Uitspraak
201108135/1/A3 en 201110165/1/A3.
Datum uitspraak: 1 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak op de hoger beroepen van:
de minister voor Immigratie en Asiel, thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 16 juni 2011 in zaak nr. 10/1010 in het geding tussen:
[verzoeker A], wonend te [woonplaats],
en
de minister
alsmede tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 augustus 2011 in zaak nr. 10/5577 in het geding tussen:
[verzoeker B], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie een verzoek van [verzoeker A] om inzage in een als "minuut" aangeduid stuk, dat is betrokken bij de totstandkoming van het besluit van 28 oktober 2009 tot verlening aan haar van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, afgewezen.
Bij besluit van 31 maart 2010 heeft de staatssecretaris een verzoek van [verzoeker B] om inzage in een als "minuut" aangeduid stuk, dat is betrokken bij de totstandkoming van het besluit van 10 februari 2010 tot verlening aan hem van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, afgewezen.
Bij besluit van 21 oktober 2010 heeft de minister het door [verzoeker B] tegen het besluit van 31 maart 2010 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 3 december 2010 heeft de minister het door [verzoeker A] tegen het besluit van 4 november 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg het door [verzoeker A] tegen het besluit van 3 december 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam het door [verzoeker B] tegen het besluit van 21 oktober 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken na het verzenden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft de minister bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 26 juli 2011 en 15 september 2011, hoger beroep ingesteld.
[verzoeker A] en [verzoeker B] hebben verweerschriften ingediend.
[verzoeker A] en [verzoeker B] hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om van de minuten kennis te nemen.
[verzoeker A] en [verzoeker B] hebben nadere stukken ingediend.
De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 21 februari 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.W.Th. Berg, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND), en [verzoeker A] en [verzoeker B], vertegenwoordigd door mr. B.M.A. Scholten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Na het sluiten van de onderzoeken ter zitting heeft de Afdeling de onderzoeken heropend en de zaken verwezen naar een meervoudige kamer.
[verzoeker A] en [verzoeker B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd en verder ter zitting behandeld op 23 april 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.W. Veldhuis en mr. J.P. Heinrich, beiden advocaat te Den Haag, en [verzoeker A] en [verzoeker B], vertegenwoordigd door mr. I.J.M. Oomen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen bij brieven van 20 juni 2012 medegedeeld dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op zes vragen. Deze vragen waren in concept bijgevoegd.
Bij onderscheiden brieven van 4 en 12 juli 2012 hebben de minister en [verzoeker A] en [verzoeker B] een reactie gegeven op deze vragen.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
De ontvankelijkheid van de hoger beroepen
2.2. In verweer hebben [verzoeker A] en [verzoeker B] zich op het standpunt gesteld dat de hoger beroepen niet-ontvankelijk zijn, omdat de senior procesvertegenwoordiger die de hogerberoepschriften heeft ondertekend, niet bevoegd was om namens de minister hoger beroep in te stellen. Volgens hen was het hoofd van de IND, dat de senior procesvertegenwoordiger heeft gemachtigd om hoger beroep in te stellen, daartoe niet bevoegd, nu in artikel 3, tweede lid, van de Mandaatregeling Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011 (Stcrt. 2011, 22850) is bepaald dat ondermandaat, waarmee het verlenen van machtigingen is gelijkgesteld, steeds één hiërarchisch niveau kan worden doorgegeven. Het hoofd van de IND had niet de senior procesvertegenwoordiger, maar de hiërarchisch hoger geplaatste directeur Procesvertegenwoordiging dienen te machtigen om hoger beroep in te stellen. De directeur had vervolgens de senior procesvertegenwoordiger daartoe kunnen machtigen, aldus [verzoeker A] en [verzoeker B].
2.2.1. Op 10 oktober 2010 is de Algemene ondermandaatregeling van het hoofd IND 2010 (Stcrt. 2010, 15171) in werking getreden. Het hoofd van de IND heeft bij artikel 3, gelezen in verbinding met artikel 1, eerste lid, van deze regeling en de daarbij behorende lijst van onder hem ressorterende functionarissen, voor zover thans van belang, senior procesvertegenwoordigers van de Directie Procesvertegenwoordiging gemachtigd om rechtsmiddelen aan te wenden.
Op 14 oktober 2010 heeft een departementale herindeling plaatsgevonden als gevolg waarvan de aangelegenheden op het terrein van vreemdelingenzaken, met inbegrip van de IND, van het Ministerie van Justitie zijn overgegaan naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK). De minister voor Immigratie en Asiel is belast met het beleid ten aanzien van vreemdelingenzaken betreffende immigratie en asiel en de uitvoering daarvan.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Tijdelijke regeling mandaat, volmacht en machtiging Immigratie en Asiel (Stcrt. 2010, 16591; hierna: de Tijdelijke regeling), voor zover thans van belang, worden mandaten, ondermandaten, volmachten en machtigingen die op 13 oktober 2010 van kracht waren ten behoeve van functionarissen van het Ministerie van Justitie aangemerkt als mandaten, ondermandaten, volmachten en machtigingen die zijn verleend door de minister van BZK dan wel de minister voor Immigratie en Asiel aan:
[…];
i. de hoofddirecteur van de IND;
[…];
k. de functionarissen aan wie door of namens de hoofddirecteur van de IND ondermandaat, volmacht of machtiging is verleend;
[…].
De Afdeling is van oordeel dat, gelet op laatstgenoemde bepaling, de door het hoofd van de IND aan de senior procesvertegenwoordiger verleende machtiging om hoger beroep in te stellen kan worden aangemerkt als rechtstreeks verleend door de minister, zodat de senior procesvertegenwoordiger reeds daarom bevoegd was om hoger beroep in te stellen. Anders dan [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de Tijdelijke regeling niet van toepassing zou zijn op dergelijke machtigingen. Uit de bewoordingen van die regeling blijkt dat de minister heeft beoogd alle ondermandaten, volmachten en machtigingen, die vóór of op 13 oktober 2010 waren verleend door het hoofd van de IND, tot de zijne te maken.
Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de senior procesvertegenwoordiger die namens de minister de hogerberoepschriften heeft ingediend, daartoe niet bevoegd zou zijn. De Afdeling zal daarom tot een inhoudelijke behandeling van de hoger beroepen overgaan.
Wettelijk kader
2.3. Het nationale recht
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon;
[…];
c. bestand: elk gestructureerd geheel van persoonsgegevens, ongeacht of dit geheel van gegevens gecentraliseerd is of verspreid is op een functioneel of geografisch bepaalde wijze, dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is en betrekking heeft op verschillende personen;
[…].
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is deze wet van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, eerste volzin, heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
Ingevolge het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
Ingevolge artikel 43, aanhef en onder e, voor zover thans van belang, kan de verantwoordelijke artikel 35 buiten Pro toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) is de minister bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a, is de minister bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 worden Pro verleend aan de vreemdeling:
a. die verdragsvluchteling is;
b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan:
1° doodstraf of executie;
2° folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of
3° ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict;
[…].
Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
Ingevolge het derde lid beslist de rechtbank of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Ingevolge het vijfde lid kan, indien de rechtbank heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, zij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen.
2.4. Het recht van de Europese Unie
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg (hierna: het EU Handvest), dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.
De bepalingen van het Handvest houden geenszins een verruiming in van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen.
De rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest worden uitgelegd overeenkomstig de algemene bepalingen van titel VII van het Handvest betreffende de uitlegging en toepassing ervan, waarbij de in het Handvest bedoelde toelichtingen, waarin de bronnen van deze bepalingen vermeld zijn, terdege in acht genomen worden.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EU Handvest (PB 2010 C 83/02) heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
Ingevolge het tweede lid moeten deze gegevens eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, heeft eenieder er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, behelst dit recht met name het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, zijn de bepalingen van dit Handvest gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.
Ingevolge artikel 2 van Pro Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995 L 281; hierna: de Privacyrichtlijn) wordt in de zin van deze richtlijn verstaan onder:
a) "persoonsgegevens", iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, hierna "betrokkene" te noemen; als identificeerbaar wordt beschouwd een persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificatienummer of van een of meer specifieke elementen die kenmerkend zijn voor zijn of haar fysieke, fysiologische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit;
[…];
c) "bestand van persoonsgegevens", hierna "bestand" te noemen, elk gestructureerd geheel van persoonsgegevens die volgens bepaalde criteria toegankelijk zijn, ongeacht of dit geheel gecentraliseerd dan wel gedecentraliseerd is of verspreid op een functioneel of geografisch bepaalde wijze;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, zijn de bepalingen van deze richtlijn van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede op de niet-geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.
Ingevolge artikel 12, aanhef en onder a, waarborgen de lidstaten elke betrokkene het recht vrijelijk en zonder beperking, met redelijke tussenpozen en zonder bovenmatige vertraging of kosten van de voor de verwerking verantwoordelijke te verkrijgen:
- uitsluitsel omtrent het al dan niet bestaan van verwerkingen van hem betreffende gegevens, alsmede ten minste informatie over de doeleinden van deze verwerkingen, de categorieën gegevens waarop deze verwerkingen betrekking hebben en de ontvangers of categorieën ontvangers aan wie de gegevens worden verstrekt;
- verstrekking, in begrijpelijke vorm, van de gegevens die zijn verwerkt, alsmede de beschikbare informatie over de oorsprong van de gegevens;
- […].
Ingevolge artikel 13, eerste lid, voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten wettelijke maatregelen treffen ter beperking van de reikwijdte van de in artikel 12 bedoelde Pro rechten en plichten indien dit noodzakelijk is ter vrijwaring van
[…];
d) het voorkomen, het onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of schendingen van de beroepscodes voor gereglementeerde beroepen;
[…];
f) een taak op het gebied van controle, inspectie of regelgeving, verbonden, ook al is dit incidenteel, met de uitoefening van het openbaar gezag in de onder c), d) en e), bedoelde gevallen;
g) de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, wordt er een Groep voor de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens ingesteld, hierna "de Groep" te noemen. De Groep is onafhankelijk en is van raadgevende aard.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, heeft de Groep tot taak elke kwestie betreffende de toepassing van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen te bestuderen, teneinde bij te dragen tot een homogene toepassing daarvan.
Ingevolge het derde lid kan de Groep uit eigen beweging aanbevelingen doen over elke aangelegenheid die met de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens in de Gemeenschap verband houdt.
Inleiding van de zaken
2.5. De gedingen hebben betrekking op verzoeken van [verzoeker A] onderscheidenlijk [verzoeker B] om toezending van de minuten, inclusief juridische analyse, die zijn betrokken bij de totstandkoming van de besluiten tot verlening aan hen van een verblijfsvergunning asiel onderscheidenlijk regulier voor bepaalde tijd. De minister heeft de betrokken minuten overgelegd aan de Afdeling, maar daarbij verzocht om beperking van de kennisname daarvan, als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb. De Afdeling heeft geoordeeld dat die beperking gerechtvaardigd is. Aangezien [verzoeker A] en [verzoeker B] de Afdeling toestemming hebben verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, heeft de Afdeling kennis kunnen nemen van de minuten. Voor een goed begrip van deze zaken zal in de navolgende overweging nader uiteen worden gezet wat in zaken als deze onder "minuut" en "juridische analyse" wordt verstaan. Gelet hierop zullen de minuten vooralsnog niet worden overgelegd aan het Hof van Justitie.
2.6. Een aanvraag om een verblijfsvergunning wordt in behandeling genomen door een zogenoemde beslismedewerker van de IND. Deze stelt een conceptbesluit op, dat - indien de beslismedewerker niet tekenbevoegd is - ter beoordeling aan een senior beslismedewerker, de zogenoemde resumptor, wordt voorgelegd. Bij het conceptbesluit is een schriftelijk stuk gevoegd, waarin de beslismedewerker aan de resumptor toelicht hoe hij tot dat besluit is gekomen. Dat stuk wordt aangeduid als "minuut". De resumptor dient een minuut in de daartoe bestemde vakjes te paraferen om een conceptbesluit goed te keuren. Indien de beslismedewerker zelf tekenbevoegd is, wordt een minuut niet voorgelegd aan een resumptor, maar kan deze mogelijk op een later moment worden gebruikt in geval van bijvoorbeeld een juridische procedure of ten behoeve van het ontwikkelen van beleid. Een minuut wordt in beide gevallen derhalve betrokken bij de totstandkoming van het uiteindelijke besluit tot verlening of weigering van een verblijfsvergunning, maar maakt van dat besluit geen deel uit.
Een minuut is in de meeste gevallen als volgt opgebouwd: naam, telefoon- en kamernummer van de beslismedewerker; vakjes voor parafen en namen van resumptors; gegevens over de aanvrager, zoals naam, geboortedatum, nationaliteit, geslacht, etniciteit, religie en taal; gegevens over de proceshistorie; gegevens over de door de aanvrager afgelegde verklaringen en overgelegde stukken; de juridische bepalingen die van toepassing zijn; en ten slotte een beoordeling van voormelde gegevens in het licht van de van toepassing zijnde juridische bepalingen. Deze beoordeling wordt aangeduid als "juridische analyse".
Een juridische analyse kan per geval qua omvang zeer verschillen: van enkele zinnen tot enkele pagina's. Bij een uitgebreide analyse wordt door een beslismedewerker bijvoorbeeld ingegaan op de geloofwaardigheid van de afgelegde verklaringen, en worden de redenen vermeld waarom een aanvrager volgens de beslismedewerker al dan niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning, en op welke grond. In een summiere analyse wordt bijvoorbeeld alleen verwezen naar een bepaalde gevoerde beleidslijn.
Het komt ook voor dat in een minuut geen gegevens zijn opgenomen over de proceshistorie, de afgelegde verklaringen en de overgelegde stukken. Daarnaast ontbreken soms de juridische bepalingen die van toepassing zijn.
De opbouw, stijl en uitvoerigheid van een minuut en juridische analyse variëren dus.
2.7. Hierna worden de twee zaken besproken die thans ter beoordeling voorliggen. Bij de Afdeling is echter een groot aantal hoger beroepen aanhangig waarin het gaat om soortgelijke verzoeken om inzage in een minuut, inclusief juridische analyse. De behandeling van die hoger beroepen zal worden aangehouden totdat het Hof van Justitie op de hierna te vermelden prejudiciële vragen zal hebben geantwoord.
De Afdeling acht het in dit verband van belang enkele opmerkingen te maken over de achtergrond van verzoeken om een minuut, inclusief de daarin opgenomen juridische analyse, te verstrekken. Tot 14 juli 2009 hanteerde de minister de gedragslijn dat een minuut op verzoek werd verstrekt. Dergelijke verzoeken werden door vreemdelingenrechtadvocaten veelvuldig gedaan. Juridische analyses uit de ene zaak werden door hen bijvoorbeeld gebruikt om in een andere zaak een beroep op het gelijkheidsbeginsel te kunnen doen. Volgens de minister bracht deze gedragslijn gelet hierop niet alleen een grote werklast mee, maar leidde deze er ook toe dat betrokkenen een juridische analyse verkeerd interpreteerden en daaraan een onjuiste betekenis toekenden. Daarnaast werd de gedachtewisseling binnen de betrokken overheidsinstantie niet meer of in mindere mate in een minuut vastgelegd. De minister heeft deze gedragslijn daarom verlaten bij IND-werkinstructie 2009/11 van 14 juli 2009.
De nieuwe gedragslijn houdt in dat een verzoek om verstrekking van een minuut, inclusief juridische analyse, wordt afgewezen. Zoals hiervoor opgemerkt heeft deze nieuwe gedragslijn tot een groot aantal rechtszaken geleid, waarin door advocaten op grond van de Wbp werd verzocht om verstrekking van die analyse. Uit de geschetste achtergrond volgt evenwel dat verzoeken als de onderhavige niet lijken te zijn ingegeven in het kader van bescherming van persoonsgegevens, maar ter achterhaling van juridische analyses die voorheen zonder meer werden verstrekt.
Zaak [verzoeker B]
2.8. Bij besluit van 10 februari 2010 heeft de minister [verzoeker B] een verblijfsvergunning regulier verleend als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000. Bij brief van 19 februari 2010 heeft [verzoeker B] op grond van artikel 35 van Pro de Wbp verzocht om toezending van de minuut behorende bij dat besluit.
De minister heeft zich bij het besluit van 21 oktober 2010 op het standpunt gesteld dat bij het besluit van 31 maart 2010 reeds is vermeld welke persoonsgegevens in de minuut zijn opgenomen en is daarmee aan het verzoek tot inzage tegemoetgekomen. Volgens hem geeft de Wbp geen recht op inzage in een minuut.
2.9. De rechtbank Amsterdam heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat de betrokken minuut geen andere informatie bevat dan de persoonsgegevens van [verzoeker B] en dat hij op grond van de Wbp recht heeft op inzage in die gegevens. Gelet hierop valt niet in te zien dat de minister de minuut niet zou verstrekken, aldus de rechtbank.
2.10. De minister betoogt, voor zover thans van belang, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij verplicht is een minuut te verstrekken, ook al zou deze uitsluitend persoonsgegevens bevatten. Artikel 35 van Pro de Wbp, noch artikel 12 van Pro de Privacyrichtlijn, kennen die verplichting. Volgens de minister heeft de rechtbank eveneens miskend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 in zaak nr.
201005110/1/H3volgt dat in zaken als deze kan worden volstaan met een verwijzing naar het reeds bij de betrokkene bekend zijnde procesdossier.
201005110/1/H3volgt dat in zaken als deze kan worden volstaan met een verwijzing naar het reeds bij de betrokkene bekend zijnde procesdossier.
2.11. [verzoeker B] stelt zich op het standpunt dat de minister gehouden is de gehele minuut te verstrekken, aangezien het anders niet mogelijk is om na te gaan welke persoonsgegevens daarin zijn verwerkt en te controleren of die gegevens op de juiste wijze zijn verwerkt. Indien de minister zelf een overzicht mag maken van de in een minuut verwerkte persoonsgegevens, wordt het nuttig effect van artikel 12 van Pro de Privacyrichtlijn beperkt. Daarnaast geven de artikelen 8, tweede lid, en 41, tweede lid, van het EU Handvest eveneens recht op inzage in een minuut, aldus [verzoeker B].
Zaak [verzoeker A]
2.12. Bij besluit van 28 oktober 2009 heeft de minister [verzoeker A] een verblijfsvergunning asiel verleend op grond van artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000. Bij brief van 30 oktober 2009 heeft [verzoeker A] op grond van artikel 35 van Pro de Wbp verzocht om toezending van de minuut behorende bij dat besluit.
De minister heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 4 november 2009 geweigerd [verzoeker A] inzage te geven in de over haar verwerkte persoonsgegevens, zoals neergelegd in de minuut. Hij heeft aan die weigering artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp ten grondslag gelegd. Volgens de minister zou degene die een minuut opstelt zich belemmerd kunnen voelen in de vrijheid om argumenten en overwegingen naar voren te brengen die bij de besluitvorming van belang kunnen zijn, als de minuut na afronding van de besluitvorming voor inzage vatbaar is. Dit zou kunnen leiden tot het niet vermelden van dergelijke argumenten en overwegingen, waardoor de vereiste zorgvuldigheid in de besluitvormingsprocedure wordt bedreigd, aldus de minister.
2.13. De rechtbank Middelburg heeft overwogen dat het door de minister aangevoerde belang om [verzoeker A] geen inzage in de minuut te verlenen, geen belang is dat beschermd wordt door het bepaalde in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp en het besluit van 3 december 2010 vernietigd, omdat het berust op een onjuiste motivering. Volgens de rechtbank bestaat geen aanleiding de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten, nu de minister in strijd met artikel 35, tweede lid, van de Wbp geen inzicht heeft gegeven in de in de minuut vermelde juridische analyse, waaruit zou kunnen blijken waarom [verzoeker A] niet is aan te merken als verdragsvluchteling, als bedoeld in artikel 29, aanhef en onder a, van de Vw 2000.
2.14. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de in een minuut neergelegde juridische analyse geen persoonsgegeven is, zodat artikel 35 van Pro de Wbp in zoverre toepassing mist. Daartoe voert hij aan dat een juridische analyse als zodanig geen informatie betreffende een persoon is, maar een beschouwing van een ambtenaar over de toepassing van de wet. Daarbij is volgens hem van belang dat een minuut een intern stuk is waarin een ambtenaar ter intern beraad zijn persoonlijke opvattingen ter voorbereiding van de beslissing uiteenzet. Het is mogelijk dat de uiteindelijke beslissing anders luidt dan deze persoonlijke opvattingen. Een juridische analyse vormt derhalve geen neerslag van het uiteindelijk over een persoon genomen besluit noch de motivering daarvan. Voor zover in een analyse persoonsgegevens zijn opgenomen, betreft dit persoonsgegevens waarover de betrokken persoon al beschikt, aldus de minister.
2.15. [verzoeker A] stelt zich op het standpunt dat een juridische analyse een persoonsgegeven is, als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wbp en het daaraan ten grondslag liggende artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn. Volgens haar dient het begrip persoonsgegevens ruim te worden geïnterpreteerd en kunnen gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing als een deze persoon betreffend persoonsgegeven worden beschouwd. Daarbij is niet relevant of deze gegevens juridische gevolgen hebben. [verzoeker A] wijst in dit verband op Advies 4/2007 over het begrip persoonsgegeven van de Groep gegevensbescherming artikel 29 van Pro 20 juni 2007 (hierna: de Groep).
Gelet hierop zijn gegevens waaruit blijkt op welke wijze een asielaanvraag wordt beoordeeld, en de overwegingen in de juridische analyse over het al dan niet inwilligen van die aanvraag op een andere grond dan de grond bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000, persoonsgegevens, aldus [verzoeker A].
Beoordeling
2.16. De Afdeling heeft gelet op de samenhangende materie in deze zaken aanleiding gezien de zaken gevoegd te behandelen.
2.17. Niet in geschil is dat in een minuut persoonsgegevens zijn opgenomen. De gedingen in hoger beroep betreffen de volgende twee kwesties.
Ten eerste ligt de kwestie voor of de minister is gehouden inzage in een minuut te verschaffen door het verstrekken van een afschrift daarvan, dan wel kan volstaan met het verstrekken van een separaat overzicht van de daarin opgenomen persoonsgegevens, dan wel met een verwijzing naar het reeds bij de betrokken persoon bekend zijnde procesdossier in zijn vreemdelingenzaak.
De tweede kwestie die voorligt, is of een in een minuut opgenomen juridische analyse kan worden aangemerkt als een persoonsgegeven als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wbp, zodat een persoon te dien aanzien een beroep kan doen op artikel 35 van Pro de Wbp. In dit verband zij opgemerkt dat tussen partijen niet in geschil is dat de eventueel in een juridische analyse vermelde gegevens over de aanvrager, zoals naam, geboortedatum, nationaliteit, geslacht, etniciteit, religie en taal, persoonsgegevens zijn. Het geschil betreft de vraag of de beoordeling van die gegevens in het licht van de van toepassing zijnde juridische bepalingen ook als persoonsgegeven dient te worden aangemerkt.
Aangezien [verzoeker B] en [verzoeker A] zich ten aanzien van beide kwesties op het recht van de Europese Unie hebben beroepen, dient, voordat deze kwesties worden behandeld, eerst te worden vastgesteld of dat recht van toepassing is op deze zaken.
Ten aanzien van de toepasselijkheid van het recht van de Europese Unie
2.18. De Privacyrichtlijn
De artikelen 1, 2, 35 en 43 van de Wbp betreffen de implementatie van onderscheidenlijk de artikelen 2, 3, 12 en 13 van de Privacyrichtlijn.
Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof van Justitie heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest van 11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, punten 26-27; www.curia.europa.eu).
2.19. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de bepalingen van de Privacyrichtlijn van toepassing zijn op deze zaken. Daartoe is ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Privacyrichtlijn van belang te bepalen of minuten, zoals beschreven onder 2.6. van deze uitspraak, een geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens betreffen, dan wel kunnen worden aangemerkt als bestand als bedoeld in artikel 2, onder c, van die richtlijn.
2.20. De minister heeft toegelicht dat een minuut onderdeel uitmaakt van het chronologische dossier van een aanvrager. Deze dossiers zijn geordend op "v-nummer", een nummer dat aan elke aanvrager wordt toegekend. Een minuut wordt door een beslismedewerker handmatig met behulp van een tekstverwerkingsprogramma opgesteld en digitaal opgeslagen. Daarnaast wordt een minuut uitgeprint om door een resumptor te worden geparafeerd. Die versie wordt in het papieren dossier gevoegd. De papieren dossiers zijn opgeslagen in een archief en als zodanig toegankelijk. Tevens zijn de stukken uit een dossier, waaronder de minuut, digitaal te raadplegen door het invoeren van het v-nummer. Het is niet mogelijk minuten te raadplegen of te doorzoeken, zonder eerst middels het v-nummer de daarbij behorende dossiers te achterhalen.
2.21. Gelet op deze toelichting gaat de Afdeling er voorshands van uit dat minuten, dan wel de dossiers waartoe zij behoren, zijn aan te merken als geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, dan wel niet-geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen, in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Privacyrichtlijn. Die richtlijn is derhalve van toepassing op deze zaken.
2.22. Het EU Handvest
Het EU Handvest is juridisch bindend geworden met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Gelet op artikel 51, eerste lid, is het gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. De in beroep bestreden besluiten dateren van na 1 december 2009. Nu de Privacyrichtlijn bij de Wbp is geïmplementeerd, moet worden aangenomen dat de minister in deze zaken het recht van de Unie ten uitvoer heeft gebracht. Ervan uitgaande dat de Privacyrichtlijn op deze zaken van toepassing is, vallen de zaken derhalve binnen de werkingssfeer van het EU Handvest.
Ten aanzien van het recht op inzage in een minuut
2.23. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of artikel 12 van Pro de Privacyrichtlijn meebrengt dat een recht bestaat op een afschrift van de stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt.
Zij heeft eerder overwogen (onder meer in haar uitspraak van 2 februari 2011 in zaak nr.
201005110/1/H3) dat de minister op grond van artikel 35, tweede lid, van de Wbp niet zonder meer is gehouden een minuut integraal te verstrekken. Een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen is slechts aan de orde indien niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens, hetgeen bij een minuut niet het geval is. De minister is ingevolge artikel 35, tweede lid, van de Wbp, behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van Pro de Wbp vervatte weigeringsgronden, wel gehouden tot verstrekking van een volledig overzicht in begrijpelijke vorm van de over een betrokkene verwerkte persoonsgegevens, alsmede van informatie over het doel van de verwerking, de ontvangers en de herkomst van de gegevens. De Afdeling heeft voorts eerder overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011 in zaak nr.
201104578/1/H3) dat de minister in dit verband niet kan volstaan met een enkele verwijzing naar de processtukken in de vreemdelingenzaak, nu die verwijzing geen mededeling van in een minuut verwerkte persoonsgegevens inhoudt, als bedoeld in artikel 35, tweede lid, van de Wbp.
201005110/1/H3) dat de minister op grond van artikel 35, tweede lid, van de Wbp niet zonder meer is gehouden een minuut integraal te verstrekken. Een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen is slechts aan de orde indien niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens, hetgeen bij een minuut niet het geval is. De minister is ingevolge artikel 35, tweede lid, van de Wbp, behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van Pro de Wbp vervatte weigeringsgronden, wel gehouden tot verstrekking van een volledig overzicht in begrijpelijke vorm van de over een betrokkene verwerkte persoonsgegevens, alsmede van informatie over het doel van de verwerking, de ontvangers en de herkomst van de gegevens. De Afdeling heeft voorts eerder overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011 in zaak nr.
201104578/1/H3) dat de minister in dit verband niet kan volstaan met een enkele verwijzing naar de processtukken in de vreemdelingenzaak, nu die verwijzing geen mededeling van in een minuut verwerkte persoonsgegevens inhoudt, als bedoeld in artikel 35, tweede lid, van de Wbp.
Naar het oordeel van de Afdeling biedt de tekst van artikel 12, aanhef en onder a, van de Privacyrichtlijn geen aanknopingspunten voor een ander oordeel dan het oordeel dat zij heeft gegeven over artikel 35, tweede lid, van de Wbp, dat de implementatie van eerstvermelde bepaling bevat, en bestaat op grond van die bepaling geen onverkort recht op een afschrift van stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt. Steun voor dit oordeel wordt gevonden in de "Explanatory memorandum" van de Europese Commissie van 13 september 1990 bij het voorstel voor de Privacyrichtlijn (COM (90) 314 final - SYN 287 en 288, blz. 29-30), waarin wordt vermeld dat "the provisions of Article 14(3) and (4) [thans: artikel 12] leave it to the Member States to decide how such information is forwarded to the data subject."
2.24. Bij uitspraak van 15 maart 2012 in zaak nr. 11/367 (LJN: BV8942; www.rechtspraak.nl), waar zich eenzelfde kwestie voordeed als in deze zaken, heeft de rechtbank Middelburg onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 en het arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2007 in zaak nr. R06/045HR (LJN: AZ4663; www.rechtspraak.nl) overwogen dat de door de Afdeling gegeven interpretatie van artikel 12, aanhef en onder a, van de Privacyrichtlijn afwijkt van die van de Hoge Raad. De rechtbank heeft het ten behoeve van de rechtseenheid wenselijk geacht het Hof van Justitie in dit verband de volgende prejudiciële vraag te stellen: "5. Wanneer betrokkene verzoekt om inzage in de minuut, dient de verwerker/overheidsinstantie een kopie van dit document te verschaffen om zo recht te doen aan het inzagerecht?" Het Hof van Justitie heeft aan deze verwijzingsuitspraak het nummer C-141/12 toegekend (PB EU 2 juni 2012, C 157/04).
Anders dan de rechtbank Middelburg leidt de Afdeling uit voormeld arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2007, welk arrest overigens is gewezen in een civiele procedure en als zodanig geen betrekking heeft op de materie als hier aan de orde, niet af dat dit rechtscollege van oordeel is dat een recht bestaat op het verkrijgen van afschriften van documenten. In dat arrest staat niet meer dan dat het verschaffen van een volledig overzicht vaak zal kunnen gebeuren door het verstrekken van afschriften, kopieën of uittreksels en soms op aanwijzing van de rechter zal moeten. Dit laatste komt overeen met het oordeel van de Afdeling dat inzage in stukken moet worden verleend als het niet mogelijk is op andere wijze adequaat te voorzien in kennisgeving van de persoonsgegevens. Beide rechtscolleges zijn derhalve van oordeel dat, om te voldoen aan de in artikel 35, tweede lid, van de Wbp neergelegde verplichting, niet kan worden volstaan met het verstrekken van globale informatie over de verwerkte persoonsgegevens.
Gegeven de verwijzingsuitspraak van de rechtbank Middelburg bestaat binnen de Nederlandse rechtspraak evenwel thans onduidelijkheid over de interpretatie van artikel 12, aanhef en onder a, tweede streepje, van de Privacyrichtlijn. De Afdeling ziet daarom alsnog aanleiding tot het stellen van de volgende vraag:
Vraag 1
Dient artikel 12, aanhef en onder a, tweede streepje, van de Privacyrichtlijn aldus te worden uitgelegd dat er een recht bestaat op een afschrift van stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt, of is voldoende dat een volledig overzicht in begrijpelijke vorm wordt verstrekt van de persoonsgegevens die in de desbetreffende stukken zijn verwerkt?
2.25. De Afdeling ziet zich voorts voor de vraag gesteld of artikel 8, tweede lid, van het EU Handvest, waarin in de Nederlandse versie is bepaald dat eenieder "recht van inzage" heeft in de over hem verzamelde gegevens, meebrengt dat een recht bestaat op een afschrift van stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt.
De toelichting op artikel 8 van Pro het EU Handvest vermeldt:
"Dit artikel was gebaseerd op […] Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31) […]. Voorts wordt verwezen naar Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 8 van 12.1.2001, blz. 1). Bovengenoemde richtlijn en verordening bevatten voorwaarden en beperkingen voor de uitoefening van het recht op bescherming van persoonsgegevens" (PB 2007, C 303/20).
Uit deze toelichting lijkt te volgen dat het in artikel 8, tweede lid, van het EU Handvest neergelegde recht van inzage in de over een betrokkene verzamelde persoonsgegevens niet verder reikt dan het in artikel 12 van Pro de Privacyrichtlijn neergelegde recht op verstrekking van de persoonsgegevens die zijn verwerkt.
Zoals het Hof van Justitie in het arrest van 22 oktober 2009, C-261/08 en C-348/08, García en Cabrera, punt 55 (www.curia.europa.eu) heeft overwogen, kan voorts de in een van de taalversies van een gemeenschapsbepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of in zoverre voorrang hebben boven de andere taalversies, omdat een dergelijke benadering onverenigbaar zou zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht. De hier van belang zijnde zinsnede van artikel 8, tweede lid, van het EU Handvest luidt in de Nederlandse versie "Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens…". In de Engelse versie luidt deze zinsnede "Everyone has the right of access to data which has been collected concerning him or her…", in de Franse versie "Toute personne a le droit d'accéder aux données collectées la concernant…" en in de Duitse versie "Jede Person hat das Recht, Auskunft über die sie betreffenden erhobenen Daten zu erhalten…". Gelet op de andersluidende bewoordingen in de verschillende taalversies, is naar het oordeel van de Afdeling niet duidelijk of met de woorden "recht van inzage" in de Nederlandse versie is beoogd eenieder recht te geven op een afschrift van stukken waarin hem betreffende persoonsgegevens voorkomen.
Gelet hierop en op de andersluidende bewoordingen van artikel 8, tweede lid, van het EU Handvest en artikel 12, aanhef en onder a, tweede streepje, van de Privacyrichtlijn, en aangezien het Hof van Justitie zich nog niet heeft uitgesproken over deze kwestie, ziet de Afdeling aanleiding tot het stellen van de volgende vraag:
Vraag 2
Dienen de woorden "recht van inzage" in artikel 8, tweede lid, van het EU Handvest aldus te worden uitgelegd dat er een recht bestaat op een afschrift van stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt, of is voldoende dat een volledig overzicht in begrijpelijke vorm wordt verstrekt van de persoonsgegevens die in de desbetreffende stukken zijn verwerkt in de zin van artikel 12, aanhef en onder a, tweede streepje, van de Privacyrichtlijn?
2.26. De Afdeling ziet zich voorts voor de vraag gesteld of artikel 41, tweede lid, aanhef en onder b, van het EU Handvest meebrengt dat een recht bestaat op een afschrift van de stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr.
201100148/1/H3, welke zaak eveneens zag op een weigering van de minister om inzage in een minuut te verschaffen, overwogen dat, daargelaten of artikel 41 van Pro het EU Handvest gelet op de bewoordingen daarvan en de toelichting daarbij, op besluitvorming als hier aan de orde van toepassing is, niet kan worden geoordeeld dat de minister de aan die bepaling ten grondslag liggende beginselen niet in acht heeft genomen. De minister heeft onweersproken gesteld dat de gedragslijn dat minuten werden verstrekt is gewijzigd in verband met de consequentie dat als gevolg van de openbaarmaking van minuten, de gedachtewisseling binnen de betrokken overheidsinstantie niet meer in een minuut werd vastgelegd, hetgeen de ordelijke besluitvorming niet ten goede kwam. Daarnaast werden minuten volgens de minister door belanghebbenden verkeerd geïnterpreteerd. Daarmee bestaat een gerechtvaardigd belang bij de vertrouwelijkheid van een minuut, aldus de Afdeling in die uitspraak.
201100148/1/H3, welke zaak eveneens zag op een weigering van de minister om inzage in een minuut te verschaffen, overwogen dat, daargelaten of artikel 41 van Pro het EU Handvest gelet op de bewoordingen daarvan en de toelichting daarbij, op besluitvorming als hier aan de orde van toepassing is, niet kan worden geoordeeld dat de minister de aan die bepaling ten grondslag liggende beginselen niet in acht heeft genomen. De minister heeft onweersproken gesteld dat de gedragslijn dat minuten werden verstrekt is gewijzigd in verband met de consequentie dat als gevolg van de openbaarmaking van minuten, de gedachtewisseling binnen de betrokken overheidsinstantie niet meer in een minuut werd vastgelegd, hetgeen de ordelijke besluitvorming niet ten goede kwam. Daarnaast werden minuten volgens de minister door belanghebbenden verkeerd geïnterpreteerd. Daarmee bestaat een gerechtvaardigd belang bij de vertrouwelijkheid van een minuut, aldus de Afdeling in die uitspraak.
Het Hof van Justitie heeft zich nog niet uitdrukkelijk uitgesproken over de vraag of artikel 41, tweede lid, van het EU Handvest ook is gericht tot de lidstaten voor zover zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest. In zijn arrest van 21 december 2011, C-482/10, Cicala (www.curia.europa.eu) heeft het Hof van Justitie die vraag in punt 28 - ten overvloede - ontkennend beantwoord, door te overwegen dat artikel 41, tweede lid, aanhef en onder c, van het EU Handvest zich volgens zijn bewoordingen niet tot de lidstaten, maar uitsluitend tot de instellingen en organen van de Unie richt. Het Hof van Justitie heeft zich in die zaak evenwel niet bevoegd geacht om te antwoorden op de gestelde prejudiciële vragen. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding tot het stellen van de volgende vraag:
Vraag 3
Is artikel 41, tweede lid, aanhef en onder b, van het EU Handvest mede gericht tot de lidstaten van de Europese Unie voor zover zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest?
2.27. Bij bevestigende beantwoording van vraag 3, ziet de Afdeling voorts aanleiding tot het stellen van de volgende vraag:
Vraag 4
Levert de consequentie dat als gevolg van het geven van inzage in "minuten" daarin niet meer de redenen worden vastgelegd waarom een bepaald besluit wordt voorgesteld, hetgeen de interne ongestoorde gedachtewisseling binnen de betrokken overheidsinstantie en de ordelijke besluitvorming niet ten goede komt, een gerechtvaardigd belang van de vertrouwelijkheid op in de zin van artikel 41, tweede lid, aanhef en onder b, van het EU Handvest?
Ten aanzien van de in een minuut opgenomen juridische analyse
2.28. De Afdeling ziet zich voorts voor de vraag gesteld of de in een minuut opgenomen juridische analyse, zoals beschreven onder 2.6. van deze uitspraak, een persoonsgegeven is als bedoeld in artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn.
In dit verband wordt nogmaals opgemerkt dat, zoals hiervoor onder 2.7. is overwogen, de verzoeken om verstrekking van een juridische analyse niet hoofdzakelijk zijn gedaan in het kader van de bescherming van persoonsgegevens, maar om de totstandkoming van een bepaalde beslissing te achterhalen. Naar het oordeel van de Afdeling is de Wbp noch de Privacyrichtlijn evenwel bedoeld om ambtelijke stukken, waarin beslissingen worden voorbereid, te kunnen achterhalen, en zijn dergelijke stukken alleen bedoeld voor de betrokken overheidsinstantie.
2.29. De Afdeling heeft in soortgelijke zaken eerder overwogen (onder meer in haar uitspraak van 19 oktober 2011 in zaak nr.
201104578/1/H3) dat de in een minuut neergelegde redenen waarom al dan niet een verblijfsvergunning wordt verleend en op welke grond, door de minister aangeduid als juridische analyse, geen persoonsgegevens in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp zijn. Zij heeft voor dat oordeel in het bijzonder van belang geacht dat een juridische analyse deel uitmaakt van een minuut, hetgeen een stuk is voor intern gebruik binnen de betrokken overheidsinstantie. Een juridische analyse behelst de persoonlijke opvattingen van een beslismedewerker, welke weliswaar bij de totstandkoming van het uiteindelijk genomen besluit worden betrokken, maar geen deel uitmaken van dat besluit en derhalve geen neerslag daarvan vormen. Gelet hierop komt aan de inhoud van een minuut geen, althans geen doorslaggevende, betekenis toe ter vaststelling van de gronden waarop dat besluit berust en de reikwijdte daarvan. Voorts is een juridische analyse niet meer dan een beoordeling van een ambtenaar over de toepassing van de Vw 2000 in het licht van de door de aanvrager afgelegde verklaringen en overgelegde documenten. Bij die beoordeling worden weliswaar persoonsgegevens betrokken, maar dat maakt die beoordeling naar het oordeel van de Afdeling zelf nog geen persoonsgegeven.
201104578/1/H3) dat de in een minuut neergelegde redenen waarom al dan niet een verblijfsvergunning wordt verleend en op welke grond, door de minister aangeduid als juridische analyse, geen persoonsgegevens in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp zijn. Zij heeft voor dat oordeel in het bijzonder van belang geacht dat een juridische analyse deel uitmaakt van een minuut, hetgeen een stuk is voor intern gebruik binnen de betrokken overheidsinstantie. Een juridische analyse behelst de persoonlijke opvattingen van een beslismedewerker, welke weliswaar bij de totstandkoming van het uiteindelijk genomen besluit worden betrokken, maar geen deel uitmaken van dat besluit en derhalve geen neerslag daarvan vormen. Gelet hierop komt aan de inhoud van een minuut geen, althans geen doorslaggevende, betekenis toe ter vaststelling van de gronden waarop dat besluit berust en de reikwijdte daarvan. Voorts is een juridische analyse niet meer dan een beoordeling van een ambtenaar over de toepassing van de Vw 2000 in het licht van de door de aanvrager afgelegde verklaringen en overgelegde documenten. Bij die beoordeling worden weliswaar persoonsgegevens betrokken, maar dat maakt die beoordeling naar het oordeel van de Afdeling zelf nog geen persoonsgegeven.
2.30. De rechtbank Middelburg heeft in haar onder 2.24. vermelde verwijzingsuitspraak (bij het Hof van Justitie bekend onder nummer C-141/12) overwogen dat zij twijfelt aan dit oordeel van de Afdeling. Zij vraagt zich af of de door de Afdeling gegeven uitleg van het begrip persoonsgegeven in overeenstemming is met de definitie van het begrip persoonsgegevens als neergelegd in artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn en de wijze waarop de Groep dit begrip uitlegt in haar Advies 4/2007. In de thans voorliggende zaken is ook een beroep op dat advies gedaan.
De Afdeling stelt voorop dat dit advies niet juridisch bindend is. Aangezien de Groep is ingesteld bij de Privacyrichtlijn, en in dat verband een raadgevende functie vervult teneinde bij te dragen aan een homogene toepassing van die richtlijn, kan aan dat advies evenwel niet zonder meer voorbij worden gegaan. Volgens de Groep bestaat het begrip "persoonsgegeven" uit vier elementen: "iedere informatie", "betreffende", "geïdentificeerd of identificeerbaar" en "natuurlijke persoon". Naar het oordeel van de Afdeling zijn, uitgaande van een ruime definitie van "iedere informatie", de gegevens die in een juridische analyse zijn opgenomen te beschouwen als "informatie". De juridische analyse ziet voorts - in de context van de minuut - op een "identificeerbare" "natuurlijke persoon". Het element waarover twijfel bestaat is of de informatie een persoon "betreffende" is. Volgens de Groep moet, om te kunnen spreken van gegevens betreffende een persoon, zijn voldaan aan een van de volgende drie alternatieve elementen: 1) inhoud: de informatie gaat volgens de gebruikelijke opvatting in een samenleving over een persoon, bijvoorbeeld een personeelsdossier of patiëntendossier, of 2) doel: de gegevens worden gebruikt of zullen waarschijnlijk worden gebruikt met het doel een persoon te beoordelen, op een bepaalde wijze te behandelen of de status of gedrag van die persoon te beïnvloeden, of 3) resultaat: het gebruik van de gegevens zal naar verwachting gevolgen hebben voor iemands rechten of belangen.
Naar het oordeel van de Afdeling valt een juridische analyse niet onder het element "inhoud". Tevens wordt een juridische analyse niet gebruikt met het doel een persoon te beoordelen, maar is een analyse zelf een beoordeling van persoonsgegevens. Aan het element "doel" lijkt derhalve evenmin te zijn voldaan. Het gebruik van een juridische analyse heeft naar het oordeel van de Afdeling ook geen gevolgen voor iemands rechten of belangen, aangezien een persoon alleen aan een uiteindelijk op een aanvraag genomen besluit rechten kan ontlenen. Hoe de betrokken persoon wordt beoordeeld of behandeld in het maatschappelijk verkeer wordt niet bepaald door een juridische analyse, maar door de gegevens die daaraan ten grondslag liggen en de uitkomst van het besluitvormingsproces waar die analyse deel van uitmaakt. Aan het element "resultaat" lijkt derhalve evenmin te zijn voldaan.
Gegeven de verwijzingsuitspraak van de rechtbank Middelburg, waaruit volgt dat zij het Advies 4/2007 van de Groep anders uitlegt, en de noodzaak van een homogene uitleg van het begrip persoonsgegeven in de zin van artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn, ziet de Afdeling evenwel aanleiding tot het stellen van de volgende vraag:
Vraag 5
Kan een juridische analyse, zoals neergelegd in een "minuut", worden aangemerkt als een persoonsgegeven in de zin van artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn?
2.31. Bij bevestigende beantwoording van vraag 5, ziet de Afdeling zich tot slot voor de vraag gesteld of de omstandigheid dat een juridische analyse is opgesteld voor intern gebruik binnen de betrokken overheidsinstantie meebrengt dat inzage daarin op grond van artikel 13 van Pro de Privacyrichtlijn kan worden geweigerd.
De Afdeling heeft eerder overwogen (onder meer in haar uitspraak van 2 februari 2011 in zaak nr.
201005110/1/H3, welke zaak eveneens zag op een weigering van de minister om inzage in een minuut te verschaffen) dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, als bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp, zich tegen kennisneming van de in minuten opgenomen persoonsgegevens verzet. Het door de minister aangevoerde belang van zichzelf als verantwoordelijke en van de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen, waaronder begrepen de ambtenaren van de IND, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een zodanig gewichtig belang, dat dit het buiten toepassing laten van artikel 35, tweede lid, van de Wbp in dit geval rechtvaardigt. Bij een recht of vrijheid van een ander dan de verzoeker als bedoeld in
201005110/1/H3, welke zaak eveneens zag op een weigering van de minister om inzage in een minuut te verschaffen) dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, als bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp, zich tegen kennisneming van de in minuten opgenomen persoonsgegevens verzet. Het door de minister aangevoerde belang van zichzelf als verantwoordelijke en van de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen, waaronder begrepen de ambtenaren van de IND, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een zodanig gewichtig belang, dat dit het buiten toepassing laten van artikel 35, tweede lid, van de Wbp in dit geval rechtvaardigt. Bij een recht of vrijheid van een ander dan de verzoeker als bedoeld in
artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp gaat het om gewichtige belangen op grond waarvan het noodzakelijk is een uitzondering te maken op het recht van de betrokkene op kennisneming. Het belang van de ongestoorde gedachtewisseling tussen ambtenaren behoort daar niet toe, aldus de Afdeling in die uitspraak.
Aangezien artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp de implementatie betreft van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder g, van de Privacyrichtlijn, ziet de Afdeling aanleiding tot het stellen van de volgende vraag:
Vraag 6
Behoort tot de bescherming van rechten en vrijheden van anderen in de zin van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder g, van de Privacyrichtlijn ook het belang van een interne ongestoorde gedachtewisseling binnen de betrokken overheidsinstantie?
Indien het antwoord hierop negatief luidt, kan dit belang dan worden gebracht onder artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d of f, van die richtlijn?
Verzoek om gelijktijdige behandeling van deze verwijzingsuitspraak met de verwijzingsuitspraak van de rechtbank Middelburg van 15 maart 2012, nummer C-141/12 (PB EU 2 juni 2012, C 157/04)
2.32. Deze verwijzingsuitspraak en de verwijzingsuitspraak van de rechtbank Middelburg van 15 maart 2012 zien op dezelfde problematiek en ook de prejudiciële vragen vertonen sterke overeenkomsten. De Afdeling acht het daarom aangewezen het Hof van Justitie te verzoeken deze verwijzingsuitspraak voor het verdere verloop van de procedure gelijktijdig te behandelen met de verwijzingsuitspraak van de rechtbank Middelburg.
2.33. De behandeling van de hoger beroepen zal worden geschorst totdat het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
1. Dient artikel 12, aanhef en onder a, tweede streepje, van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens aldus te worden uitgelegd dat er een recht bestaat op een afschrift van stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt, of is voldoende dat een volledig overzicht in begrijpelijke vorm wordt verstrekt van de persoonsgegevens die in de desbetreffende stukken zijn verwerkt?
2. Dienen de woorden "recht van inzage" in artikel 8, tweede lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus te worden uitgelegd dat er een recht bestaat op een afschrift van stukken waarin persoonsgegevens zijn verwerkt, of is voldoende dat een volledig overzicht in begrijpelijke vorm wordt verstrekt van de persoonsgegevens die in de desbetreffende stukken zijn verwerkt in de zin van artikel 12, aanhef en onder a, tweede streepje, van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens?
3. Is artikel 41, tweede lid, aanhef en onder b, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie mede gericht tot de lidstaten van de Europese Unie voor zover zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie?
4. Levert de consequentie dat als gevolg van het geven van inzage in "minuten" daarin niet meer de redenen worden vastgelegd waarom een bepaald besluit wordt voorgesteld, hetgeen de interne ongestoorde gedachtewisseling binnen de betrokken overheidsinstantie en de ordelijke besluitvorming niet ten goede komt, een gerechtvaardigd belang van de vertrouwelijkheid op in de zin van artikel 41, tweede lid, aanhef en onder b, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie?
5. Kan een juridische analyse, zoals neergelegd in een "minuut", worden aangemerkt als een persoonsgegeven in de zin van artikel 2, onder a, van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens?
6. Behoort tot de bescherming van rechten en vrijheden van anderen in de zin van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder g, van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens ook het belang van een interne ongestoorde gedachtewisseling binnen de betrokken overheidsinstantie? Indien het antwoord hierop negatief luidt, kan dit belang dan worden gebracht onder artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d of f, van die richtlijn?
II. schorst de behandeling van de hoger beroepen tot het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak heeft gedaan en houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2012
611.