Uitspraak
200808088/1/V1.
Datum uitspraak: 23 juni 2009
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Buitenlandse Zaken,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 8 oktober 2008 in zaak nr. 08/2533 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2006 heeft de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) een aanvraag van [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om hem een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 14 januari 2008 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 8 oktober 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 5 november 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In de grieven klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitleg die hij geeft aan artikel 3.75, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), dat gedurende de in die bepaling bedoelde periode van drie jaar maandelijks een inkomen ter hoogte van het toepasselijke normbedrag als bedoeld in artikel 21 van Pro de Wet werk en bijstand (hierna: de Wwb) moet zijn verworven, niet als een redelijke wetsuitleg kan worden aangemerkt. Daartoe voert de minister aan dat in het licht van de samenhang tussen artikel 3.74, aanhef en onder a, van het Vb 2000 en artikel 21 van Pro de Wwb moet worden aangenomen dat de middelen van bestaan iedere maand voldoende dienen te zijn en het, anders de rechtbank heeft geoordeeld, niet is toegestaan één of meer maanden waarin het inkomen onvoldoende is te verrekenen met één of meer maanden waarin het inkomen het normbedrag overschrijdt, zodanig dat per kwartaal of op jaarbasis het inkomen gemiddeld voldoende is.
2.1.1. Voor verblijf hier te lande van langer dan drie maanden behoeft een vreemdeling een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 13 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Met het oog hierop pleegt een aanvraag om verlening van een mvv door de minister te worden getoetst aan dezelfde criteria als die, welke gelden voor de beoordeling van een aanvraag tot het verlenen van zodanige vergunning.
2.1.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14, worden afgewezen indien de vreemdeling niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan dan wel, indien de persoon bij wie de vreemdeling wil verblijven, niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan.
Ingevolge artikel 3.22, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 3.13, eerste lid, van het Vb 2000 wordt de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder een beperking verband houdend met gezinshereniging verleend, voor zover hier van belang, indien de persoon bij wie de vreemdeling wil verblijven duurzaam en zelfstandig beschikt over een netto-inkomen als bedoeld in artikel 3.74, onder a.
Ingevolge artikel 3.74, aanhef en onder a, zijn de in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Vw 2000 bedoelde middelen van bestaan voldoende, indien het netto-inkomen gelijk is aan de bijstandsnormen als bedoeld in artikel 21 van Pro de Wwb, voor de desbetreffende categorie alleenstaanden, alleenstaande ouders of echtparen en gezinnen, met inbegrip van vakantiegeld.
Ingevolge artikel 3.75, eerste lid, zijn de in artikel 16, eerste lid, aanhef onder c, van de Vw 2000 bedoelde middelen van bestaan duurzaam, indien zij nog één jaar beschikbaar zijn op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven.
Ingevolge artikel 3.75, derde lid, voor zover hier van belang, zijn, in afwijking van het eerste lid, middelen van bestaan verkregen uit arbeid in loondienst eveneens duurzaam, indien op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven gedurende een ononderbroken periode van drie jaren middelen van bestaan uit arbeid in loondienst zijn verworven en de middelen van bestaan gedurende nog zes maanden beschikbaar zijn.
2.1.3. In het besluit van 14 januari 2008, waarbij het besluit van 17 februari 2006 dat strekt tot afwijzing van de door de vreemdeling op 22 november 2005 bij de Nederlandse ambassade te Accra ingediende aanvraag om hem een mvv te verlenen ten behoeve van gezinshereniging met zijn moeder (hierna: referente) is gehandhaafd, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat referente en haar echtgenoot (hierna: referent) weliswaar beschikken over duurzame middelen van bestaan als bedoeld in artikel 3.75, derde lid, van het Vb 2000, doch dat de middelen van bestaan niet als voldoende kunnen worden aangemerkt omdat zij in december 2005 en februari 2006 minder bedroegen dan de normbedragen als bedoeld in artikel 21 van Pro de Wwb.
2.1.4. De rechtbank heeft aan haar oordeel dat het besluit van 14 januari 2008, voor zover hier van belang, onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd, ten grondslag gelegd dat de uitleg die de minister geeft aan artikel 3.75, derde lid, van het Vb 2000, dat gedurende de in die bepaling bedoelde periode van drie jaar maandelijks een inkomen ter hoogte van het toepasselijke normbedrag als bedoeld in artikel 21 van Pro de Wwb moet zijn verworven, niet als een redelijke wetsuitleg kan worden aangemerkt. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2007 in zaak nr. 200701664/1 (www.raadvanstate.nl) artikel 3.75 van het Vb 2000 is gewijzigd en dat de uitleg van de minister niet valt terug te voeren op het toepasselijke in de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) opgenomen beleid dat ertoe strekt een oplossing voor de toenemende flexibilisering van de arbeidsmarkt te bieden.
2.1.5. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan voor haar oordeel geen steun worden gevonden in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2007. In die uitspraak is overwogen dat de hoogte van het verworven inkomen niet bepalend is voor de duurzaamheid ervan, zodat een combinatie van gelijktijdig uit verschillende bronnen genoten inkomsten, mits die ieder voor zich duurzaam zijn, kan gelden als duurzame en voldoende middelen van bestaan. Een combinatie van gelijktijdig uit verschillende bronnen genoten inkomsten is thans niet aan de orde.
2.1.6. Ter zake van de toepassing van de artikelen 3.74 en 3.75 van het Vb 2000 is in het besluit van 14 januari 2008 verwezen naar het in onderdeel B1/4.3 van de Vc 2000 opgenomen beleid, zoals dat luidde ten tijde van belang.
Volgens onderdeel B1/4.3.2, dat handelt over de duurzaamheid van de middelen van bestaan als bedoeld in artikel 3.75 van het Vb 2000, dient, voor zover hier van belang, door de aanvrager of door degene bij wie verblijf wordt beoogd aantoonbaar reeds gedurende drie jaar onafgebroken te zijn gewerkt en in die gehele periode een inkomen uit arbeid in loondienst te zijn verworven dat ten minste gelijk is aan de toepasselijke bijstandsnorm in de zin van de Wwb.
De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat – zij het na het besluit van 14 januari 2008 - die passage is aangepast in die zin dat het vereiste dat het inkomen uit arbeid in loondienst ten minste gelijk is aan de toepasselijke bijstandsnorm in de zin van de Wwb, is vervallen. De strekking van het beleid is evenwel in dit opzicht niet veranderd aangezien dit onderdeel van de Vc 2000, zoals gewijzigd met ingang van 11 mei 2008, vermeldt dat als duurzaam conform artikel 3.75, derde lid, van het Vb 2000 wordt beschouwd het minimale bedrag uit arbeid in loondienst dat in de driejaarsperiode is verdiend en dat vervolgens moet worden getoetst of deze inkomsten ook als voldoende middelen van bestaan als bedoeld in artikel 3.74 van het Vb 2000 kunnen worden beschouwd.
Ingevolge artikel 3.74, aanhef en onder a, van het Vb 2000 zijn de in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Vw 2000 bedoelde middelen van bestaan voldoende, indien het netto-inkomen gelijk is aan de bijstandsnormen als bedoeld in artikel 21 van Pro de Wwb. Deze bijstandsnormen zijn vastgesteld op bedragen per maand.
De uitleg die de minister in zijn besluit van 14 januari 2008 geeft aan artikel 3.75, derde lid, van het Vb 2000 is derhalve, gelet op het voorgaande en anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, terug te voeren op het hiervoor weergegeven beleid.
Voor het oordeel dat dit beleid niet als een redelijke wetsuitleg kan worden aangemerkt, bestaat geen aanleiding. De tekst noch de strekking van artikel 3.75 van het Vb 2000 verzetten zich tegen de uitleg dat, in een geval als dit waarin de middelen van bestaan uitsluitend uit arbeid in loondienst zijn verworven, deze gedurende een ononderbroken periode van drie jaren voldoende moeten zijn als bedoeld in artikel 3.74 van het Vb 2000.
Het oordeel van de rechtbank, dat deze uitleg tot gevolg heeft dat in geval van flexibele arbeid, waarvoor kenmerkend is dat sprake is van een wisselende arbeidsomvang en daardoor wisselend inkomen, slechts onder uitzonderlijke omstandigheden aan het bepaalde in artikel 3.75, derde lid, van het Vb 2000 zou kunnen worden voldaan, wat daarvan zij, kan niet tot de conclusie leiden dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot deze uitleg heeft kunnen komen.
Uit het voorgaande volgt dat de grieven slagen.
2.2. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het besluit van 14 januari 2008 worden getoetst in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden in zoverre daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.3. In beroep heeft de vreemdeling aangevoerd dat de omstandigheid dat de inkomsten van referenten slechts twee maanden minder bedroegen dan de normbedragen als bedoeld in artikel 21 van Pro de Wwb, voor de minister aanleiding had moeten zijn om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het ter zake van artikel 3.75, derde lid, van het Vb 2000 gevoerde beleid.
2.3.1. Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd, heeft de minister niet hoeven aanmerken als een omstandigheid die niet geacht kan worden bij de vaststelling van het beleid te zijn betrokken en die tot afwijking van dat beleid zou kunnen nopen.
2.4. In beroep heeft de vreemdeling voorts aangevoerd dat het besluit van 14 januari 2008 het onmogelijk maakt om gezinsleven met referenten uit te oefenen en daarom in strijd is met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
2.4.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM, voor zover thans van belang, heeft een ieder recht op respect voor zijn familie- en gezinsleven.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2.4.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 maart 2007 in zaak nr. 200607511/1, JV 2007/186) wordt inmenging als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM in het algemeen aangenomen indien een verblijfstitel wordt ontnomen die de desbetreffende vreemdeling feitelijk tot uitoefening van zijn familie- of gezinsleven in Nederland in staat stelde.
Daarvan is in dit geval geen sprake.
2.4.3. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 18 maart 2003 in zaak nr. 59186/00, T.I. en W.S. Ebrahim tegen Nederland, JV 2003/203) dient bij de beoordeling van de vraag of artikel 8 van Pro het EVRM in een bepaald geval de positieve verplichting met zich brengt een vreemdeling in staat te stellen tot familie- of gezinsleven in een bepaalde lidstaat, een “fair balance” te worden gevonden tussen enerzijds de belangen van het betrokken individu en anderzijds het betrokken algemeen belang van die lidstaat. Bij deze afweging komt de desbetreffende lidstaat een zekere beoordelingsruimte toe.
2.4.4. In beroep is in dit verband aangevoerd dat referenten al lange tijd in Nederland wonen, dat een zeer hechte band bestaat tussen de vreemdeling en referenten, dat betrokkenen al jaren bezig zijn om de overkomst van de vreemdeling te bewerkstelligen en dat de vreemdeling zijn studie heeft onderbroken in de hoop deze in Nederland te kunnen voortzetten. Voorts is aangevoerd dat het niet mogelijk is het gezinsleven voort te zetten in Ghana. Referent is Nederlander en verwerft hier zijn bestaansmiddelen tezamen met referente. Hij is niet anders dan voor vakantiedoeleinden in Ghana geweest en het is voor hem dan ook niet mogelijk om zijn leven in Nederland op te geven om het in Ghana voort te zetten. Bovendien zal hij als Nederlander niet ongestoord langdurig verblijf in Ghana kunnen krijgen. Ook voor referente, die al geruime tijd in Nederland verblijft, is terugkeer naar Ghana niet aan de orde.
2.4.5. In het besluit van 14 januari 2008 is vermeld dat referente sinds 4 augustus 2003 met een geldige verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in Nederland verblijft. Zij is Nederland ingereisd in het kader van gezinsvorming met als doel bij haar echtgenoot te verblijven. Referent wordt geacht een (sterke) band te hebben met het land van herkomst van referente, omdat hij en referente in 2000 naar Ghana zijn gereisd en zij daar een periode van drie jaar bij de familie van referente hebben verbleven. Voorts wordt aangenomen dat referent sterke banden heeft met Ghana omdat hij ten overstaan van een ambtelijke commissie op 17 april 2007 heeft verklaard dat hij en referente zich in Ghana willen vestigen indien de middelen toereikend zijn. Voorts is gebleken dat nog een aantal familieleden van referente woonachtig is in het land van herkomst, te weten twee dochters van referente, haar moeder, haar zus en haar broer. Verder is niet gebleken dat uit het huwelijk kinderen zijn geboren en evenmin dat sprake is van een bijzondere situatie van het gezin van referenten in Nederland.
2.4.6. Niet weersproken is dat referent tezamen met referente geruime tijd in Ghana heeft gewoond. Dat het voor hem niet mogelijk is om zijn leven in Nederland op te geven om het in Ghana voort te zetten wordt dan ook niet aannemelijk geacht. Voorts is niet gebleken van bijzondere belangen van de zijde van referenten om het gezinsleven in Nederland uit te oefenen. Gelet hierop heeft de minister niet ten onrechte geen zodanig bijzondere feiten en omstandigheden aanwezig geacht, dat uit het recht op het respect voor het familie- of gezinsleven van de vreemdeling voor de minister de positieve verplichting voortvloeit om ten behoeve van de overkomst van de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen.
2.5. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen het besluit van 14 januari 2008 ongegrond is.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 8 oktober 2008 in zaak nr. 08/2533;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin
voorzitter
w.g. De Groot
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2009
210.
Verzonden: 23 juni 2009
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak