Uitspraak
200404617/1.
Datum uitspraak: 11 mei 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 april 2004 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een agrarisch bedrijf op het perceel plaatselijk bekend [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 26 april 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 4 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 7 juni 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 juli 2004.
Bij brief van 3 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Roermond, en verweerder, vertegenwoordigd door J.T.A. Verhoeven, gemachtigde, en J. Koopman, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar als partij vergunninghouder, in persoon en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is onder meer vergunning verleend voor het houden van 39.500 legkippen in volière-huisvesting met mestband en voor 600 schapen inclusief lammeren tot 45 kilo.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen de omrekeningsfactoren zoals opgenomen in de Regeling stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Anders dan verweerder heeft gesteld vindt het beroep wel zijn grondslag in de bedenkingen waarin immers is aangevoerd dat vrees bestaat voor geurhinder onder meer omdat betwijfeld wordt of verweerder zich heeft gebaseerd op de meest recente milieutechnische inzichten. Het beroep is daarom ontvankelijk.
2.3. Appellanten betogen dat verweerder ten onrechte niet heeft beoordeeld of een milieu-effectrapport had moeten worden gemaakt. Daarbij voeren zij aan dat de drempelwaarde uit bijlage D van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) wordt overschreden aangezien in de inrichting plaats is voor meer dan 45.000 stuks pluimvee. Dat het aantal aangevraagde dieren deze drempelwaarde niet overschrijdt, speelt volgens appellanten geen rol, omdat bij het toepassen van de drempelwaarde moet worden uitgegaan van het aantal dieren dat binnen de inrichting kan worden gehouden.
2.3.1. Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag - kort gezegd - moet bepalen of voor die activiteiten een milieu-effectrapport moet worden gemaakt, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die deze activiteiten kunnen hebben voor het milieu.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit is in categorie 14 - voorzover hier van belang - als activiteit onder meer aangewezen de oprichting van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van pluimvee in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met 45.000 plaatsen of meer voor hennen.
2.3.2. De Afdeling overweegt allereerst dat het Besluit voor het bepalen van de drempelwaarde uitgaat van "plaatsen". In de nota van toelichting bij dit besluit is bepaald dat het daarbij gaat om de nominale capaciteit van de inrichting zoals deze ook wordt weergegeven op het aanvraagformulier voor de milieuvergunning. Verder is voor de vraag of een voorgenomen activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben in het geval van een veehouderij het aantal in de inrichting te houden dieren relevant. Gelet hierop en zolang een methode ontbreekt voor het bepalen van het aantal in de inrichting aanwezige dierplaatsen, dient naar het oordeel van de Afdeling te worden uitgegaan van het aantal aangevraagde of vergunde dieren en niet van het aantal dierplaatsen.
Blijkens de aanvraag bedraagt het aantal te houden dieren in het onderhavige geval 39.500. Dit aantal is ook bij het bestreden besluit vergund. Derhalve moet worden geconcludeerd dat het aantal in de inrichting te houden dieren de drempelwaarde zoals opgenomen in categorie 14 van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit niet overschrijdt. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de onderhavige inrichting niet onder de werking van het Besluit valt.
2.4. Voorts stellen appellanten dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de Richtlijn 96/61/EEG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn). Zij voeren hiertoe aan dat de inrichting zoals aangevraagd valt onder de reikwijdte van deze richtlijn, omdat binnen de inrichting meer dan 40.000 leghennen kunnen worden gehouden. Tevens voeren zij in dit kader aan dat de inrichting zoals vergund een belangrijke verontreiniging door de uitstoot van ammoniak zal veroorzaken en dat de Wet ammoniak en veehouderij in strijd is met de IPPC-richtlijn.
2.4.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn, voorzover hier van belang, heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.
Ingevolge bijlage I, onder 6.6, aanhef en onder a, van de IPPC-richtlijn geldt voor installaties voor intensieve pluimveehouderij een drempelwaarde van meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee.
2.4.2. Aangezien het aantal in de inrichting te houden dieren bepalend is voor de mate van verontreiniging, als bedoeld in artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn, en, zoals in rechtsoverweging 2.3.2 is overwogen, een methode ontbreekt voor het bepalen van het aantal in de inrichting aanwezige dierplaatsen, moet bij de vraag of een veehouderij onder het toepassingsbereik van de IPPC-richtlijn valt, mede gelet op de doelstelling daarvan, worden uitgegaan van het aantal aangevraagde of vergunde dieren en niet van het aantal dierplaatsen. Nu niet meer dan 40.000 legkippen, te weten 39.500, in de inrichting mogen worden gehouden is, gelet op artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn in samenhang met categorie 6.6, aanhef en onder a, van bijlage I behorende bij deze richtlijn en het in deze bijlage onder 2 gestelde, de IPPC-richtlijn in de onderhavige zaak niet van toepassing. Verweerder heeft bij de beoordeling van de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag derhalve terecht deze richtlijn buiten beschouwing gelaten. Nu moet worden geoordeeld dat de IPPC-richtlijn niet van toepassing is, komt de Afdeling aan de bespreking van de beroepsgronden dat sprake is van een belangrijke verontreiniging, dat niet de beste beschikbare technieken worden toegepast en dat de Wet ammoniak en veehouderij in strijd is met de IPPC-richtlijn niet meer toe.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellanten betogen dat het in werking zijn van de inrichting zoals vergund zal leiden tot onaanvaardbare (cumulatieve) stankhinder. In dit verband voeren zij aan dat verweerder ten onrechte de omrekeningsfactoren uit de Regeling stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden (hierna: de Regeling) heeft gebruikt in plaats van die uit de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn). Zij stellen dat bij toepassing van de Richtlijn geconcludeerd moet worden dat niet aan de aan te houden afstanden wordt voldaan en dat bovendien de afstand tot de woning [locatie 1] te kort is om onaanvaardbare cumulatieve stankhinder te kunnen voorkomen. Appellanten voeren in dit kader aan dat verweerder deze woning ten onrechte heeft gerangschikt onder categorie IV als bedoeld in de brochure Veehouderij en Hinderwet 1985 (hierna: de brochure).
2.6.1. Verweerder heeft voor de beoordeling van de stankhinder wat de omrekeningsfactoren naar mestvarkeneenheden betreft bijlage 1 van de Regeling tot uitgangspunt genomen. Verder heeft hij voor de minimaal aan te houden afstanden de Richtlijn toegepast. Voor de bepaling van de omgevingscategorieën heeft hij de brochure gehanteerd. In zijn verweerschrift heeft verweerder gesteld dat ook bij toepassing van de omrekeningsfactoren uit bijlage 1 van de Richtlijn aan de aan te houden afstanden wordt voldaan. Tevens heeft hij bij dit verweerschrift een alsnog door hem uitgevoerde beoordeling van de cumulatieve stankhinder gevoegd, waaruit volgens hem blijkt dat van onaanvaardbare cumulatieve stankhinder geen sprake is. Met betrekking tot de cumulatie van stankhinder heeft verweerder het rapport "Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij" van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Publicatiereeks Lucht, nr. 46 (hierna: het rapport) tot uitgangspunt genomen. Het in het rapport gehanteerde rekenmodel komt er op neer dat per stankgevoelig object een optelsom moet worden gemaakt van de relatieve bijdragen van de relevante inrichtingen. Hierbij moet worden uitgegaan van de afzonderlijke stallen. Volgens het rapport is in een geval als het onderhavige van een onaanvaardbare cumulatie van stankhinder sprake wanneer de som van de individuele bijdragen een waarde van 1,5 overschrijdt.
De woning [locatie 1] is volgens verweerder een agrarische bedrijfswoning en kan daarom worden aangemerkt als een categorie IV-object als bedoeld in de brochure.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraak van 24 maart 2004, no.
200304128/1, heeft geoordeeld dat niet de in bijlage 1 van de Regeling opgenomen omrekeningsfactoren, maar de in bijlage 1 van de Richtlijn opgenomen omrekeningsfactoren kunnen worden beschouwd als de meest recente milieutechnische inzichten. Verweerder heeft in het onderhavige geval bij de bepaling van de van de inrichting te duchten stankhinder derhalve ten onrechte de Regeling gehanteerd. De Afdeling ziet hierin echter geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
200304128/1, heeft geoordeeld dat niet de in bijlage 1 van de Regeling opgenomen omrekeningsfactoren, maar de in bijlage 1 van de Richtlijn opgenomen omrekeningsfactoren kunnen worden beschouwd als de meest recente milieutechnische inzichten. Verweerder heeft in het onderhavige geval bij de bepaling van de van de inrichting te duchten stankhinder derhalve ten onrechte de Regeling gehanteerd. De Afdeling ziet hierin echter geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Het bij het bestreden besluit vergunde veebestand komt met toepassing van de omrekeningsfactoren uit de Richtlijn overeen met 1.077,8 mestvarkeneenheden. Uit de stukken is gebleken dat aan de volgens de bij de Richtlijn behorende afstandsgrafiek minimaal aan te houden afstand tussen het dichtstbijgelegen emissiepunt van de inrichting en de dichtstbijzijnde woning van derden wordt voldaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat verweerder de woning [locatie 1] terecht heeft aangemerkt als categorie IV-object als bedoeld in de brochure. Hiertoe overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit voor het perceel waarop deze woning is gelegen een krachtens de Hinderwet verleende revisievergunning in werking was voor het houden van 9 vleesstieren. Ter zitting is door verweerder onweersproken gesteld dat thans op dat perceel ongeveer 10 paarden worden gehouden. Daarom moet worden geconcludeerd dat in dit geval sprake is van een agrarische bedrijfswoning. Tevens is gebleken dat de toetsingsnorm van 1,5 ten aanzien van voornoemde woning niet wordt overschreden. Niet gebleken is dat de door verweerder uitgevoerde cumulatieberekening in zoverre onjuist is.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor onaanvaardbare (cumulatieve) stankhinder niet behoeft te worden gevreesd.
2.6.3. Appellanten hebben bezwaren aangevoerd die verband houden met de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder. Zij voeren in dit kader aan dat zij zich niet kunnen verenigen met de in de voorschriften 5.3 en 5.5 opgenomen ontheffingsmogelijkheden van de normaal geldende geluidgrenswaarden, omdat - zo stellen zij - grenswaarden in de avond- en nachtperiode niet overschreden dienen te worden. Verweerder heeft volgens hen in zoverre ten onrechte de richtwaarden zoals vermeld in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) niet tot uitgangspunt genomen. Daarnaast stellen appellanten dat het akoestisch onderzoek dat door verweerder bij de beoordeling van de aanvraag is betrokken niet betrouwbaar is, omdat het onjuistheden zou bevatten. Daarbij hebben zij onder meer gewezen op de tegenstrijdigheid wat de frequentie van de afvoer van mest betreft tussen het rapport en het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.7. Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat het onderzoek met betrekking tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet is gebaseerd op de actuele situatie.
2.6.4. Ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van geluidhinder heeft verweerder onder andere de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden.
Ingevolge voorschrift 5.2 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau LAR,LT, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, ter plaatse van de gevel van woningen niet meer bedragen dan:
40 dB(A) in de periode van 07.00 uur tot 19.00 uur;
35 dB(A) in de periode van 19.00 uur tot 23.00 uur;
30 dB(A) in de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur;
Ingevolge voorschrift 5.3 mag in afwijking van het gestelde in voorschrift 5.2 ten hoogste vier keer per jaar het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau LAR,LT veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, gedurende het laden van legpluimvee en lammeren, ter plaatse van de gevel van de woning [locatie 2] niet meer bedragen dan:
37 dB(A) in de periode van 19.00 uur tot 23.00 uur;
34 dB(A) in de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur en ter plaatse van de gevel van de woning [locatie 3] niet meer bedragen dan:
31 dB(A) in de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur.
Ingevolge voorschrift 5.4 mag het maximale geluidniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten ter plaatse van de gevel van woningen niet meer bedragen dan:
62 dB(A) in de periode van 07.00 uur tot 19.00 uur;
62 dB(A) in de periode van 19.00 uur tot 23.00 uur;
50 dB(A) in de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur.
Ingevolge voorschrift 5.5 mag in afwijking van het gestelde in voorschrift 5.4 ten hoogste vier keer per jaar het maximale geluidniveau LAmax, veroorzaakt door vrachtwagenbewegingen op het terrein van de inrichting ten behoeve van het laden van legpluimvee en lammeren, ter plaatse van de gevel van de woning [locatie 2] niet meer bedragen dan 62 dB(A) in de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur en ter plaatse van de gevel van de woningen [locatie 4 en 3] niet meer bedragen dan 60 dB(A) in de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur.
Ingevolge voorschrift 3.7. voorzover hier van belang, moet de mest op de mestbanden minimaal een keer per week uit de stal worden verwijderd. Deze mest wordt of direct van het bedrijf afgevoerd, of maximaal twee weken opgeslagen in een afgedekte container.
2.6.5. Voor de beoordeling van directe geluidhinder heeft verweerder de Handreiking tot uitgangspunt genomen. Blijkens de stukken heeft hij de Handreiking bij het vaststellen van de grenswaarden aldus toegepast dat hij in beginsel aansluiting heeft gezocht bij de richtwaarden die in de Handreiking voor een landelijke omgeving, waarvan in het onderhavige geval sprake is, worden genoemd. Wat betreft de in voorschrift 5.3 opgenomen ontheffingen voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en de in voorschrift 5.5 opgenomen ontheffing voor het maximale geluidniveau gedurende de nachtperiode ten aanzien van de woning [locatie 2] heeft verweerder kennelijk paragraaf 5.3 van de Handreiking gehanteerd.
Paragraaf 5.3 van de Handreiking houdt onder andere in dat volgens vaste jurisprudentie ontheffing kan worden verleend om maximaal 12 maal per jaar activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten (incidentele bedrijfssituaties), welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie. Dat wil niet zeggen dat daaraan geen limiet kan worden gesteld: jurisprudentie en alara-beginsel vereisen dat in deze gevallen wordt nagegaan in hoeverre de hinder kan worden beperkt. Dat kan bijvoorbeeld door minder ontheffingen te verlenen, geluidgrenzen op te leggen of de duur van de ontheffingen te beperken.
2.6.6. Verweerder heeft de onder andere in de voorschriften 5.3 en 5.5 gestelde geluidgrenswaarden gebaseerd op de uitkomsten van het tot de aanvraag behorend akoestisch rapport van Grontmij Bravenboer & Scheers, van 10 september 2003, nr. 154226.421.RR001 (hierna: het rapport). Wat betreft het betoog van appellanten dat dit rapport onjuistheden zou bevatten overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat in het rapport abusievelijk vier maal het woord 'vleeskuikens' is gebruikt, terwijl verder in het rapport en de aanvraag wordt gesproken over 'legpluimvee'. Met verweerder kan naar het oordeel van de Afdeling worden gesteld dat sprake is van een kennelijke verschrijving. De Afdeling ziet in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit in hetgeen appellanten hebben betoogd ten aanzien van de onjuistheid van het rapport wat betreft de frequentie van de afvoer van mest in verband met het gestelde in voorschrift 3.7. Naar het oordeel van de Afdeling is aannemelijk geworden dat de voor deze activiteit benodigde vrachtwagenbewegingen zijn verdisconteerd in het aantal in het rapport genoemde bewegingen per dag.
2.6.7. De in de voorschriften 5.3 en 5.5 opgenomen ontheffingen betreffen het laden van legpluimvee en lammeren. De in voorschrift 5.5 opgelegde maximale geluidgrenswaarde ten aanzien van de woningen [locatie 4 en 3] is niet hoger dan de waarden die hiervoor in de Handreiking als ten hoogste aanvaardbaar worden geacht. Verder is deze activiteit, alsmede de duur daarvan, in zowel het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport als in de voorschriften 5.3 en 5.5 vastgelegd. Gelet hierop en mede in aanmerking nemende de mate waarin de voorschriften 5.3 en 5.5 toestaan dat de in voorschrift 5.2 respectievelijk 5.4 gestelde geluidgrenswaarden voor de avond- en nachtperiode worden overschreden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften 5.3 en 5.5 toereikend zijn ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van directe geluidhinder als gevolg van het laden van legpluimvee en lammeren. Het betoog van appellanten omtrent het onderzoek naar het referentieniveau van het omgevingsgeluid kan hier niet aan afdoen nu verweerder, zoals uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, hierbij voor het vaststellen van de geluidgrenswaarden in de voorschriften niet heeft aangesloten.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M.P. van Gemert, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Gemert
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2005
373/314.