Uitspraak
201306298/1/R2.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Noord, gevestigd te Haarlem, en anderen (hierna: LTO Noord en anderen),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de staatssecretaris het gebied Polder Westzaan aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363; hierna: Habitatrichtlijn).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en LTO Noord en anderen beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
LTO Noord en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2014, waar LTO Noord en anderen, vertegenwoordigd door dr. N.M. Gerrits, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door E.R. Osieck, mr. H.D. Strookman en ir. D. Bal, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Ingevolge het tweede lid bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval: b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn. Ingevolge artikel 31, eerste lid, voor zover hier van belang, kent, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van de Nbw 1998, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Het beroep van [appellant sub 1]
2. [appellant sub 1] betoogt dat zijn agrarisch bedrijf onevenredig zwaar wordt getroffen door het aanwijzingsbesluit en dat hij ten gevolge van het aanwijzingsbesluit schade lijdt. In dit verband voert hij aan dat de omvang van de schade pas kan worden overzien als de beheermaatregelen concreet zijn geworden. Volgens [appellant sub 1] kan de begrenzing van het aangewezen gebied alleen juist worden bepaald als een beheerplan is vastgesteld.
2.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat bij een aanwijzingsbesluit alleen overwegingen van ecologische aard kunnen worden betrokken. Verder wijst de staatssecretaris erop dat de Nbw 1998 voorziet in een mogelijkheid tot schadevergoeding en dat niets eraan in de weg staat dat het beheerplan eerst na het aanwijzingsbesluit wordt vastgesteld.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008, in zaak nr. 200802545/1), volgt niet uit enige wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor het gebied gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. De staatssecretaris heeft in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het gebied.
Het betoog faalt.
2.3. Zoals de Afdeling eveneens in bovenvermelde uitspraak heeft overwogen, kunnen bij een aanwijzingsbesluit zoals nu voorligt uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Geen rekening mag worden gehouden met vereisten op onder andere economisch gebied.
Artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 bevat een regeling voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a van de Nbw 1998 maakt deel uit van dat hoofdstuk zodat eventuele schade ten gevolge van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen Pro schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van deze procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit thans niet ter beoordeling staat.
Het betoog faalt.
3. [appellant sub 1] betoogt dat het aangewezen gebied ten onrechte mede zijn perceel omvat. Daartoe stelt [appellant sub 1] dat in het gebied waarin zijn bedrijf is gevestigd het prioritaire habitattype veenbossen en de prioritaire soort noordse woelmuis niet voorkomen. Volgens hem kan evenmin worden vastgesteld dat zijn percelen van belang zijn voor deze soorten. Daarom had de begrenzing van het aangewezen gebied aan de westzijde moeten worden verschoven naar de Vaarsloot, aldus [appellant sub 1].
3.1. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het gebied tussen de Vaarsloot en de huidige zuidgrens van het Natura 2000-gebied van belang is vanwege de aanwezigheid van het habitattype ruigten en zomen en van de soorten bittervoorn, kleine modderkruiper en noordse woelmuis. Ten aanzien van de noordse woelmuis heeft de staatssecretaris verwezen naar de op waarneming gebaseerde verspreidingskaart noordse woelmuis zuid en noord van Noordzeekanaal 2009 van de Zoogdiervereniging, waaruit volgens hem blijkt dat de noordse woelmuis ook in de nabijheid van de percelen van [appellant sub 1] voorkomt. Volgens de staatssecretaris betekent dit dat het leefgebied van de noordse woelmuis zich ook uitstrekt over de percelen van [appellant sub 1]. Verder heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het prioritaire habitattype veenbossen niet voorkomt in de omgeving van de percelen van [appellant sub 1] en dat dit habitattype dus geen invloed heeft gehad op de begrenzing van dit gedeelte van het aangewezen gebied. [appellant sub 1] heeft hetgeen de staatssecretaris in zoverre naar voren heeft gebracht, niet weersproken. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris in redelijkheid de in het aanwijzingsbesluit opgenomen begrenzing van het gebied kunnen kiezen.
Het betoog faalt.
Het beroep van LTO Noord en anderen
4. LTO Noord en anderen betogen dat in het aanwijzingsbesluit ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen de habitattypen waarvoor het gebied is geselecteerd en de habitattypen die weliswaar voorkomen in het gebied maar waarvoor het gebied niet is geselecteerd. In het bijzonder is volgens LTO Noord en anderen in het aanwijzingsbesluit ten onrechte niet vermeld dat het gebied niet is geselecteerd voor de habitattypen H4010B, H6430B en H7140B.
In dit verband voeren LTO Noord en anderen aan dat bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn alleen habitattypen en habitatsoorten waarvoor het gebied is geselecteerd van belang zijn en verzoekt hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
4.1. In paragraaf 4.3.1 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat voor niet-prioritaire habitattypen opgenomen in bijlage I van de Habitatrichtlijn in de eerste stap van het selectieproces in beginsel de "vijf belangrijkste gebieden" zijn geselecteerd. Voor prioritaire habitattypen geldt dat in eerste instantie de "tien belangrijkste gebieden" zijn geselecteerd. De selectie van deze gebieden is afgemeten aan de aanwezige oppervlakte en zo nodig ook de representativiteit van het habitattype. In een tweede stap zijn eventueel nog extra gebieden toegevoegd met het oog op landelijke dekking, geografische spreiding en grensoverschrijding. De in het aanwijzingsbesluit beschreven methode van selectie van Habitatrichtlijngebieden strookt met het daaraan ten grondslag liggende 'Verantwoordingsdocument' uit mei 2003, waarnaar in het aanwijzingsbesluit ook wordt verwezen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 april 2014 in zaak nr. 201306214/1/R2) zien, indien een gebied op basis van bovenstaande selectiecriteria is aangemeld voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang en daarop is geplaatst, de aanmelding en plaatsing op die lijst niet uitsluitend op de habitattypen en habitatsoorten waarvoor het desbetreffende gebied is geselecteerd, maar op alle habitattypen en habitatsoorten die in het bewuste gebied voorkomen in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte dan wel populatie. Ook voor die habitattypen en habitatsoorten die niet direct tot de selectie van de gebieden hebben geleid, maar die wel in die gebieden voorkomen, dienen derhalve instandhoudingsdoelstellingen te worden geformuleerd.
De door de staatssecretaris toegepaste systematiek brengt dan ook niet met zich dat in het aanwijzingsbesluit onderscheid wordt gemaakt tussen habitattypen waarvoor het gebied is geselecteerd en habitattypen die voorkomen in het gebied maar waarvoor het niet is geselecteerd. Nu geen wettelijke bepaling daartoe verplicht, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris bij het bestreden besluit niettemin bedoeld onderscheid had moeten maken.
Het betoog faalt.
4.2. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn heeft geen betrekking op de aanwijzing van Natura 2000-gebieden, maar op plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. De uitleg van die bepaling is voor de beslechting van dit geschil dan ook niet van belang. Reeds hierom ziet de Afdeling geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
5. LTO Noord en anderen betogen dat de Habitatrichtlijn en het Uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 11 juli 2011 betreffende een gebiedsinformatieformulier voor Natura 2000-gebieden (PB 2011 L 198; hierna: het Uitvoeringsbesluit) vereisen dat het standaardgegevensformulier (hierna: het SDF), waarmee informatie over aan te wijzen gebieden naar de Europese Commissie wordt verstuurd, wordt aangepast als na indiening van het initiële SDF blijkt dat in een gebied habitattypen en habitatsoorten voorkomen die niet op het initiële SDF waren vermeld.
In dit verband betogen LTO Noord en anderen dat de wet ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om het SDF te wijzigen, om zo de meest recent beschikbare wetenschappelijke gegevens over de in een gebied aanwezige habitattypen en habitatsoorten in kaart te kunnen brengen. Voorts wijzen LTO Noord en anderen erop dat het SDF ten onrechte niet is aangepast aan de wijziging met betrekking tot het habitattype H6430.
5.1. De Habitatrichtlijn en het Uitvoeringsbesluit, dat slechts vormvereisten voor het SDF bevat, vereisen niet dat het SDF wordt aangepast alvorens een aanwijzingsbesluit wordt genomen in gevallen waarin na indiening van het initiële SDF veranderingen zijn opgetreden in het voorkomen van bepaalde habitattypen en habitatsoorten in het betreffende gebied. De Habitatrichtlijn en het Uitvoeringsbesluit staan dan ook niet in de weg aan de werkwijze van de staatssecretaris, die inhoudt dat het SDF wordt geactualiseerd in de loop van het aanwijzingsproces.
Evenmin verplicht de Habitatrichtlijn de lidstaten een wettelijke voorziening te treffen voor het actualiseren van het SDF. Overigens heeft de staatssecretaris op 2 oktober 2013 een geactualiseerd SDF ingediend bij de Europese Commissie. In dat geactualiseerde SDF zijn ook de meest recente gegevens met betrekking tot de aanwijzing van het gebied Polder Westzaan verwerkt.
Het betoog faalt.
6. LTO Noord en anderen betogen dat de in het aanwijzingsbesluit geformuleerde doelstellingen niet in overeenstemming zijn met de in het SDF opgenomen gegevens. In dit verband voeren LTO Noord en anderen aan dat het aanwijzingsbesluit ten onrechte voorziet in doelstellingen voor het habitattype H91D0, zonder dat hiervoor gegevens in het SDF beschikbaar zijn. Ook voeren zij aan dat het aanwijzingsbesluit niet voorziet in verifieerbare informatie over de recente ontwikkeling van oppervlakte en kwaliteit van de habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010, in zaak nr. 200908058/1/R2) is de natuur voortdurend aan verandering onderhevig en worden de gegevens per gebied volgens de Nota van Antwoord, die betrekking heeft op de aanwijzing van 111 Natura 2000-gebieden en een weergave van algemene lijnen en principes van het te voeren beleid bevat, doorlopend geactualiseerd. Hierdoor komen nieuwe gegevens beschikbaar die kunnen afwijken van de eerder gehanteerde gegevens. Wat betreft de wijziging ten opzichte van de aanmelding en het ontwerpbesluit, wordt overwogen dat de staatssecretaris naar voren heeft gebracht dat habitattype hoogveenbossen (H91D0) is toegevoegd, omdat na de aanmelding, maar vóór de aanwijzing van het gebied is gebleken dat dit habitattype aanwezig is in het Noorderveen. De staatssecretaris is bij het nemen van het bestreden besluit dan ook terecht uitgegaan van de meest actuele gegevens omtrent het voorkomen van habitattypen in het gebied Polder Westzaan. Zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen, behoeft daartoe niet eerst het SDF te worden aangepast.
Volgens het bestreden besluit heeft dit habitattype H91D0 voornamelijk de vorm van braam-berkenbroekbos en in mindere mate het veenmosrijk berkenbroekbos. De oppervlakte is beperkt en het habitattype is van matige kwaliteit. Uit deze beschrijving blijkt voldoende duidelijk op welke gegevens de constatering van de aanwezigheid van dit habitattype is gebaseerd. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot aanwijzing van het gebied voor het habitattype hoogveenbossen (H91D0) heeft kunnen besluiten.
Het betoog faalt.
7. Ten aanzien van het betoog van LTO Noord en anderen dat de rekenmodellen waarmee de toelaatbare stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden kan worden berekend niet betrouwbaar zijn, wordt het volgende overwogen. Thans ligt het aanwijzingsbesluit voor het gebied Polder Westzaan voor. De rekenmodellen waarmee de toelaatbare stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden kan worden berekend zijn daarbij niet aan de orde. Voor het laten uitbrengen van een advies door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, zoals LTO Noord en anderen hebben verzocht, bestaat dan ook geen aanleiding.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. In hetgeen [appellant sub 1] en LTO Noord en anderen hebben aangevoerd wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskostenveroordeling
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
579-726.