Uitspraak
201109067/1/V1.
Datum uitspraak: 19 april 2012
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 22 juli 2011 in zaak nr. 10/36102 in het geding tussen:
[…] (hierna: de vreemdeling)
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2010 heeft de minister van Justitie de vreemdeling ongewenst verklaard.
Bij besluit van 21 september 2010 heeft de minister van Justitie het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 22 juli 2011, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister, thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 18 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
In het kader van de toepassing van de artikelen 8:29 en 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang met artikel 87 van Pro de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv 2002), heeft de minister de Afdeling desgevraagd bij brief van 10 november 2011 toestemming verleend om mede op grondslag van de aan het individueel ambtsbericht van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) van 18 maart 2010 met kenmerk 4315304/01 (hierna: het ambtsbericht) ten grondslag liggende stukken, waarvan hij geen kennis kan nemen, uitspraak te doen. De vreemdeling heeft evenbedoelde toestemming verleend bij brief van 14 november 2011.
Vervolgens is het onderzoek gesloten. Daarna is het onderzoek heropend.
Bij brief van 31 januari 2012 heeft het hoofd juridische zaken van de AIVD de Afdeling desgevraagd de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken doen toekomen en met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb medegedeeld dat alleen de Afdeling van die stukken kennis mag nemen.
Op 6 februari 2012 heeft de Afdeling in een andere samenstelling beslist dat de verzochte beperking van kennisneming gerechtvaardigd is.
Bij brieven van 8 onderscheidenlijk 10 februari 2012 hebben de minister en de vreemdeling de Afdeling desgevraagd toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op grondslag van de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken uitspraak te doen.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. Ingevolge artikel 67, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan een vreemdeling door de minister ongewenst worden verklaard:
(…)
c. indien hij een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid en geen rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e dan wel l,
(…)
e. in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland.
2.3. De vreemdeling heeft de Bulgaarse nationaliteit. De minister heeft in het besluit van 21 september 2010 zijn standpunt gehandhaafd dat zij een gevaar vormt voor de openbare orde als bedoeld in artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 en dat het belang van de internationale betrekkingen van Nederland, als bedoeld in die bepaling, aanhef en onder e, vordert dat zij ongewenst wordt verklaard. Aan dit standpunt heeft hij het ambtsbericht ten grondslag gelegd.
2.4. Het ambtsbericht, voor zover thans van belang, luidt als volgt:
[…]
2.5. De minister klaagt in de enige grief dat de rechtbank in rechtsoverweging 6.3 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de minister zijn in het besluit van 21 september 2010 gehandhaafde standpunt dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale veiligheid niet zonder nadere motivering heeft kunnen baseren op het ambtsbericht.
Volgens de minister heeft de rechtbank, door te overwegen dat zij in de onderliggende stukken geen steun heeft gevonden voor de aan de vreemdeling in dat ambtsbericht verweten gedraging dat zij via versluierd taalgebruik opdrachten van een hoger geplaatst kaderlid van de DHKP/C ontvangt, miskend dat uit de overige in het ambtsbericht geconstateerde gedragingen, waarvoor de rechtbank volgens voormelde rechtsoverweging voldoende grondslag heeft gevonden in de onderliggende stukken, reeds volgt dat de vreemdeling via versluierd taalgebruik opdrachten van een hoger geplaatst kaderlid van de DHKP/C ontving. Bovendien geven volgens de minister die overige gedragingen op zichzelf bezien reeds voldoende aanleiding voor het oordeel dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. De minister wijst in dit verband op de als bijlage bij het hogerberoepschrift overgelegde en aan hem gerichte brief van 5 augustus 2011 van het waarnemend hoofd van de AIVD, waarin deze mededeelt dat naar zijn mening de onderliggende stukken van het ambtsbericht voldoende grondslag bieden voor de aan de vreemdeling verweten gedraging en dat hij voorts van mening is dat de vreemdeling ook op grond van de overige geconstateerde gedragingen in het ambtsbericht als gevaar voor de nationale veiligheid wordt beschouwd.
2.5.1. Na kennisneming van de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank weliswaar terecht heeft vastgesteld dat de aan de vreemdeling in het ambtsbericht verweten gedraging dat zij via versluierd taalgebruik opdrachten van een hoger geplaatst kaderlid van de DHKP/C ontvangt niet uitdrukkelijk in de onderliggende stukken is terug te vinden, maar dat uit deze stukken niettemin voldoende zijn af te leiden de in het ambtsbericht verweten gedragingen van de vreemdeling en de daaruit volgende conclusies dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland geheel in het teken staat van haar werkzaamheden voor de DHKP/C. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de onderliggende stukken blijkt dat de vreemdeling via versluierd taalgebruik communiceert, dat zij opdrachten ontvangt en dat zij contact heeft met een kaderlid van de DHKP/C. Voorts wordt in aanmerking genomen dat in hoger beroep onbestreden zijn de overwegingen van de rechtbank in de aangevallen uitspraak dat de minister niet heeft hoeven twijfelen aan de juistheid van het ambtsbericht en dat uit het ambtsbericht voldoende duidelijk blijkt op basis waarvan de AIVD heeft geconcludeerd dat de vreemdeling een gevaar is voor de nationale veiligheid.
De grief slaagt.
2.6. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het besluit van 21 september 2010 worden getoetst in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.7. De vreemdeling heeft in beroep betoogd dat de ongewenstverklaring een inbreuk vormt op het familie- en privéleven dat zij hier te lande uitoefent en derhalve in strijd is met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 7 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg (hierna: het EU Handvest).
2.7.1. In het besluit van 21 september 2010 heeft de minister zijn in het besluit van 24 juni 2010 neergelegde standpunt gehandhaafd dat zich in dit geval geen familie- of gezinsleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM voordoet en evenmin een schending van privéleven in de zin van dat artikel, omdat de sociale banden die de vreemdeling gedurende haar verblijf in Nederland is aangegaan daarvoor onvoldoende gewicht in de schaal leggen. Voorts heeft de minister er in dit verband op gewezen dat de vreemdeling niet heeft gesteld dat zij langer dan twee jaar in Nederland heeft verbleven en evenmin dat zij hier rechtmatig heeft verbleven.
Nu de vreemdeling over haar privéleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM slechts zonder nadere toelichting heeft gesteld dat zij zakelijke en persoonlijke banden heeft gesmeed en onderhouden, is er geen grond voor het oordeel dat de minister het besluit van 21 september 2010 heeft genomen in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM.
Haar beroep op artikel 7 van Pro het EU Handvest slaagt evenmin, reeds omdat zij dat beroep niet heeft gemotiveerd.
De beroepsgrond faalt.
2.8. De vreemdeling heeft voorts in beroep onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), A. en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, van 19 februari 2009, nr. 3455/05 (www.echr.coe.int), betoogd dat zij in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM en artikel 47, tweede alinea, van het EU Handvest, geen kennis heeft kunnen nemen van de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken. Zij heeft daartoe aangevoerd dat de omstandigheid dat de rechter de onderliggende stukken van het ambtsbericht mag inzien, niet maakt dat is voldaan aan het vereiste van 'adversarial proceedings' ofwel een procedure op tegenspraak, zoals bedoeld in die bepalingen. Voorts heeft zij gesuggereerd om de prejudiciële vragen te stellen of artikel 47 van Pro het EU Handvest in vreemdelingenzaken dezelfde procedurele voorwaarden aan een eerlijk proces stelt als artikel 6 van Pro het EVRM wanneer die bepaling van toepassing is en zo ja, of dan dezelfde uit de jurisprudentie van het EHRM af te leiden bewijsregels ten aanzien van geheim bewijs van toepassing zijn.
2.8.1. Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM (onder meer het arrest van 5 oktober 2000, Maaouia tegen Frankrijk, nr. 39652/98, AB 2001, 80) vallen procedures over de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen niet binnen het bereik van artikel 6 van Pro het EVRM. Dit betekent evenwel niet dat aan de in deze bepalingen vervatte waarborgen geen betekenis toekomt, voor zover het de aan een rechtsprekend orgaan en aan de door dat orgaan gevolgde procedures te stellen eisen betreft. Het recht op een eerlijk proces, waaronder begrepen het recht op gelijke proceskansen (equality of arms) en het recht op een procedure op tegenspraak (adversarial proceedings), als algemeen aanvaard rechtsbeginsel, dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, geldt immers evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling. Aangezien het bepaalde in artikel 6 van Pro het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van deze verdragsbepaling.
2.8.2. Zoals voorts volgt uit de uitspraak van 30 november 2011 in zaak nr. 201010838/1/T1/H3 (www.raadvanstate.nl) is de Afdeling op grond van de in die uitspraak weergegeven rechtspraak van het EHRM van oordeel dat indien de veiligheid van de staat in het geding is, het belang van die veiligheid een gerechtvaardigde grond kan zijn om de wederpartij kennisneming te onthouden van bewijsstukken waarvan de rechter wel kennisneemt. Uit de recente rechtspraak van het EHRM, in het bijzonder voormeld arrest van 19 februari 2009, volgt naar het oordeel van de Afdeling evenwel dat zo een beperkte kennisneming, in het licht van de eisen die in artikel 6 van Pro het EVRM aan de eerlijkheid van het proces zijn gesteld, slechts toelaatbaar is als is voldaan aan de volgende voorwaarden. De rechter moet bevoegd zijn en in de gelegenheid worden gesteld te onderzoeken en te beslissen of zo een beperkte kennisneming noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Hij dient daarbij een afweging te maken tussen het belang van de staatsveiligheid dat wordt gediend met vertrouwelijkheid en het belang van de wederpartij bij kennisneming van het tegen haar ingebrachte bewijs. Bij die afweging betrekt de rechter de aard van de zaak en de resterende mogelijkheden voor de wederpartij om, overeenkomstig de eisen van een procedure op tegenspraak en gelijkheid van proceskansen, zijn standpunt in het geding te bepalen en naar voren te brengen. Aan de hand van die afweging dient de rechter te beoordelen of de onthouding van kennisneming is gerechtvaardigd. De beslissing die de rechter op basis van die beoordeling neemt, dient toereikend te zijn gemotiveerd.
2.8.3. In dit geval heeft de Afdeling de beperking van de kennisneming van de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken gerechtvaardigd geacht. Zij heeft daartoe besloten, omdat er, gelet op de in die stukken vervatte informatie, gewichtige redenen in verband met de nationale veiligheid zijn tot beperking van de kennisneming daarvan ter bescherming van de geraadpleegde bronnen en/of de gehanteerde werkwijzen. Voorts heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat in dit geval de vreemdeling haar standpunt in het geding kan bepalen aan de hand van het ambtsbericht.
Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat de gevolgde rechterlijke procedure is in strijd is met het algemeen aanvaard rechtsbeginsel van recht op een eerlijk proces.
2.8.4. Ten aanzien van het beroep op artikel 47, tweede alinea, van het EU Handvest wordt het volgende overwogen.
2.8.5. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU), voor zover thans van belang, erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het EU Handvest, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.
Artikel 6 van Pro het VEU, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon, is op 1 december 2009 in werking getreden. Eerst met die inwerkingtreding is het EU Handvest bindend geworden.
Ten tijde van het besluit van 21 september 2010 was het
EU Handvest derhalve bindend.
2.8.6. In artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest, voor zover thans van belang, wordt vermeld dat de bepalingen van het EU Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten.
In het besluit van 21 september 2010 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het besluit een geoorloofde inbreuk is op de door richtlijn 2004/38/EG gewaarborgde rechten als bedoeld in artikel 27 van Pro die richtlijn. Aldus heeft de minister recht van de Unie ten uitvoer gebracht, zodat deze zaak binnen de werkingssfeer van het EU Handvest valt.
2.8.7. Volgens de Toelichtingen bij het EU Handvest (gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 14 december 2007, C 303/02), die ingevolge artikel 6, eerste lid, derde alinea, van het VEU en overeenkomstig artikel 52, zevende lid, van het EU Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen, correspondeert de tweede alinea van artikel 47 van Pro het EU Handvest met artikel 6, eerste lid, van het EVRM. In de Toelichtingen bij het EU Handvest is voorts vermeld dat in het recht van de Unie het recht op toegang tot de rechter niet alleen van toepassing is op geschillen inzake civielrechtelijke rechten en verplichtingen en dat, met uitzondering van de werkingssfeer, de door het EVRM geboden waarborgen op dezelfde wijze van toepassing zijn in de Unie.
Nu volgens artikel 52, derde lid, eerste volzin, van het EU Handvest de in het EU Handvest neergelegde rechten die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM eenzelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door het EVRM aan worden toegekend, en nu voorts in 2.8.3. is geoordeeld dat de gevolgde procedure niet in strijd is met het algemeen aanvaard rechtsbeginsel van recht op een eerlijk proces, bij welk oordeel aansluiting is gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van deze verdragsbepaling, is er geen grond voor het oordeel dat de gevolgde procedure in strijd is met artikel 47, tweede alinea, van het EU Handvest.
In het licht van het voorgaande bestaat geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
2.8.8. De beroepsgrond faalt.
2.9. Tenslotte heeft de vreemdeling in beroep betoogd dat de minister de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:3 van Pro de Awb heeft geschonden. Zij heeft daartoe in de eerste plaats gewezen op hetgeen zij overigens in haar beroepschrift heeft aangevoerd en op het zeer ingrijpende en belastende karakter van het besluit van 21 september 2010. Voorts heeft zij in dit verband aangevoerd dat zij bij het indienen van haar zienswijze op 30 maart 2010 niet is bijgestaan door een advocaat, hetgeen volgens haar in strijd is met artikel 47 van Pro het EU Handvest.
2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 mei 2005 in zaak nr. 200500618/1; www.raadvanstate.nl) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en kan daarvan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
2.9.2. Nu de vreemdeling in haar bezwaarschrift geen andere gezichtspunten naar voren heeft gebracht dan in haar zienswijze van 14 april 2010, gericht tegen het voornemen tot haar ongewenstverklaring van 26 maart 2010, dat aan haar is uitgereikt op 30 maart 2010, en de minister in het besluit van 24 juni 2010 op die gezichtspunten is ingegaan, is aan deze maatstaf voldaan.
Voor zover de vreemdeling betoogt dat zij had moeten worden gehoord omdat zij bij het indienen van haar zienswijze niet is bijgestaan door een advocaat, mist dit betoog feitelijke grondslag, zodat zich reeds daarom geen strijd met artikel 47 van Pro het EU Handvest voordoet. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het besluit van 24 juni 2010 is vermeld dat de vreemdeling op 30 maart 2010 in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze omtrent het voornemen tot haar ongewenstverklaring mondeling naar voren te brengen, dat zij van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt en dat haar advocaat gemachtigde op 14 april 2010 haar zienswijze heeft overgelegd.
De beroepsgrond faalt.
2.10. Het inleidende beroep is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 22 juli 2011 in zaak nr. 10/36102;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins de Vin en mr. H. Troostwijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden Clarenbeek, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2012
488.
Verzonden: 19 april 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser