussen van de pootjes te bevoelen (palperen) om te bepalen of er een onderhuidse ontsteking zit.^[7]In het rapport zijn echter geen aanknopingspunten te vinden dat dergelijke handelingen zijn uitgevoerd en de waarnemingen zijn ook niet op enige andere manier nader toegelicht of onderbouwd. De bevindingen worden evenmin ondersteund door foto’s. Ook is niet duidelijk of de overige 22 dieren geen enkele vorm van contactdermatitis hadden, of dat er bijvoorbeeld klasse 1 voetzoollaesies zijn aangetroffen. Onder deze omstandigheden kan de rechtbank – in het licht van de betwisting door eiseres^[8]– niet met voldoende zekerheid vaststellen dat bij het gecontroleerde koppel sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Dat betekent dat verweerder niet heeft voldaan aan zijn bewijslast dat de overtreding is gepleegd en daarom ten onrechte aan eiseres een boete heeft opgelegd.

4.6.

Gelet op de voorgaande conclusie behoeven de overige gronden van eiseres over oorzaken van voetzoollaesies en genomen maatregelen – gronden die zien op de verwijtbaarheid van de gestelde overtreding – geen bespreking meer.

Conclusie en gevolgen

5. Het beroep is gegrond omdat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt.

6. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft eiseres zich niet bij laten staan door een gemachtigde. Eiseres krijgt dus alleen een vergoeding voor de rechtsbijstand in beroep. Elke proceshandeling in beroep heeft een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan € 1.814,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 7 juni 2024;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2025.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet dieren

Artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1

In deze paragraaf wordt verstaan onder:

a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:

1° de artikelen 2.2, negende en tiende lid, […]

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Besluit houders van dieren

Artikel 2.53, eerste lid

Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.

Regeling houders van dieren

Artikel 7b.5, eerste, tweede, derde, vijfde en zesde lid

De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.

Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er

a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);

b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);

c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.

De houder maakt afspraken met de exploitant van het slachthuis respectievelijk het bedrijf dat de vaststelling in de stal verricht, zodanig dat de vaststelling plaatsvindt:

a. bij het slachthuis:

1° door een daarvoor opgeleide medewerker, bij 100 kuikens van elk koppel, waarvan 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel, en 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel, met inachtneming van het protocol dat als bijlage 3 bij deze regeling is gevoegd, dan wel:

2° met gebruikmaking van een digitaal meetsysteem bij ten minste 70% van alle kuikens van elk koppel, overeenkomstig het protocol, dat is opgenomen in bijlage 4;

b. in de sta: ten hoogste 5 werkdagen voordat de laatste vleeskuikens worden weggeladen, door een daarvoor opgeleide controleur, bij 100 kuikens van elk koppel met inachtneming van het protocol dat als bijlage 5 bij deze regeling is gevoed.

5. De in het eerste lid bedoelde houder verstrekt per koppel de gegevens waaruit de score blijkt binnen 30 dagen na de vaststelling aan de minister. De artikelen 7b.2, tweede lid, en 7b.8, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

6. De in het eerste lid bedoelde houder stelt na elk kalenderjaar een gemiddelde score voor het afgelopen jaar per stal vast op basis van de gegevens, bedoeld in het vijfde lid.

Bijlage 3, eerste, derde en vierde lid

1. Deze monitoring wordt uitgevoerd in het slachthuis waar het koppel vleeskuikens of het grootste deel ervan wordt geslacht.

3. 100 100 vleeskuikens per koppel (per stal) worden beoordeeld, waarvan 50 kuikens rond de verwerking van 30% van het koppel, en 50 kuikens rond de verwerking van 60% van het koppel.

4. 100 Alleen de rechter poot van elk vleeskuiken van de steekproeven wordt beoordeeld. Hiervoor worden de te monitoren poten van de slachtlijn gehaald en verzameld.

Boete opgelegd aan pluimveehouder wegens onvoldoende maatregelen voor dierenwelzijn