Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/1587
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2012 in de zaak tussen
[eiser], te Utrecht, eiser
(gemachtigde: mr. J.A.H. van Marwijk)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: drs. E.A. Siemeling).
Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot verlening van bijzondere bijstand in verband met de kosten voor woninginrichting afgewezen.
Bij besluit van 1 april 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiser tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar – onder aanvulling van de motivering – ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2011. Eiser en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank bij brieven van
22 december 2011 het onderzoek heropend en het beroep verwezen naar de meervoudige kamer. Partijen hebben toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank betrekt bij haar oordeelsvorming de volgende, door partijen niet betwiste feiten en omstandigheden.
Eiser, geboren op [adres] en gedetineerd sinds 5 december 2002, is op 6 juli 2004 door het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van 18 maanden en terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege (hierna: tbs). In het kader van de tbs verblijft hij sinds 31 januari 2006 in de Van der Hoeven Kliniek te Utrecht. Bij brief van 15 december 2008 heeft de Staatssecretaris van Justitie de directeur van de Van der Hoevenkliniek gemachtigd om eiser op grond van artikel 50, eerste lid, van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) voor de duur van één jaar transmuraal verlof te verlenen. Met ingang van 8 december 2009 is dit verlof voor de duur van één jaar verlengd. Per 15 oktober 2009 is aan eiser in het kader van dit transmuraal verlof een huurwoning aan de Ibisdreef 116 te Utrecht toegewezen, waar hij zelfstandig zal gaan wonen. In verband met de verhuizing naar deze woning heeft de casemanager van de Van der Hoevenkliniek namens eiser op 2 oktober 2009 een aanvraag voor bijzondere bijstand voor de kosten van woninginrichting ingediend.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder eisers aanvraag om bijzondere bijstand afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiser daartegen gemaakte bezwaar – onder aanvulling van de motivering – ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder het standpunt ingenomen dat aan eiser rechtens zijn vrijheid is ontnomen, dat het transmuraal verlof niet valt onder de in het Besluit extramurale vrijheidsbeneming en sociale veiligheid (hierna: het Besluit) – op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) – aangewezen gevallen, zodat de aanvraag op voet van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB dient te worden afgewezen.
3. Eiser heeft in beroep allereerst betoogd dat verweerder aan de afwijzing van de aanvraag ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat hij op voet van artikel 13, eerste lid, van de WWB geen recht heeft op bijstand. Hiertoe heeft hij aangevoerd dat transmuraal verlof gelijk dient te worden gesteld aan proefverlof, zodat hij onder de in artikel 13, derde lid, van de WWB genoemde uitzondering valt. Onder transmuraal verlof wordt verstaan: alle verloven buiten de beveiligde zone van de inrichting, zonder direct toezicht van personeel, dat voor langere tijd plaatsvindt zonder de beschermende structuur van de kliniek als fysieke omgeving. Hierbij is een gefaseerde afbouw in het afsprakenstelsel zichtbaar, waardoor zicht ontstaat op de mogelijke beëindiging van de behandeling of op de wijze waarop voorwaarden voor een verantwoorde re-integratie in de maatschappij moeten worden gesteld. Net als in de situatie van proefverlof woont eiser zelfstandig buiten de kliniek en krijgt hij op afstand begeleiding. Tijdens het transmuraal verlof werkt eiser niet en ontvangt hij geen uitkering. Hij ontvangt van het ministerie van Justitie maandelijks zak- en kleedgeld ter hoogte van € 225,-. De noodzakelijke kosten voor wonen, water, gas, elektra en overige vaste lasten komen voor rekening van de kliniek. De variant van transmuraal verlof is nog niet in het Besluit opgenomen, omdat bij de opstelling van het Besluit in 2000 alleen het proefverlof als vorm van extramurale vrijheidsbeneming bestond. Eerst in 2005 is het transmuraal verlof wettelijk verankerd in de Bvt. Eiser mag er naar zijn mening niet de dupe van worden dat de regelgever er nog niet aan is toegekomen de twee categorieën gelijk te stellen.
Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder in vergelijkbare genoemde gevallen wel bijzondere bijstand heeft toegekend. Hij heeft daarbij diverse namen (en enkele toekenningsbesluiten) aangedragen van personen die zoals eiser in aanmerking zijn gebracht voor transmuraal verlof en aan wie wel bijzondere bijstand is verleend.
4.1 Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB heeft degene aan wie rechtens zijn vrijheid is ontnomen geen recht op bijstand. Het derde lid van dit artikel bepaalt - voor zover hier van belang - dat het eerste lid, onderdeel a, niet van toepassing is op bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën personen waarbij tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt buiten een penitentiaire inrichting, een inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden of een inrichting als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichting.
4.2 Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit. Ingevolge artikel 1 van Pro dit Besluit worden als categorieën van personen, bedoeld in (onder meer) artikel 13, derde lid, van de WWB aangewezen degenen die:
a. deelnemen aan een penitentiair programma als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet;
b. proefverlof genieten als bedoeld in artikel 51, eerste lid, van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden;
c. deelnemen aan een scholings- en trainingsprogramma als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen;
d. proefverlof genieten als bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen;
e. deelnemen aan het extramurale gedeelte van een programma in het kader van de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders, bedoeld in artikel 38m, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht;
f. in verband met noodzakelijke sociale verzorging en hulpverlening op grond van artikel 43, derde lid, van de Penitentiaire beginselenwet zijn overgebracht naar een daartoe bestemde plaats.
4.3 Artikel 50, eerste lid, van de Bvt bepaalt dat, indien de uit de stoornis van de geestvermogens voortvloeiende gevaarlijkheid van de ter beschikking gestelde voor de veiligheid van anderen dan de ter beschikking gestelde of de algemene veiligheid van personen of goederen dusdanig is teruggebracht dat het verantwoord is hem tijdelijk de inrichting te doen verlaten, het hoofd van de inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden, met machtiging van Onze Minister, de ter beschikking gestelde verlof kan verlenen zich al dan niet onder toezicht buiten de inrichting te begeven. Verlof kan omvatten een verblijf geheel buiten de inrichting.
4.4 Artikel 51, eerste lid, van de Bvt wet bepaalt dat, indien de uit de stoornis van de geestvermogens voortvloeiende gevaarlijkheid van de ter beschikking gestelde voor de veiligheid van anderen dan de ter beschikking gestelde of de algemene veiligheid van personen of goederen dusdanig is teruggebracht dat het verantwoord is hem bij wijze van proef in de maatschappij te doen terugkeren, het hoofd van de inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden, met machtiging van Onze Minister, de ter beschikking gestelde proefverlof kan verlenen.
4.5 De rechtbank stelt vast dat niet in geding is dat ten tijde hier van belang sprake is van vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. Eiser is door de strafrechter veroordeeld tot een gevangenisstraf met tbs. Eiser is in het kader van de maatregel van terbeschikkingstelling sinds 31 januari 2006 geplaatst in de Van der Hoeven Kliniek in Utrecht. Aan eiser is met ingang van 15 december 2008, verlengd per 8 december 2009, transmuraal verlof verleend. Dit betekent dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in beginsel aan bijstandsverlening in de weg stond.
4.6 In artikel 13, derde lid, van de WWB, in samenhang met het Besluit, is voorzien in een aantal uitzonderingen op de uitsluiting van het recht op bijstand van degenen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen. Het betreft degenen die proefverlof genieten als bedoeld in artikel 51, eerste lid, van de Bvt en een aantal andere in dat Besluit nader omschreven categorieën van personen waarbij de verdere tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt buiten een penitentiaire inrichting of inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden. Deze personen kunnen wel een beroep doen op een bijstandsuitkering. Met partijen stelt de rechtbank vast dat eiser niet tot één van de in het Besluit omschreven groepen van personen behoort.
5. De rechtbank begrijpt het betoog van eiser aldus dat artikel 13, eerste lid, en onder a, van de WWB in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten omdat hiermee een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen personen die in aanmerking zijn gebracht voor proefverlof en personen aan wie transmuraal verlof is verleend als bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Bvt.
6. De rechtbank overweegt dat Nederlanders en daarmee gelijkgestelde vreemdelingen in het kader van de bijstandswetgeving in beginsel recht hebben op bijstand van overheidswege, voor zover zij hier te lande in bijstandsbehoevende omstandigheden verkeren en voor zover zij geen beroep kunnen doen op een toereikende en passende voorliggende voorziening. In dit licht bezien moeten de beide hierna in rechtsoverweging 7 genoemde groepen van personen, voor zover zij tot de personenkring van de WWB behoren, voor de toepassing van artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) als gelijke gevallen worden beschouwd.
7. Het gewraakte onderscheid bestaat hierin dat de hiervoor bedoelde groep van personen aan wie proefverlof is verleend in beginsel wel recht op (bijzondere) bijstand heeft en dat daartegenover de groep van personen aan wie transmuraal verlof is verleend zoals eiser in alle gevallen van dat recht is uitgesloten. Van de mogelijkheid om met toepassing van artikel 13, derde lid, van de WWB (ook) laatstbedoelde groep aan te wijzen als een categorie van personen waarbij tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel buiten een penitentiaire inrichting plaatsvindt, heeft de wetgever (nog) geen gebruik gemaakt.
8. De rechtbank overweegt dat voor transmuraal verlof in aanmerking komt de ter beschikking gestelde ten aanzien van wie het verantwoord wordt geacht hem de inrichting te doen verlaten. Transmuraal verlof dient, evenals proefverlof, als overgang om vanuit de inrichting naar zelfstandig verblijf in de maatschappij te gaan. Dit verlof wordt geheel buiten de inrichting doorgebracht waarbij de ter beschikking gestelde, anders dan bij proefverlof waarbij het toezicht door de reclassering wordt uitgeoefend, onder toezicht van de tbs-inrichting staat. Dit toezicht is intensiever dan het toezicht dat door de reclassering wordt uitgeoefend, maar voor het overige is de situatie van iemand aan wie transmuraal verlof is verleend feitelijk hetzelfde als die van een ter beschikking gestelde die proefverlof geniet. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
9. Gelet op het bepaalde in artikel 26 van Pro het IVBPR kan het thans bestaande onderscheid tussen beide groepen geen stand houden indien dit niet is gerechtvaardigd door redelijke en objectieve gronden. Daarvan zal sprake zijn indien met dit onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet geschikt zijn om dat doel te bereiken of niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel.
10. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB blijkt dat personen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen niet in aanmerking komen voor algemene en bijzondere bijstand, omdat in de noodzakelijke kosten van het bestaan van deze personen wordt voorzien door het ministerie van Justitie. Met deze bepaling wordt beoogd om dubbele betaling uit collectieve middelen te voorkomen. In de rechtspraak is al aanvaard dat deze doelstelling rechtens aanvaardbaar is en dat het middel van uitsluiting in zijn algemeenheid geëigend is om deze doelstelling te bereiken (zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 juni 2004, LJN: AP4680).
11. Door deze groep van personen uit te sluiten van het recht op (bijzondere) bijstand wordt op zich genomen ook ten aanzien van hen bereikt dat geen dubbele betaling uit collectieve middelen kan plaatsvinden. Dit neemt niet weg dat er situaties kunnen zijn dat onverkorte toepassing van deze uitsluiting niet als een evenredig middel kan worden beschouwd om dit doel te bereiken. Dit is door de wetgever ook erkend door in het derde lid van artikel 13 van Pro de WWB een uitzonderingscategorie van personen op te nemen waarop de hoofdregel niet van toepassing is. Evenals dat geldt voor personen genoemd in artikel 1, aanhef en onder b van het Besluit, is in het geval van eiser werk en inkomen uit dienstbetrekking tijdens het transmuraal verlof niet aan de orde, en bestaat slechts aanspraak op zak- en kleedgeld van het ministerie van Justitie. Hoewel de noodzakelijke kosten voor wonen, water, gas, elektra en overige vaste lasten in dit geval voor rekening van de Van der Hoeven Kliniek komen, kan gelet op de hoogte van het zak- en kleedgeld van € 225,- per maand in redelijkheid niet worden aangenomen dat daarmee is beoogd (volledig) te voorzien in noodzakelijke bestaanskosten, waaronder kosten voor woninginrichting. Niet gesteld kan dan ook worden dat eiser tijdens het transmuraal verlof volledig onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie valt als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. Onder deze omstandigheden komt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in dit geval wegens strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR buiten toepassing dient te worden gelaten.
12. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en voor vernietiging in aanmerking komt. Gelet op de aard van het gebrek zijn er thans geen aanknopingspunten voor de rechtbank om in het kader van een definitieve geschilbeslechting van het geschil op de voet van artikel 8:72 van Pro de Awb, de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder bij de beantwoording van de vraag of eiser in aanmerking komt voor bijzondere bijstand in de zin van artikel 35 van Pro de WWB een zekere beoordelingsruimte toekomt en er thans onvoldoende duidelijkheid bestaat over de daarbij te betrekken feiten.
13. De rechtbank dient vervolgens te bezien of het hiervoor geconstateerde gebrek zich leent voor herstel middels toepassing van artikel 8:51a van de Awb. Gelet op de principiële aard van de rechtsvraag die partijen verdeeld houdt komt het de rechtbank geraden voor geen toepassing te geven aan artikel 8:51a van de Awb. Op deze manier worden partijen in de gelegenheid gesteld desgewenst hoger beroep in te stellen om duidelijkheid te verkrijgen over de vraag die hen verdeeld houdt. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 437,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 41,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan de griffier.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. Overbeeke, voorzitter, en mr. M. ter Brugge en
mr. J. Schukking, leden, in aanwezigheid van mr. C.J. van Niejenhuis-Baijens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.