Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3752 WMO
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg
(het college), verweerder,
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de afwijzing van een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in de vorm van een vergoeding van de aanschaf en het opleidingstraject van een hulphond.
1.1.
Het college heeft de aanvraag van eiseres voor een hulphond met het besluit van 1 november 2018 afgewezen. Met het besluit van 14 mei 2019 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Eiseres is in beroep gegaan. Op 11 maart 2021 heeft de meervoudige kamer van de rechtbank Zeeland-West Brabant uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBZWB:2021:1134). De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van haar uitspraak.
1.2.
Met het bestreden besluit van 14 juni 2022 heeft het college het bezwaar van eiseres (weer) ongegrond verklaard.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 14 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en namens het college [naam 1] en [naam 2] .
1.5.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Verzoek tot heropening
2. Nadat het onderzoek ter zitting is gesloten, heeft eiseres op 30 september 2024 verzocht om heropening van het onderzoek in verband met nieuwe informatie. De rechtbank wijst het verzoek om heropening af.
2.1.
Het is vaste rechtspraak dat als een partij na sluiting van het onderzoek bekend raakt met een nieuwe omstandigheid, deze partij die omstandigheid in beginsel zo nodig in hoger beroep kan aanvoeren. Dit dwingt de rechtbank niet tot heropening van het onderzoek. [1] De rechtbank ziet daar ook geen aanleiding toe, omdat in de brief van de gemachtigde van eiseres niet duidelijk is gemaakt op welke feiten of gronden de nieuwe informatie zou zien. De rechtbank neemt daarbij ook in aanmerking de al lange looptijd van de beroepsprocedure.
Inhoudelijke beoordeling
3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden eiseres een vergoeding van de aanschaf en het opleidingstraject van een hulphond heeft geweigerd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Totstandkoming van het bestreden besluit
5. Eiseres is bekend met onder meer een posttraumatische stressstoornis (PTSS) en hypoglykemie.
5.1.
Op 18 september 2017 heeft eiseres zich bij de gemeente Ridderkerk gemeld voor een assistentiehond. Verzekeringsarts [naam 3] van [naam stichting] heeft op 6 november 2017 en 23 januari 2018 over de aanvraag van eiseres geadviseerd. In die laatste rapportage heeft de verzekeringsarts onder meer overwogen:
“Met betrekking tot de hypoglycemie kan een hond dit ruiken en betrokkene tijdig waarschuwen. Betrokkene heeft zelf vaak niet door dat ze een hypo gaat krijgen, heeft zichzelf dan niet in de hand. Een hond kan haar waarschuwen waardoor ze bijvoorbeeld tijdig gaat eten. Met betrekking tot de PTSS kan de hond “grounding” aanleren, bedoeld om een panieksituatie bij betrokkene te voorkomen. Bij paniek blokkeert betrokkene volledig, de hond gaat dan contact maken om dit te voorkomen. Verder kan de hond bijdragen in het beperken van bedreiging welke zij ervaart in en buitenshuis. In die gevallen verliest ze vaak “ratio” en kan dan dissociëren, een hond die getraind is op het herkennen hiervan kan op dat moment een belangrijke houvast betekenen, zowel preventief als op het moment van een dissociatieve episode. Betrokkene kan hierdoor zelfstandig, zonder begeleiding, het huis verlaten en behoeft dan niet meer aangewezen te zijn op “derden”. (...) Wetenschappelijk onderzoek heeft dit nog niet sluitend aangetoond, wel is hier momenteel onderzoek naar lopend. Het is wel bewezen dat dieren een positieve bijdrage leveren aan cognitieve en gedragsmatige veranderingen bij mensen.”
“Met betrekking tot de hypoglycemie kan een hond dit ruiken en betrokkene tijdig waarschuwen. Betrokkene heeft zelf vaak niet door dat ze een hypo gaat krijgen, heeft zichzelf dan niet in de hand. Een hond kan haar waarschuwen waardoor ze bijvoorbeeld tijdig gaat eten. Met betrekking tot de PTSS kan de hond “grounding” aanleren, bedoeld om een panieksituatie bij betrokkene te voorkomen. Bij paniek blokkeert betrokkene volledig, de hond gaat dan contact maken om dit te voorkomen. Verder kan de hond bijdragen in het beperken van bedreiging welke zij ervaart in en buitenshuis. In die gevallen verliest ze vaak “ratio” en kan dan dissociëren, een hond die getraind is op het herkennen hiervan kan op dat moment een belangrijke houvast betekenen, zowel preventief als op het moment van een dissociatieve episode. Betrokkene kan hierdoor zelfstandig, zonder begeleiding, het huis verlaten en behoeft dan niet meer aangewezen te zijn op “derden”. (...) Wetenschappelijk onderzoek heeft dit nog niet sluitend aangetoond, wel is hier momenteel onderzoek naar lopend. Het is wel bewezen dat dieren een positieve bijdrage leveren aan cognitieve en gedragsmatige veranderingen bij mensen.”
Met het besluit van 6 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ridderkerk de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat het inzetten van een hulphond voor het wegnemen van de angst wordt gezien als een therapeutisch doel, wat niet valt onder de reikwijdte van de Wmo.
5.2.
Eiseres is verhuisd en op 3 augustus 2018 heeft eiseres zich bij het college gemeld voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo in de vorm van een hulphond. Het college heeft die aanvraag met het besluit van 1 november 2018 afgewezen en is na bezwaar bij die afwijzing gebleven.
5.3.
De rechtbank heeft het college in haar uitspraak van 11 maart 2021 de opdracht gegeven de ondersteuningsbehoefte van eiseres in kaart te brengen. De rechtbank heeft in haar uitspraak het volgende overwogen: “Er moet alsnog een voldoende onderzoek worden gedaan naar de noodzakelijke ondersteuning van eiseres. Het college zal de vraag moeten beantwoorden of een hulphond toegevoegde waarde heeft voor vergroting van de zelfredzaamheid en participatie van eiseres en wellicht voor haar het meest passend is”.
5.4.
Het college heeft in navolging hiervan nieuw onderzoek verricht en opnieuw op het bezwaar beslist. Daarbij heeft het college advies ingewonnen van [naam 4] , arts indicatie & advies bij [naam bedrijf 1] (inmiddels genaamd [naam bedrijf 2] ) en [naam 5] , indicatieadviseur bij [naam bedrijf 2] .
Bestreden besluit
Bestreden besluit
6. Het college blijft in het bestreden besluit bij de afwijzing van de aanvraag van eiseres en legt daaraan ten grondslag dat er geen reden is om aan te nemen dat de huidige ondersteuning onvoldoende is. Volgens het college is eiseres nog niet uitbehandeld en kan eiseres door de combinatie van behandeling, begeleiding en de deeltaxi de gestelde doelen bereiken. De doelen die eiseres met de hulphond wil bereiken dienen een medisch en therapeutisch doel of liggen in het verlengde hiervan en vallen daarom niet binnen de reikwijdte van de Wmo. Daarnaast stelt het college dat volstrekt onduidelijk is of een hulphond wel het gewenste effect zal hebben. Het college stelt dat een hulphond geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van behandeling en dat passende behandeling ook zal leiden tot verbetering van het functioneren in zelfredzaamheid en participatie. Bovendien kan een normale hond eiseres eveneens in de realiteit houden en voldoende zelfvertrouwen geven om alleen naar buiten te gaan.
Beroepsgronden
7. Eiseres is het niet eens met het (nieuwe) bestreden besluit en blijft bij haar standpunt dat een hulphond voor haar de meest passende voorziening is.
7.1.
Eiseres stelt in beroep dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en in strijd is met de artikelen 7:9 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat het college het bestreden besluit heeft genomen zonder haar in de gelegenheid te stellen vooraf op de advisering en het nieuwe standpunt te reageren. Ten onrechte is eiseres niet de mogelijkheid van een hoorzitting geboden. Verder stelt eiseres dat het college het stappenplan niet heeft gevolgd. Aard en omvang van de benodigde hulp is ten onrechte niet omgezet naar een begeleidingsbehoefte op basis van objectieve en kenbare normen. Eiseres stelt dat het college met de toegekende voorziening voor begeleiding geen passende oplossing heeft geboden. Eiseres heeft nog steeds een substantieel resterend probleem in zelfredzaamheid en participatie. Haar situatie is sinds de zitting van 4 februari 2021 niet verbeterd. Zij ontvangt twee keer per week twee uur begeleiding van SOZO. Zonder die begeleiding komt zij niet buiten waardoor zij een zeer geïsoleerd leven leidt.
7.2.
Eiseres stelt dat het college de gebreken in de besluitvorming niet heeft hersteld en verzoekt de rechtbank om zelf in de zaak te voorzien door de gevraagde voorziening toe te kennen. [2] Zij wijst in dat verband op het tijdsverloop, de positieve conclusies van psychosociaal therapeut [naam 6] , [naam stichting] , het advies van indicatieadviseur [naam 5] van [naam bedrijf 2] en het feit dat de toegekende voorziening voor begeleiding ontoereikend is. Het college is volgens eiseres ongemotiveerd voorbij gegaan aan het advies van [naam bedrijf 2] en stelt ten onrechte dat de geboden begeleiding passend is.
7.3.
Verder voert eiseres aan dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraak van 22 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:376 miskent dat de Zorgverzekeringswet (Zvw) geen participatiedoelen dekt. Daarvoor is de Wmo de relevante wet, waarvoor niet de grens van wetenschappelijk bewijs hoeft te worden gehaald.
7.4.
Ter zitting heeft eiseres tenslotte een beroep gedaan op de hardheidsclausule.
Overwegingen van de rechtbank
8. De rechtbank stelt vast dat de periode die hier beoordeeld moet worden in beginsel loopt vanaf de datum van de aanvraag tot de datum van het bestreden besluit. [3] Dit betekent dat de te beoordelen periode in dit geval loopt van 3 augustus 2018 tot 14 juni 2022.
8.1.
De rechtbank beoordeelt allereerst of eiseres voorafgaand aan het nemen van het (nieuwe) bestreden besluit in de gelegenheid had moeten worden gesteld om te reageren op het in december 2021 door [naam bedrijf 2] uitgebrachte advies. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit advies worden aangemerkt als een feit of omstandigheid die voor de op bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kan zijn. Eiseres had daarom in de gelegenheid moeten worden gesteld om daarover te worden gehoord. Nu dat niet is gebeurd, betekent dit dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb is genomen. Partijen zijn het erover eens dat dit niet hoeft te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat eiseres in beroep alsnog de gelegenheid heeft gehad om haar standpunten naar voren te brengen en stukken te overleggen. Daarin volgt de rechtbank partijen. Eiseres heeft haar standpunt in beroep schriftelijk en tijdens de zitting naar voren gebracht, waardoor het niet aannemelijk is dat zij is benadeeld door het niet horen in de bezwaarfase. De rechtbank zal daarom het gebrek in het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren.
8.2.
Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of het onderzoek door het college zorgvuldig is geweest. Bij een aanvraag om een maatwerkvoorziening ligt het op de weg van het college om onderzoek te doen. Daarbij geldt het volgende stappenplan. [4] Het college moet allereerst vaststellen wat de hulpvraag van eiseres is (stap 1). Vervolgens moet het college vaststellen welke beperkingen eiseres ondervindt bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie (stap 2). Daarna zal het college moeten bepalen welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres (stap 3). Ook moet worden bekeken in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen eiseres de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden (stap 4). Pas als die mogelijkheden ontoereikend zijn, moet het college een maatwerkvoorziening verlenen.
8.2.1.
Het betoog van eiseres dat aan het bestreden besluit geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Op basis van het medisch advies van [naam bedrijf 2] en de overige gegevens in de dossierstukken heeft het college zich een voldoende duidelijk beeld kunnen vormen van de hulpvraag van eiseres, van de problemen die zij ondervindt bij haar zelfredzaamheid en participatie, van haar ondersteuningsbehoefte en van de eigen mogelijkheden van eiseres.
8.3.
Het geschil tussen partijen ziet verder op de vraag welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres (stap 3). De rechtbank kan het standpunt van het college, dat de huidige ambulante begeleiding die eiseres ontvangt voldoende is ter compensatie van haar beperkingen in zelfredzaamheid en participatie, niet volgen.
8.3.1.
Dit standpunt van het college wijkt af van de conclusie van de door het college zelf ingeschakelde adviseur.
Arts indicatie & advies [naam 4] heeft eiseres op 1 juni 2021 gesproken via beeldbellen, waarbij ook haar begeleidster van stichting MEE aanwezig was. De medische informatie is door de arts bestudeerd en, zoals blijkt uit de rapportage, bij de beoordeling betrokken. De arts heeft de beperkingen vastgesteld. Zij heeft geconcludeerd dat eiseres ondersteuning nodig heeft op geplande tijdstippen en op afroep. Gebleken is dat eiseres niet altijd hulp inroept op de momenten dat dit nodig is. De arts rapporteert verder dat eiseres eerder beschermd heeft gewoond maar dat dit niet bleek aan te sluiten bij haar zorgbehoefte en eerder meer spanningen opleverde, wat past bij de aard van haar problematiek. Het is niet de verwachting dat gangbare behandelingen binnen afzienbare tijd (jaren) tot verbetering zullen leiden. Wat betreft de benodigde ondersteuning is door de arts aangegeven dat een indicatieadviseur daarover nader moet adviseren.
Aard en omvang van de benodigde hulp is onderzocht door indicatieadviseur [naam 5] . Zij heeft eiseres op 1 oktober 2021 thuis bezocht, waarbij ook haar begeleidster van stichting MEE aanwezig was. De indicatieadviseur rapporteert dat er dagelijks ondersteuning nodig is, bij de zelfzorg, zorg voor de omgeving, het huishouden en om zelfstandig te kunnen wonen. Verder is ondersteuning nodig om grenzen te stellen aan handelen en gedrag, bij het naar buiten gaan, participatie, een boodschap doen en het nakomen van (medische) afspraken. Ook is ondersteuning nodig om sociale contacten te onderhouden en om een zinvolle dagbesteding te hebben. Eiseres heeft dagelijks en op meerdere momenten individuele begeleiding nodig, zowel planbaar als niet planbaar. Daarnaast is nabijheid van begeleiding nodig om bij afnemende psychische stabiliteit in te grijpen of wanneer er een hulpvraag is, snel hulp te kunnen bieden. Naast de nabijheid van begeleiding zijn er dagelijkse contactmomenten nodig en op meerdere momenten van de week langere contactmomenten voor het oppakken van regelzaken, het samen naar buiten gaan voor boodschappen, maatschappelijke participatie en het nakomen van (medische) afspraken. De totale omvang van de individuele begeleiding wordt geschat op 10 uur per week. Volgens de indicatieadviseur zijn er onvoldoende mogelijkheden vanuit eigen kracht, gebruikelijke hulp, mantelzorg, het netwerk of voorliggende (algemene) voorzieningen. Verder is de huidige ondersteuning niet toereikend om stappen te zetten en voldoende doelen te halen. Zij concludeert dat in soortgelijke situaties vaak wordt gekozen voor de inzet van beschermd wonen in de thuissituatie, waarbij door een externe zorgaanbieder 24/7 zorg wordt geboden. Maar het is alsnog de vraag of eiseres op den duur beter in staat zal zijn om alleen naar buiten te gaan of daarbij altijd afhankelijk zal blijven van anderen. Wanneer eiseres in staat is om zelfstandig te wonen, met de huidige omvang van ambulante begeleiding én een hulphond is dat naar verwachting een adequate én een voordelige oplossing in vergelijking met een langdurige ophoging van begeleidingsuren.
8.3.2.
De rechtbank overweegt dat het college met het bestreden besluit is afgeweken van een zorgvuldig tot stand gekomen en concludent advies van een deskundige. Het college heeft daar geen afdoende motivering voor gegeven. Het college houdt vast aan de huidige ambulante begeleiding als meest passende oplossing, terwijl meermaals is gerapporteerd dat dit al jarenlang niet tot verbetering heeft geleid in de participatie en zelfredzaamheid van eiseres. De rechtbank wijst in dat kader onder meer op de evaluatie van SOZO van mei 2022. Daaruit volgt dat eiseres vast blijft lopen op alledaagse zaken en dat zij slechts eenmaal in de week met haar begeleider buiten komt. Ook volgt uit het advies van [naam bedrijf 2] dat met de huidige inzet van begeleiding wordt voorkomen dat eiseres verder afglijdt, maar dat de omvang van de begeleiding te beperkt is om stappen te kunnen maken en de situatie en het functioneren te verbeteren. Het college onderkent in het bestreden besluit ook dat voor de participatie en zelfredzaamheid buitenshuis nog geen stappen worden gezet met de begeleiding. De rechtbank komt op grond hiervan tot de conclusie dat de huidige begeleiding onvoldoende is ter compensatie van de beperkingen van eiseres.
8.3.3.
Het feit dat inmiddels in overleg met eiseres nieuwe doelen zijn vastgesteld en eiseres bereidwillig is om te onderzoeken of er diagnostiek kan worden gesteld waaruit een nieuw behandeltraject kan voortvloeien, leidt de rechtbank niet tot een andere conclusie. Ten eerste hebben deze omstandigheden geen betrekking op de periode in geding en zijn deze niet bij het bestreden besluit betrokken. Bovendien is er nog geen concreet zicht op een bepaalde behandeling en blijft inzet van ambulante begeleiding op dit moment aan de orde.
8.4.
Het college acht aanvullend onderzoek hoe dan ook niet nodig en heeft in het aanvullend verweerschrift gewezen op recente uitspraken van de CRvB [5] . Daarin heeft de CRvB overwogen dat onder de ‘eigen kracht’ als bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 ook wordt verstaan het aanspraak maken op voorzieningen die op grond van een andere wettelijke regeling bestaan, waaronder de Zorgverzekeringswet (Zvw). De CRvB heeft geoordeeld dat het college niet gehouden is om een maatwerkvoorziening (in dit geval een hulphond) te verstrekken als in een specifieke regeling, zoals de Zvw, een bewuste keuze is gemaakt om bepaalde kosten niet te vergoeden. In deze uitspraken is geoordeeld dat hiervan onder meer sprake is bij bepaalde type hulphonden. Hieronder valt ook de door eiseres gewenste hulphond.
8.4.1.
De rechtbank begrijpt hieruit dat het college aan het criterium ‘eigen kracht’ - zoals opgenomen in artikel 7 lid 1 onder Pro a van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Geertruidenberg 2020 (de Verordening) - invulling geeft op de wijze waarop dat is uitgelegd in de uitspraken van de CRvB van 22 februari 2024 en 19 juli 2024.
8.4.2.
In de door eiseres aangevoerde argumenten ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van deze jurisprudentie van de CRvB. Ook in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van de CRvB ging het om vergelijkbare inzet van hulphonden voor niet-lichamelijke problematiek en beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie. Dat betekent dat het college in beginsel niet gehouden is om onder de Wmo een maatwerkvoorziening in de vorm van de door eiseres gewenste hulphond te verstrekken. Dit laat onverlet dat het het college wel vrij staat toch een maatwerkvoorziening te verstrekken als dat in een individuele situatie als het meest aangewezen wordt ervaren.
8.5.
Eiseres heeft tenslotte een beroep gedaan op de hardheidsclausule, opgenomen in artikel 24, derde lid, van de Verordening. Daarin staat dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de cliënt kan afwijken van de bepalingen van deze verordening indien toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt. Volgens het college is in dit geval geen sprake van onbillijkheid, omdat de participatiedoelen met ambulante begeleiding kunnen worden behaald en het de vraag is of die doelen met een hulphond zouden kunnen worden behaald.
8.5.1.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep op de hardheidsclausule in dit geval slaagt. De rechtbank overweegt dat de situatie van eiseres, ondanks jarenlange behandeling en begeleiding, niet is verbeterd en dat er geen oplossing voor de lange duur in zicht is. Er is sprake van gecombineerde problematiek, zowel lichamelijk als gevolg van de hypoglykemie en psychisch als gevolg van PTSS. Het niveau van participatie van eiseres is ondanks de huidige ambulante begeleiding nog altijd zeer laag, zoals opnieuw blijkt uit de evaluatie van SOZO van mei 2024. Bij het naar buiten gaan moet altijd een begeleider bij haar zijn. In de praktijk komt dit erop neer dat eiseres één keer per week buiten komt. Dit leidt ertoe dat eiseres een geïsoleerd bestaan leidt. Daarbij komt dat de verzekeringsarts van [naam stichting] in zijn rapportage van 23 januari 2018 heeft beschreven welke meerwaarde een hulphond in het geval van eiseres kan hebben. Ook de indicatieadviseur van [naam bedrijf 2] heeft geadviseerd tot toewijzing van de gevraagde voorziening. De indicatieadviseur is in de rapportage de mogelijkheden voor diverse andere voorzieningen nagelopen (bijvoorbeeld de Wet langdurige zorg, beschermd wonen en algemene voorzieningen), maar geen van deze opties is mogelijk of biedt voldoende compensatie. Daarmee is aannemelijk geworden dat in het geval van eiseres een hulphond de meest passende oplossing kan bieden voor de beperkingen die zij ondervindt in de participatie en zelfredzaamheid. Duidelijk is ook dat vergoeding van dit type hulphond niet verkregen kan worden onder de Zvw. Dit leidt tot het onbillijke gevolg dat eiseres al jaren verstoken blijft van adequate hulp. De rechtbank is van oordeel dat het college in deze omstandigheden aanleiding had moeten zien om in dit bijzondere geval de hardheidsclausule toe te passen, af te wijken van het criterium ‘eigen kracht’ in artikel 7 van Pro de Verordening en een hulphond toe te kennen.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
9. Eiseres heeft, gelet op de duur van de procedure, verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank zal dit verzoek toewijzen.
9.1.
In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. [6] Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan een andere termijn dan twee jaar geldt. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
9.2.
In dit geval start de termijn op 11 december 2018, te weten het moment waarop het college het bezwaarschrift heeft ontvangen. Vanaf dat moment tot de datum van deze uitspraak heeft de procedure bijna zes jaar geduurd. In de zaak zelf noch in de opstelling van eiseres zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar zou mogen duren. De redelijke termijn is overschreden met ruim drie jaar en tien maanden (46 maanden). Dit komt neer op een schadevergoeding van € 4.000,- in totaal.
9.3.
Vervolgens moet worden beoordeeld aan wie de overschrijding is toe te rekenen. In een geval waarin een vernietiging van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door de rechter, moet de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat. [7]
9.4.
In deze zaak heeft de rechtbank het eerste beroep in een termijn van een jaar en negen maanden afgerond, terwijl deze termijn hoogstens anderhalf jaar mag zijn. De rechtbank heeft het onderhavige beroep in een termijn van twee jaar en vijf maanden afgerond, terwijl deze termijn hoogstens anderhalf jaar mag zijn. De rechtbank heeft de redelijke termijn dus in totaal met 14 maanden overschreden. Voor het overige (32 maanden) zal de overschrijding worden toegerekend aan het college. Het college zal worden veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding ter hoogte van (32/46 deel van € 4.000,- =) € 2.783,- en de Staat zal worden veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding ter hoogte van (14/46 deel van € 4.000,- =) € 1.217,-. De rechtbank merkt de minister van Justitie en Veiligheid in zoverre mede aan als partij in dit geding.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
10.1.
De rechtbank ziet aanleiding om, ruim zes jaar na de aanvraag, tot een afronding van het geschil te komen door zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat het college aan eiseres een maatwerkvoorziening toekent in de vorm van vergoeding (persoonsgebonden budget) van de aanschaf- en de opleidingskosten voor een hulphond.
10.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift (1 punt) ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt). Eiseres heeft in bezwaar ook gevraagd om vergoeding van de proceskosten. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend (1 punt). Verder zijn er geen proceskosten gemaakt die vergoed moeten worden. De proceskostenvergoeding bedraagt dan in totaal € 2.374,-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 14 juni 2022;
herroept het besluit van 1 november 2018;
voorziet zelf in de zaak als overwogen onder rechtsoverweging 10.1 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt het college tot het betalen van € 2.783,- aan schadevergoeding aan eiseres;
veroordeelt de Staat tot het betalen van € 1.217,- aan schadevergoeding aan eiseres;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 2.374,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is op 29 oktober 2024 gedaan door mr. J.E.C. Vriends, rechter, in aanwezigheid van mr. T.B. Both-Attema, griffier en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet maatschappelijke ondersteuning
Artikel 1.1.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
- maatschappelijke ondersteuning:
1°.bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,
2°.ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving,
3°.bieden van beschermd wonen en opvang;
- maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen: 1°.ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
2°.ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,
3°.ten behoeve van beschermd wonen en opvang;
- participatie: deelnemen aan het maatschappelijke verkeer;
- zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
Artikel 1.2.1
Een ingezetene van Nederland komt overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit:
a. door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
Artikel 2.1.3
1. De gemeenteraad stelt bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
2. In de verordening wordt in ieder geval bepaald:
a. op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening voor zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang in aanmerking komt;
Artikel 2.3.1
Het college draagt er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2
4. Het college onderzoekt:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens artikel 2.1.4, verschuldigd zal zijn.
Artikel 2.3.5
3. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Verordening maatschappelijke ondersteuning Geertruidenberg 2020
Artikel 7 Algemene Pro criteria maatwerkvoorziening
1. Een cliënt komt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de ondervonden beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen:
a. op eigen kracht;
b. met gebruikelijke hulp;
c. met mantelzorg;
d. met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk;
e. met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen;
f. met gebruikmaking van algemene voorzieningen.
2. De maatwerkvoorziening als bedoeld in het eerste lid levert, rekening houdend met het verslag als bedoeld in artikel 5 van Pro deze verordening en indien aanwezig het persoonlijk plan, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
3. Een cliënt komt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving, voor zover deze cliënt en/of:
- psychische of psychosociale problemen heeft;
- de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld;
voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen:
a. op eigen kracht;
b. met gebruikelijke hulp;
c. met mantelzorg;
d. met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk;
e. met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen;
f. met gebruikmaking van algemene voorzieningen.
4. Als het college van oordeel is dat een cliënt zijn hulpvraag redelijkerwijs van te voren had kunnen voorzien en met zijn beslissing had kunnen voorkomen, kan het college besluiten dat de cliënt niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening met betrekking tot zelfredzaamheid of participatie.
5. De maatwerkvoorziening als bedoeld in het derde lid levert, rekening houdend met het verslag als bedoeld in artikel 5 van Pro deze verordening en indien aanwezig het persoonlijk plan, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
Artikel 8 Voorwaarden Pro en weigeringsgronden
1. Geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt:
a. voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat;
b. indien de voorziening voor een persoon als cliënt algemeen gebruikelijk is;
c. voor zover de maatwerkvoorziening niet als de goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt;
d. indien het een voorziening betreft die de cliënt na de melding en vóór datum van besluit heeft gerealiseerd of geaccepteerd, tenzij het college daarvoor schriftelijk toestemming heeft verleend of de noodzaak achteraf nog kan worden vastgesteld;
e. voor zover de aanvraag betrekking heeft op een voorziening die aan cliënt al eerder is verstrekt in het kader van enige wettelijke bepaling of regeling en de normale afschrijvingstermijn van de voorziening nog niet verstreken is, tenzij de eerder vergoede of verstrekte voorziening verloren is gegaan als gevolg van omstandigheden die niet aan de cliënt zijn toe te rekenen, of tenzij cliënt geheel of gedeeltelijk tegemoetkomt in de veroorzaakte kosten;
f. voor zover deze niet in overwegende mate op het individu is gericht;
g. indien de noodzaak tot ondersteuning is ontstaan door omstandigheden die in de risicosfeer van de cliënt liggen;
h. indien er aan de zijde van de cliënt geen sprake is van aantoonbare meerkosten in vergelijking met de situatie voorafgaand aan het optreden van de beperkingen;
i. indien de cliënt een geldige Wlz indicatie heeft.
(…)
Artikel 24
3. Het college kan in bijzondere gevallen ten gunste van de cliënt afwijken van de bepalingen van deze verordening indien toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.