Uitspraak
200709061/1.
Datum uitspraak: 21 mei 2008.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak in zaken nrs. 07/3987 en 07/4034 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 19 november 2007 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2007 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) de aan [wederpartij] op 21 augustus 2003 afgegeven verklaring van geen bezwaar tegen het vervullen van een vertrouwensfunctie ingetrokken.
Bij besluit van 3 september 2007 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 november 2007, verzonden op 21 november 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2007, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. Eckhardt, ambtenaar in dienst van het ministerie, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo) wordt onder een vertrouwensfunctie verstaan: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen.
Ingevolge het bepaalde onder b wordt onder een verklaring verstaan: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover thans van belang, wijst de minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard daarvan, behoort, functies die de mogelijkheid bieden de nationale veiligheid te schaden aan als vertrouwensfuncties.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
Ingevolge het tweede lid omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie, waarbij uitsluitend wordt gelet op gegevens betreffende het aldus onder a tot en met d vermelde. Onder a zijn vermeld de justitiële gegevens die ten behoeve van het veiligheidsonderzoek zijn verkregen met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
Ingevolge artikel 9 is Pro de minister bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, voor zover thans van belang, is de minister bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
Ingevolge het tweede lid ontheft de werkgever, indien een verklaring is ingetrokken, de betrokken persoon zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na de intrekking van de verklaring, uit de vertrouwensfunctie.
2.1.1. Ingevolge artikel 1 van Pro het Besluit van 15 maart 2006, nr. 5405405/06/NCTb, houdende aanwijzing van vertrouwensfuncties ten behoeve van de beveiliging van de burgerluchtvaart, voor zover thans van belang, zijn functies waarbij regulier toegang tot om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones van de Luchthaven Schiphol moet worden verkregen, aangewezen als vertrouwensfuncties als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wvo.
2.1.2. In de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens van 30 januari 1997 (Stcrt. 1997, nr. 35, p. 9; hierna: de Beleidsregel) heeft de minister een leidraad gegeven voor het afgeven van verklaringen van geen bezwaar in verband met de vervulling van vertrouwensfuncties op de burgerluchthavens.
In artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel is als uitgangspunt neergelegd dat indien het naar de betrokken persoon ingestelde veiligheidsonderzoek gegevens heeft opgeleverd als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder a van de Wvo, bij de beoordeling daarvan rekening wordt gehouden met:
a. de aard van de gegevens;
b. de ouderdom van de gegevens;
c. de aard en de zwaarte van de delicten waarop de gegevens betrekking hebben;
d. de zwaarte van de opgelegde straffen of maatregelen;
e. het aantal in een bepaalde tijdspanne vastgelegde gegevens;
f. de leeftijd van betrokkene ten tijde van het vastleggen van de gegevens.
Blijkens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel wordt bij voormelde beoordeling in het bijzonder gelet op gegevens betreffende:
[…]
g. openlijke geweldpleging of zware vormen van mishandeling;
[…].
l. andere feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart.
2.2. [wederpartij] is in dienst van de KLM werkzaam als loodsmedewerker op Schiphol, welke functie als vertrouwensfunctie in de zin van de Wvo is aangewezen. De minister heeft aan de - bij het besluit op bezwaar gehandhaafde - intrekking van de verklaring van geen bezwaar ten grondslag gelegd dat uit navraag bij de Centrale Justitiële Documentatie van het Ministerie van Justitie is gebleken dat [wederpartij] in 2005 is veroordeeld tot 120 uren werkstraf voor feitelijke aanranding der eerbaarheid en in 2005 is veroordeeld tot 70 uren werkstraf voor mishandeling. Voorts is hij in 1998 veroordeeld tot een maand voorwaardelijke gevangenisstraf voor bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht en vernieling. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat gelet daarop onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [wederpartij] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
2.3. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat de minister niet heeft voldaan aan de plicht om te motiveren waarom de door [wederpartij] gepleegde strafbare feiten, welke vallen onder artikel 1, tweede lid, aanhef en onder l, van de Beleidsregel, een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart. Diens werkzaamheden als loodsmedewerker bestaan er in vracht gereed te maken om in het vliegtuig te worden geplaatst, waarbij geen contact is met passagiers, zodat volgens de voorzieningenrechter niet duidelijk is waarom de door hem gepleegde strafbare feiten risico's opleveren voor het vervullen van zijn vertrouwensfunctie. In dit verband heeft de voorzieningenrechter verwezen naar de Memorie van Toelichting van de wijziging van de Wvo (kamerstukken II 2005-2006, 30 805, nr. 3, blz. 4/5), waarin ten aanzien van de huidige praktijk is overwogen dat toetsing dient plaats te vinden van de concrete justitiële gegevens aan de kwetsbare aspecten in de vertrouwensfunctie en dat, behalve in bepaalde gevallen, genoemd in de beleidsregels, aannemelijk moet kunnen worden gemaakt dat de antecedenten relevante en onaanvaardbare risico's opleveren voor het vervullen van de onderhavige vertrouwensfunctie.
2.4. De minister betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de functie als vertrouwensfunctie is aangemerkt vanwege de plaats waar ze wordt uitgeoefend en niet om de functie op zichzelf. Het gaat in dit geval om een functie, waarbij de verklaring van geen bezwaar recht geeft op een zogenaamde Schipholpas, waarmee het gehele beschermde gebied van Schiphol kan worden betreden. Nu het bij alle functies met toegang tot om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones van een burgerluchthaven om uit beveiligingsoogpunt identieke functies gaat, is er volgens de minister ook voor gekozen om algemene regels op te stellen in de Beleidsregel over de beoordeling van justitiële gegevens. Op dit punt is in de passage "behalve in bepaalde gevallen, genoemd in de beleidsregels" van de door de voorzieningenrechter aangehaalde overweging uit de wetsgeschiedenis een uitzondering gemaakt op de plicht om aannemelijk te maken welke risico's de antecedenten opleveren voor het vervullen van dergelijke functies, aldus de minister.
2.4.1. De Afdeling overweegt als volgt. De minister is bevoegd een verklaring van geen bezwaar in te trekken indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, komt de minister beoordelingsvrijheid toe die door de rechter terughoudend dient te worden getoetst. Deze vrijheid heeft de minister voor wat betreft de beoordeling van justitiële gegevens ingevuld in de Beleidsregel die, zoals voortvloeit uit hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 22 februari 2006 in zaak nr.
200506616/1zowel in het kader van artikel 8 van Pro de Wvo als in het kader van artikel 10 van Pro de Wvo van toepassing kan worden geacht.
200506616/1zowel in het kader van artikel 8 van Pro de Wvo als in het kader van artikel 10 van Pro de Wvo van toepassing kan worden geacht.
2.4.2. Anders dan de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat de minister de door [wederpartij] gepleegde feiten heeft mogen beoordelen als risicovol voor de veiligheid van de burgerluchtvaart, zodat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat hij onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de door [wederpartij] gepleegde strafbare feiten aangeven dat hij niet onder alle omstandigheden in staat is zichzelf te beheersen en de lichamelijke integriteit van anderen te respecteren, hetgeen een risico kan opleveren voor een functionaris met toegang tot om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones van de luchthaven. Daarbij heeft de minister belang mogen hechten aan het feit het niet om een eenmalig incident maar om meer strafbare feiten ging, waarvoor [wederpartij] strafrechtelijk veroordeeld is. Dat de functie van loodsmedewerker [wederpartij] niet direct in contact brengt met passagiers heeft de minister, gelet op het feit dat in deze functie toegang kan worden verkregen tot het gehele beschermde gebied op Schiphol, bij zijn inschatting van het risico voor de veiligheid van de burgerluchtvaart buiten beschouwing mogen laten.
Het betoog van de minister slaagt derhalve.
2.5. De minister is voorts terecht opgekomen tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat rekening had moeten worden gehouden met de omstandigheid dat de strafbare feiten zijn gepleegd in de privésfeer. Immers, niet valt in te zien waarom bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van een persoon slechts zou mogen worden bezien hoe deze zijn werkzaamheden uitvoert, nu de Wvo een dergelijke beperking niet oplegt. De enkele omstandigheid dat bij de delicten alcohol een rol speelde en [wederpartij] inmiddels een leefstijltraining bij de GGZ-instelling Jellinek heeft afgerond, behoefde voor de minister, gelet op de door hem bij de toepassing van de Beleidsregel gehanteerde termijn van acht jaar, waarin de betrokkene moet aantonen niet meer met politie en justitie in aanraking te zijn geweest, evenmin aanleiding te zijn om tot een ander oordeel te komen.
2.6. De minister komt ten slotte met succes op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van de bescherming van de veiligheid van de burgerluchtvaart zwaarder dient te wegen dan de belangen van [wederpartij], waaronder het behoud van diens functie, tegen de achtergrond van de moeilijkheid om op zijn leeftijd nog ander geschikt werk te kunnen vinden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bij voorbeeld in de uitspraak van 31 oktober 2007 in zaak nr.
200702764/1, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het beleid van de minister om, indien hij op grond van artikel 10 van Pro de Wvo bevoegd is een verklaring van geen bezwaar in te trekken, van deze bevoegdheid in beginsel gebruik te maken, rechtens onjuist is. Ook acht de Afdeling het uitgangspunt van de minister dat het belang van de nationale veiligheid, bij afweging van de betrokken belangen, zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van degene die de vertrouwensfunctie vervult, gelet op het bijzondere karakter van een dergelijke functie, niet onredelijk. Zoals de Afdeling voorts reeds meermalen heeft overwogen, bij voorbeeld in de uitspraak van 9 april 2008 in zaak nr.
200705784/1is het niet (langer) kunnen vervullen van de vertrouwensfunctie door de betrokkene die niet (meer) beschikt over een verklaring van geen bezwaar inherent aan het systeem van de Wvo en moeten de daarmee samenhangende belangen van betrokkenen derhalve worden geacht te zijn verdisconteerd in de Wvo. De door [wederpartij] gestelde omstandigheden met betrekking tot de voortzetting van de werkzaamheden na zijn veroordeling en de duur van zijn dienstverband kunnen derhalve niet als zodanig bijzonder worden aangemerkt dat de minister op grond hiervan van het door hem gehanteerde uitgangspunt had moeten afwijken.
200702764/1, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het beleid van de minister om, indien hij op grond van artikel 10 van Pro de Wvo bevoegd is een verklaring van geen bezwaar in te trekken, van deze bevoegdheid in beginsel gebruik te maken, rechtens onjuist is. Ook acht de Afdeling het uitgangspunt van de minister dat het belang van de nationale veiligheid, bij afweging van de betrokken belangen, zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van degene die de vertrouwensfunctie vervult, gelet op het bijzondere karakter van een dergelijke functie, niet onredelijk. Zoals de Afdeling voorts reeds meermalen heeft overwogen, bij voorbeeld in de uitspraak van 9 april 2008 in zaak nr.
200705784/1is het niet (langer) kunnen vervullen van de vertrouwensfunctie door de betrokkene die niet (meer) beschikt over een verklaring van geen bezwaar inherent aan het systeem van de Wvo en moeten de daarmee samenhangende belangen van betrokkenen derhalve worden geacht te zijn verdisconteerd in de Wvo. De door [wederpartij] gestelde omstandigheden met betrekking tot de voortzetting van de werkzaamheden na zijn veroordeling en de duur van zijn dienstverband kunnen derhalve niet als zodanig bijzonder worden aangemerkt dat de minister op grond hiervan van het door hem gehanteerde uitgangspunt had moeten afwijken.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 september 2007 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 19 november 2007 in zaken nrs. 07/3987 en 07/4034;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2008.
306-512.