Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/355
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 november 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. B.F.J. Bollen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, het college.
Samenvatting
1. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 9 december 2024 (het bestreden besluit), waarbij het college de last onder dwangsom van 5 juni 2024 (het primaire besluit) in stand heeft gelaten.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent. Het beroep is door dit gebrek gegrond, maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Eisers krijgen inhoudelijk dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 21 september 2023 heeft het college aan eisers een voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen. Volgens het college hebben eisers namelijk artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 19.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan) overtreden door de woning aan [adres] , kadastraal aangeduid als [kadastrale aanduiding] (hierna: de woning), recreatief te verhuren.
2.1.
Op dit voornemen hebben eisers gereageerd met een zienswijze.
2.2.
Het college heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Hierin staat dat eisers de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 19.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan moeten beëindigen en beëindigd moeten houden door de recreatieve verhuur te staken en gestaakt te houden. Dit moeten eisers doen vóór 1 augustus 2024, anders moeten ze een eenmalige dwangsom betalen van € 25.000,00 ineens.
2.3.
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.4.
Overeenkomstig het advies van de commissie bezwaarschriften Veere (hierna: de commissie) heeft het college met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
2.5.
Eisers hebben tegen hiertegen beroep ingesteld.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 10 oktober 2025 op zitting behandeld. Eisers waren hier niet bij aanwezig, maar werden vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Namens het college hebben [naam 1] en mr. [naam 2] aan de zitting deelgenomen.
Beroepsgronden
3. Eisers zijn van mening dat de planwetgever onder de bestemming ‘Wonen’ ook recreatief verblijf heeft willen begrijpen. Daarnaast doen eisers een beroep op het gebruiksovergangsrecht en op het vertrouwensbeginsel.
Omvang van het geding
4. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom vanwege recreatieve verhuur van de woning. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden. Niet in geschil is dat de woning in het verleden recreatief verhuurd is.
Beoordeling door de rechtbank
Het wettelijk kader
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in een overzichtsuitspraak van 3 juli 2024 overwogen dat als een bestuursorgaan ter voorbereiding van een bestuurlijk sanctiebesluit vóór 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing is, ook als het sanctiebesluit na 1 januari 2024 is genomen. [1]
5.1.
Eisers zijn in de brief van 21 september 2023 door het college in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen over het voornemen tot handhavend optreden. Hiermee is toepassing gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Awb. Dat betekent dat op het bestreden besluit oud recht van toepassing is.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat het college het bestreden besluit heeft gebaseerd op de Omgevingswet. Dat is onjuist en dus een gebrek in het bestreden besluit. De rechtbank oordeelt dat het besluit door dit gebrek vernietigd moet worden. Dit betekent echter niet automatisch dat de rechtsgevolgen van de opgelegde last onder dwangsom niet in stand kunnen blijven. Het college heeft namelijk de last opgelegd, omdat de woning in strijd met de planregels en de bestemming, die aan de woning zijn toegekend, wordt gebruikt. Die planregels en bestemming zijn met de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet gewijzigd. De conclusie is dat de materiële normstelling bij de vergelijking tussen oud en nieuw recht niet is gewijzigd en dat de toepassing van oud recht niet leidt tot een andere last. Daarom zal de rechtbank nagaan of de door het college opgelegde last onder dwangsom inhoudelijk in stand kan blijven. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers aangegeven zich hierin te kunnen vinden.
5.3.
Het bestreden besluit wordt voor het overige door de rechtbank ex tunc beoordeeld. Dit betekent dat de rechtbank toetst aan het geldende recht ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Om deze is reden is in deze zaak het bestemmingsplan het toetsingskader bij deze de woning.
5.4.
Op basis van artikel 19.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor wonen. Eisers hebben artikel 19.1 van het bestemmingsplan in de optiek van het college overtreden door de woning recreatief te verhuren. Door gronden anders te gebruiken dan het bestemmingsplan toelaat, hebben eisers volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gehandeld. Uit deze bepaling volgt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Is recreatieve verhuur van een woning toegestaan op gronden met de bestemming ‘Wonen’?
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel moet worden uitgegaan (stap1). De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven als de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn (stap 2). Voor de betekenis van een begrip, moet bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan (stap 3). Daarbij mag de betekenis zoals deze in Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal (hierna: het woordenboek) is gegeven worden betrokken. [2]
6.1.
Omdat het bestemmingsplan geen definitie kent van het begrip ‘wonen’, zoekt het college, in navolging van de commissie, aansluiting bij het algemeen spraakgebruik (stap 3). Op grond van de definitie van ‘wonen’ in het woordenboek kan de bestemming ‘wonen’ volgens het college niet zo worden uitgelegd dat onder deze bestemming ook recreatieve verhuur valt.
6.2.
Eisers wijzen voor de uitleg van het begrip ‘wonen’ naar de plantoelichting (stap 2) in samenhang met de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021. [3] Hieruit valt in hun optiek op te maken dat de planwetgever de recreatieve verhuur van hun woning niet heeft willen verbieden.
6.3.
Op de zitting heeft het college toegelicht dat uit de letterlijke uitleg van de planregels en de plansystematiek al blijkt of recreatieve verhuur in een woning met een bestemming ‘wonen’ is toegestaan (stap 1). Uit artikel 19.1, aanhef en onder a en i, van het bestemmingsplan blijkt namelijk dat woningen die op een bestemming ‘wonen’ met aanduiding ‘verblijfsrecreatie’ liggen, bestemd zijn voor wonen en verblijfsrecreatie. Uit het feit dat de woning deze aanduiding niet heeft, kan afgeleid worden dat recreatieve verhuur niet is toegestaan. De rechtbank kan deze motivering volgen en onderschrijft deze.
6.4.
De rechtbank constateert dat deze dragende motivering van het besluit pas op de zitting is gegeven. Daardoor is wederom sprake van een (motiverings-)gebrek in het bestreden besluit. Normaal gesproken zou de rechtbank dit gebrek passeren met artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat eisers door het gebrek niet zijn geschaad in hun belang. Bovendien hebben ze er op zitting uitgebreid op kunnen reageren. Maar omdat de rechtbank het bestreden besluit al moet vernietigen vanwege wat in rechtsoverweging 5.2. is geoordeeld, verbindt de rechtbank aan dit motiveringsgebrek geen gevolgen en bekijkt zij of de rechtsgevolgen alsnog in stand kunnen blijven.
6.5.
Gelet op het voorgaande hoeft de rechtbank niet meer in te gaan op de vraag of er een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen recreatieve verhuur en het gebruik van een woning als tweede woning. Het staat namelijk al vast dat recreatieve verhuur in de woning niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Het beroep op het gebruiksovergangsrecht
7. Eisers doen een beroep op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht, geregeld in artikel 30.2 van het bestemmingsplan. Het is vaste rechtspraak dat degene die een beroep doet op overgangsrecht, aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk moet maken dat dit inderdaad van toepassing is. [4] Dat hebben eisers nagelaten door geen bewijs aan te leveren. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
De beginselplicht tot handhaving
8. Zoals de Afdeling in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 [5] geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
8.1.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. [6] Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
8.2.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel
9. Eisers stellen dat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is, omdat de recreatieve verhuur van de woning jarenlang is gedoogd. De woning is in 2015 gekocht en pas in 2023 heeft de gemeente volgens eisers medegedeeld dat recreatieve verhuur van de woning in strijd is met het bestemmingsplan. Daarnaast menen eisers dat niet voorbij mag worden gegaan aan het feit dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen aanleiding heeft gezien om te breken met de sinds jaar en dag gegeven uitleg aan de bestemming ‘Wonen’, namelijk dat recreatief gebruik in de woningen aan de Beukenlaan en omgeving was toegestaan.
9.1.
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. [7]
9.2.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 volgt dat het lange tijd niet tegen het strijdige gebruik van een woning optreden, niet leidt tot het oordeel dat het college niet meer handhavend kan optreden. Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan het besluit tot handhaving kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, op grond waarvan daarom al van handhavend optreden had moeten worden afgezien. [8] De omstandigheid dat het college de recreatieve verhuur van de woning lange tijd heeft gedoogd, kan dus in dit geval niet leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
9.3.
Wat eisers hebben aangevoerd over de gemeenteraad levert ook geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel op. Los van het feit dat het de vraag is of er sprake is van een toezegging, uitlating of gedraging waaruit eisers in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe, is de gemeenteraad niet het bevoegde bestuursorgaan. Ook zou de toezegging, uitlating of gedraging niet aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Het college is namelijk het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden tegen een overtreding van artikel 19.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. [9]
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit is genomen op basis van nieuw recht in plaats van oud recht en omdat in het bestreden besluit een motiveringsgebrek is geconstateerd. Mede omdat de materiële normstelling bij de vergelijking tussen oud en nieuw recht niet is gewijzigd en het college het motiveringsgebrek met de motivering op zitting heeft hersteld, is de rechtbank van oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen vanwege een overtreding van artikel 19.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarom laat de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand.
10.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers een vergoeding voor hun proceskosten. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 907,00 (1 punt voor het verschijnen op zitting met een waarde per punt van € 907,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,00 aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 907,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 14 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving (voor zover relevant)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a
De bestuursrechter kan bepalen dat:
de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven […].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
De Gemeentewet
Artikel 125
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”
19.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
i. ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’: tevens verblijfsrecreatie;
30.2
Overgangsrecht gebruik
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.