Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 23/239, 23/292, 23/297, 23/329, 23/346, 23/350, 23/351, 23/352, 23/364, 23/367, 23/371, 23/375, 23/390, 23/401, 23/403, 23/405, 23/407, 23/433, 23/446, 23/471, 23/473, 23/474, 23/475, 23/486, 23/488 en 23/491
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
23/239
[eiseres 1], uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.P. van den Broek)
23/292
[eiser 2], uit [plaats 2] , eiser
(gemachtigde: mr. R.P. van den Broek)
23/297
[eiseres 3]uit [plaats 2] , eiseres
23/329
[eiseres 4], uit [plaats 3] , eiseres
23/346
[eiser 5], uit [plaats 4] , eiser
(gemachtigden: mr. R.P. van den Broek en [naam gemachtigde 1] )
23/350
[eiseres 6], uit [plaats 4] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.P. van den Broek)
23/351
[eiseres 7], uit [plaats 5] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.P. van den Broek)
23/352
[eiseres 8], uit [plaats 2] , eiseres
(gemachtigden: mr. R.P. van den Broek en [naam gemachtigde 1] )
23/364
[eiseres 9], uit [plaats 2] , eiseres
(gemachtigden: mr. R.P. van den Broek en [naam gemachtigde 1] )
23/367
[eiser 10], uit [plaats 6] , eiser
(gemachtigden: mr. R.P. van den Broek en [naam gemachtigde 1] )
23/371
[eiseres 11] ,uit [plaats 2] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.P. van den Broek)
23/375
[eiseres 12], uit [plaats 7] , eiseres
23/390
[eiseres 13], uit [plaats 8] , eiseres
23/401
[eiser 14], uit [plaats 9] , eiser
23/403
[eiser 15], uit [plaats 9] , eiser
23/405
[eiseres 16], uit [plaats 9] , eiseres
23/407
[eiser 17], uit [plaats 9] , eiser
23/433
[eiser 18], uit [plaats 1] , eiser
23/446
[eiseres 19], uit [plaats 10] , eiseres
23/471
[eiser 20] en [eiser 21], uit [plaats 11] , eisers
(gemachtigden: mr. R.P. van den Broek en [naam gemachtigde 1] )
23/473
[eiseres 22], uit [plaats 12] , eiseres
23/474
[eiseres 23], uit [plaats 13] , eiseres
(gemachtigden: mr. R.P. van den Broek en [naam gemachtigde 1] )
23/475
[eiseres 24] van [plaats 18], uit [plaats 14] , eiseres
23/486
[eiseres 25]uit [plaats 15] , eiseres
23/488
[eiseres 26] en [eiseres 27], uit [plaats 16] , eiseres
23/491
[eiseres 28] , [eiseres 29], uit [plaats 17] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.P. van den Broek)
(hierna: eisers)
en
in alle zaken
de minister voor Natuur en Stikstof, de minister
(gemachtigde: mr. R.H.M. Sipman en ing. D. Bal ).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde partij]uit [plaats 18] (de derde-partij)
[derde partij]uit [plaats 18] (de derde-partij)
(gemachtigde: [naam gemachtigde 2] ).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het “wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden” van 22 november 2022 [1] (hierna: het wijzigingsbesluit). De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2. Er zijn in heel Nederland veel beroepen ingediend tegen het wijzigingsbesluit. De rechtbank Gelderland is bevoegd om deze beroepen te behandelen. De rechtbank Gelderland heeft alle beroepen over Habitatrichtlijngebieden in haar arrondissement die op dat moment bij haar liepen behandeld op zittingen op 4, 11 en 12 maart 2024. De rechtbank doet in al deze zaken tegelijk uitspraak.
De zaken over Habitatrichtlijngebieden in andere arrondissementen worden om proceseconomische redenen afgedaan door de rechtbank van het arrondissement waarin deze gebieden liggen.
1.3. De beroepen van eisers zijn op 12 maart 2024 op zitting behandeld om 10.30 uur. Deze zaken zijn op hetzelfde moment behandeld, omdat de beroepsgronden grotendeels hetzelfde zijn. Aan de zitting hebben deelgenomen, namens eisers: in de zaak 23/292: [eiser 2] , in de zaak 23/346: [eiser 5] , in de zaak 23/350: [vertegenwoordiger eiseres 6] , in de zaak 23/351: [vertegenwoordiger eiseres 7] en dochter , in de zaken 23/352 en 23/371: [vertegenwoordiger eiseres 8 en 11] , in de zaak 23/367: [eiser 10] en zus; in de zaak 23/407: [eiser 17] , in de zaak 23/471: [eiser 20] , in de zaak 23/473: [vertegenwoordiger eiseres 22] , in de zaak 23/474: [vertegenwoordiger eiseres 23] , in de zaak 23/488: [eiseres 27] , in de zaak 23/491: [vertegenwoordiger eiseres 28 en 29] .
Namens eisers zijn ook hun gemachtigden mr. R.P. van den Broek, [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 3] verschenen. Namens de minister en de derde-partij zijn hun gemachtigden verschenen.
Totstandkoming en achtergrond van het besluit
2.1. In de Habitatrichtlijn staat dat een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden wordt gevormd: de Natura 2000-gebieden. [2] Dit netwerk bestaat uit beschermingszones die de lidstaten hebben aangewezen. [3] Het netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. Zo verplicht de Habitatrichtlijn de lidstaten om bepaalde habitattypen en -soorten aan te wijzen als onderdeel van het netwerk. [4]
2.2. De Habitatrichtlijn kent een ‘getrapt stelsel’ om gebieden aan te wijzen. Fase 1 is de aanmeldingsfase. In die fase stellen de lidstaten aan de Europese Commissie een lijst voor van gebieden die van belang zijn voor de habitattypen en -soorten: ‘de lijst van gebieden van communautair belang’. [5] In fase 2 werkt de Europese Commissie een ontwerplijst uit en stelt die lijst vast met instemming van iedere lidstaat. [6] In fase 3 wijzen de lidstaten de gebieden die op de lijst staan binnen zes jaar aan als speciale beschermingszone. [7] Deze aanwijsverplichting is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb). [8]
2.3. De Europese Commissie heeft op 7 december 2004 een lijst van gebieden van communautair belang vastgesteld die geldt voor Nederland. [9] Vanaf 2008 zijn in Nederland aanwijzingsbesluiten gepubliceerd voor deze Natura 2000-gebieden. In deze besluiten staan de grenzen van de gebieden, de habitattypen en -soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen voor die typen en soorten. [10]
2.4. Voor het wijzigingsbesluit heeft de minister alle oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten gecontroleerd. Bij veel gebieden bleken de genoemde typen en soorten nog niet compleet, vooral omdat de habitattypenkaarten waarop de aanwijzingen zijn gebaseerd op het moment van aanwijzen nog niet compleet waren. Met het wijzigingsbesluit zijn deze typen en soorten en de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten. Ook zijn er instandhoudingsdoelstellingen toegevoegd voor enkele typen en soorten die al waren aangewezen. Verder zijn er een paar typen en soorten verwijderd. De bedoeling van de wijziging is om de eerdere aanwijzingsbesluiten te corrigeren. Het wijzigingsbesluit wijzigt niet de grenzen van de Natura 2000gebieden en gaat niet over de Vogelrichtlijngebieden.
2.5. Het wijzigingsbesluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [11] Het ontwerpbesluit is van 5 maart 2018 en heeft ter inzage gelegen van 9 maart tot en met 19 april 2018. Op 22 november 2022 heeft de minister het definitieve wijzigingsbesluit genomen.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de wijziging van de aanwijzingsbesluiten. Eerst beoordeelt de rechtbank of wordt voldaan aan de formele eisen om de beroepen inhoudelijk te kunnen behandelen. Als aan de formele eisen wordt voldaan, dan zal de rechtbank de beroepen inhoudelijk beoordelen aan de hand van de beroepsgronden.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank doet dat in deze volgorde:
I. De formele eisen
a. Is het wijzigingsbesluit een besluit?
b. Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
II. Afbakening
III. De beroepsgronden
a. De aanvullende beroepsgrond
- De stukken die niet ter inzage lagen
b. Dezelfde beroepsgronden
- Corrigeren of actualiseren
- Nauwkeuriger besluit nodig?
- Belangenafweging
- Inspraak na Europese registratie
IV. Relativiteitsvereiste
I. De formele eisen
a.
Is het wijzigingsbesluit een besluit?
Is het wijzigingsbesluit een besluit?
4.1.
De rechtbank moet zelf beoordelen of het wijzigingsbesluit een besluit is. Als het geen besluit is, is de bestuursrechter namelijk niet bevoegd om het beroep te behandelen. [12] De derde-partij heeft hierover aangevoerd dat het wijzigingsbesluit geen besluit is, omdat de rechtsgevolgen ontbreken. Het is alleen een feitelijke correctie van natuurwaarden die altijd al aanwezig zijn geweest sinds de al onherroepelijke aanwijzingsbesluiten. Deze feitelijke vaststelling is een direct gevolg van de eerdere aanwijzingsbesluiten.
4.2.
Een besluit is een “schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. [13] Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat het wijzigingsbesluit wel een besluit is. Het wijzigingsbesluit is gericht op rechtsgevolgen, omdat daarmee ten opzichte van de aanwijzingsbesluiten niet alleen feitelijk meer typen en soorten worden beschermd, maar voor die typen en soorten ook instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgelegd. Deze wijziging is gericht op rechtsgevolg, omdat instandhoudingsdoelstellingen de reikwijdte bepalen van de bescherming voor de gebieden. [14] Ook zijn ze van belang voor de verdere besluitvorming, want voorgenomen activiteiten worden getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen. Verder zijn de instandhoudingsdoelstellingen van belang voor (de omvang van) andere bevoegdheden uit de Wnb, zoals het treffen van instandhoudingsmaatregelen, het vaststellen van beheerplannen of de passende beoordeling van gevolgen van plannen of projecten. Tot slot staat in de Wnb dat een wijziging van een aanwijzingsbesluit een besluit is [15] en heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerdere wijzigingsbesluiten als besluiten aangemerkt. [16]
4.4.
Het wijzigingsbesluit is dus een besluit, zodat daartegen beroep open staat bij de bestuursrechter.
b.
Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
5.1.
De rechtbank moet zelf beoordelen of eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit. In beginsel kunnen alleen belanghebbenden beroep instellen bij de bestuursrechter. [17] Daarnaast moet een belanghebbende procesbelang hebben.
De derde-partij heeft hierover, samengevat, naar voren gebracht dat de meeste eisers niet concreet hebben onderbouwd wat voor feitelijke gevolgen zij zullen ondervinden van het wijzigingsbesluit. Zij hebben geen rechtstreeks belang, want er wijzigt niets in de geldende wettelijke bescherming en zij hebben geen onderscheidend belang bij natuurbescherming ten opzichte van andere burgers. Dat geldt zeker voor de eisers die als natuurlijke persoon beroep hebben ingesteld.
Als eisers al belanghebbenden zijn, hebben zij geen procesbelang, want zij willen alleen maar bereiken dat zij geen beperkingen ondervinden van natuurbeschermingsmaatregelen. Dat doel kan niet worden bereikt met vernietiging van het wijzigingsbesluit.
De derde-partij heeft hierover, samengevat, naar voren gebracht dat de meeste eisers niet concreet hebben onderbouwd wat voor feitelijke gevolgen zij zullen ondervinden van het wijzigingsbesluit. Zij hebben geen rechtstreeks belang, want er wijzigt niets in de geldende wettelijke bescherming en zij hebben geen onderscheidend belang bij natuurbescherming ten opzichte van andere burgers. Dat geldt zeker voor de eisers die als natuurlijke persoon beroep hebben ingesteld.
Als eisers al belanghebbenden zijn, hebben zij geen procesbelang, want zij willen alleen maar bereiken dat zij geen beperkingen ondervinden van natuurbeschermingsmaatregelen. Dat doel kan niet worden bereikt met vernietiging van het wijzigingsbesluit.
5.2.
Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [18] Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. [19]
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. [20]
5.3.1.
De rechtbank heeft hiervoor in rechtsoverweging 4.3 al overwogen dat in het wijzigingsbesluit instandhoudingsdoelstellingen zijn toegevoegd die gevolgen kunnen hebben voor voorgenomen activiteiten van bijvoorbeeld agrariërs. Eisers wijzen er specifiek op dat het aanwijzingsbesluit consequenties kan hebben voor de geldende kritische depositiewaarden. Zij exploiteren allen een bedrijf ruimschoots binnen vijfentwintig kilometer van in ieder geval één van de Natura 2000-gebieden waarover het wijzigingsbesluit gaat. Aangezien het geldende rechtspraak is dat voor een depositieberekening met de AERIUS-calculator een maximale afstand van vijfentwintig kilometer van de bron kan worden gehanteerd, [21] kunnen zij dus gevolgen ondervinden van het wijzigingsbesluit. De rechtbank neemt daarom aan dat het wijzigingsbesluit gevolgen van enige betekenis heeft voor (de bedrijfsvoering van) eisers. Dit betekent dat eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit.
5.3.2.
Nu het wijzigingsbesluit, zeker door de nieuwe instandhoudingsdoelstellingen, gevolgen heeft voor (de bedrijfsvoering van) eisers, is de rechtbank van oordeel dat zij procesbelang hebben. Het betoog van de derde-partij dat eisers zelf juist gebaat zijn bij natuurbeschermingsmaatregelen en dat het motief van eisers slechts is dat zij geen beperkingen willen ondervinden, maakt dat niet anders. Dit maakt namelijk niet dat ieder belang bij de procedure ontbreekt.
Tussenconclusie
6. Nu aan de formele eisen is voldaan, zal de rechtbank de beroepen inhoudelijk beoordelen.
II. Afbakening
7.1.
De rechtbank begrijpt dat eisers zich zorgen maken over de invloed die het wijzigingsbesluit op hun bedrijven kan hebben. Zo leidt de rechtbank uit de beroepen af dat eisers zich niet van tevoren hebben gerealiseerd dat de aanwijzing van de Natura 2000gebieden zoveel impact zou hebben op hun bedrijven, en daarmee vaak ook op hun families. Verder voelen eisers een enorme druk van de stikstofproblematiek en de Stikstofwet die erop is gericht om de stikstofuitstoot in Nederland te verminderen. Veel eisers vinden het ook onredelijk dat (vooral) de agrarische sector hier de dupe van lijkt te worden. Eiser in de zaak 23/473 heeft ook naar voren gebracht dat de stikstofproblematiek helemaal niet komt door de agrarische sector, maar door de uitstoot van de industrie en het wegverkeer.
Vaak is benadrukt dat misschien nog wel het belangrijkste voor eisers is dat zij niet weten waar ze aan toe zijn. Die onzekerheid speelt hen parten en maakt het ze bijna onmogelijk om een agrarisch bedrijf te (blijven) runnen. Voor eisers is het wijzigingsbesluit daar een goed voorbeeld van, omdat nu blijkt dat de eerder aangewezen Natura 2000-gebieden achteraf kunnen worden veranderd en wijzigingen ook onbeperkt mogelijk lijken.
Vaak is benadrukt dat misschien nog wel het belangrijkste voor eisers is dat zij niet weten waar ze aan toe zijn. Die onzekerheid speelt hen parten en maakt het ze bijna onmogelijk om een agrarisch bedrijf te (blijven) runnen. Voor eisers is het wijzigingsbesluit daar een goed voorbeeld van, omdat nu blijkt dat de eerder aangewezen Natura 2000-gebieden achteraf kunnen worden veranderd en wijzigingen ook onbeperkt mogelijk lijken.
7.2.
De rechtbank vindt het belangrijk om te benadrukken dat deze procedures zich beperken tot de vraag of de minister met dit specifieke wijzigingsbesluit van 22 november 2022 habitattypen en -soorten en instandhoudingsdoelstellingen kon toevoegen aan bestaande Natura 2000-gebieden. De rechtbank kan in deze zaken geen oordeel geven over bijvoorbeeld het systeem van de Habitatrichtlijn en de Wnb, besluiten uit het verleden, mogelijk toekomstige wijzigingen van Natura 2000-gebieden, de (oorzaak van de) stikstofproblematiek of de verdeling van de lasten over de samenleving.
III. De beroepsgronden
8. In de zaken waar deze uitspraak over gaat, hebben eisers eenzelfde beroepschrift ingediend. Sommige eisers hebben zich later laten bijstaan door gemachtigden en aanvullende stukken ingediend. Toen hebben eisers in een aantal zaken hun beroepsgronden aangevuld. De rechtbank gaat eerst in op deze aanvullende beroepsgrond en daarna op de gezamenlijke beroepsgronden.
a.
De aanvullende beroepsgrond
De aanvullende beroepsgrond
De stukken die niet ter inzage lagen
9.1.
Eisers in de zaken 23/239, 23/292, 23/346, 23/350, 23/351, 23/352, 23/364, 23/367, 23/371, 23/471, 23/474 en 23/491 stellen dat de minister niet alle stukken ter inzage heeft gelegd die nodig waren om het ontwerpbesluit te kunnen beoordelen. Alleen verwijzen naar het bestaan van documenten, zoals ‘habitattypenkaarten’ of ‘vervaardigd documentatiemateriaal’, en dan van eisers verlangen om de stukken op te vragen, is geen ‘ter inzage leggen’ als bedoeld in artikel 3:11 van Pro de Awb. Hierdoor is het niet duidelijk op welke stukken de minister doelt en niet mogelijk om het wijzigingsbesluit op een goede manier te bestrijden. Dit is ook in strijd met de waarborgen voor doeltreffende inspraak uit het Verdrag van Aarhus.
Eisers stellen verder dat een ecologische onderbouwing ontbreekt, zelfs na publicatie van de habitattypenkaarten. Inmiddels hebben eisers van collega-agrariërs vernomen dat de minister een poging heeft gedaan om de informatie te leveren, maar dat die informatie volstrekt onvoldoende is. Het is voor hen niet mogelijk zelf op zoek te gaan naar de habitatsoorten die hier ter discussie staan, want zij kunnen niet zelf in afgesloten natuurgebieden gaan kijken. Verder heeft ook onderzoek plaatsgevonden in een private database van de Stichting Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF) bij de provincie. Los van het feit dat dit een niet vrij toegankelijke database is, is een onderzoek van een halve dag in die database onvoldoende om tegenbewijs te kunnen leveren. Uit dit onderzoek is wel al naar voren gekomen dat de provincie meer stikstofgevoelig leefgebied heeft aangewezen dan op basis van locatiewaarnemingen van de soorten is vastgesteld. Eisers verzoeken daarom om bewijs en om een mogelijkheid om na ontvangst daarvan verder te procederen.
9.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat het ontwerpbesluit volgens de regels ter inzage is gelegd. De minister heeft ervoor gekozen om de habitattypenkaarten en de onderliggende stukken niet bij het ontwerpbesluit ter inzage te leggen, maar om in het ontwerpbesluit te wijzen op de mogelijkheid om deze achtergronddocumenten op te vragen bij het klantcontactcentrum van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Daar hebben meerdere personen gebruik van gemaakt en die hebben de kaarten en onderliggende stukken ook gekregen. Dit heeft de minister vooral gedaan omdat zij niet zelf de bronhouder is van deze kaarten, maar provincies, Rijkswaterstaat en Defensie, en de bronhouders niet allemaal de kaarten publiceren.
9.3.
In de wet staat dat “het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt.” [22]
9.4.
Het (ontwerp)wijzigingsbesluit is voor de aangewezen habitattypen gebaseerd op habitattypenkaarten. Deze kaarten zijn opgesteld door provincies, Rijkswaterstaat en Defensie en daarop is te zien op welke plek in een Natura 2000-gebied een bepaald habitattype aanwezig was op het moment van het aanwijzen van de Natura 2000-gebieden. De habitattypenkaarten zijn opgesteld op basis van veel verschillend documentatiemateriaal, zoals (ecologische) onderzoeken en waarnemingen in het veld. Het staat vast dat de habitattypenkaarten en het onderliggende documentatiemateriaal niet bij het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen.
9.5.1.
Vast staat dat het (ontwerp)besluit is gebaseerd op de habitattypenkaarten, en de rechtbank is van oordeel dat die kaarten ook redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerpbesluit. Zonder afdrukken van die kaarten was het voor eisers namelijk lastig om de locatie van de nieuw toegevoegde habitattypen vast te stellen en dus te controleren of en zo nodig te betwisten dat een habitattypenkaart de situatie op de peildatum juist weergeeft. Dat betekent dat de minister de habitattypenkaarten ter inzage had moeten leggen bij het ontwerpbesluit. Het samengevat weergeven van stukken in de toelichting op het ontwerpbesluit is in dat geval niet voldoende, ook niet als deze op verzoek vervolgens ter beschikking worden gesteld. [23] Dat de minister niet de bronhouder van de habitattypenkaarten is, doet daar niet aan af. De minister heeft de habitattypenkaarten namelijk zelf ten grondslag gelegd aan het besluit.
9.5.2.
Dit ligt anders voor het documentatiemateriaal waarop de bronhouders die habitatkaarten hebben gebaseerd. Dit materiaal heeft niet rechtstreeks aan het ontwerpbesluit ten grondslag gelegen, omdat het toevoegen van habitattypen alleen is gebaseerd op de informatie die op de habitattypenkaarten staat. Daarnaast was dat materiaal niet nodig voor een beoordeling van het ontwerpbesluit. Zoals hiervoor weergegeven kunnen eisers aan de hand van de kaarten immers vaststellen waar welke typen en soorten volgens de minister voorkwamen op de datum van de aanwijzing van een Natura 2000gebied. Zij konden dat dus controleren en indien nodig betwisten.
Weliswaar is het voorstelbaar dat eisers, in het licht van het fair playbeginsel, inzicht willen hebben in het onderliggende documentatiemateriaal onder meer omdat zelf in de gebieden gaan kijken niet mogelijk is, maar eisers hebben daartoe alle gelegenheid gehad. Het was namelijk vanaf het moment van terinzagelegging van het ontwerp mogelijk om het documentatiemateriaal bij de minister op te vragen. De rechtbank acht dit een passende oplossing. Eisers hebben dat niet gedaan. Hierbij merkt de rechtbank nog op dat haar bekend is dat in andere zaken, eisers wél hebben verzocht om het onderliggende documentatiemateriaal en dat hebben gekregen. Dat eisers van collega-agrariërs hebben vernomen dat die informatie onvoldoende zou zijn, is niet met stukken onderbouwd en maakt niet dat – wat er ook van zij - dat ook het geval zou zijn geweest als eisers zelf stukken hadden opgevraagd.
Dat eisers onvoldoende onderzoek in de NDFF-database hebben kunnen doen, maakt dit niet anders omdat de gegevens in die database niet ten grondslag liggen aan het ontwerpbesluit.
9.6.
Het voorgaande betekent dat de habitatkaarten wél ter inzage gelegd hadden moeten worden bij het ontwerpbesluit, maar het overige materiaal niet. Dat de habitattypenkaarten niet ter inzage hebben gelegen is dus een gebrek in (de voorbereiding van) het besluit. Toch betekent dat niet per definitie dat de uitkomst van deze procedure anders wordt. Dat komt omdat de bestuursrechter verplicht is over een geschil zoveel mogelijk definitief te beslissen. [24] Dat houdt onder andere in dat de bestuursrechter moet onderzoeken of een gebrek kan worden gepasseerd als aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door dat gebrek. [25] Ook al verdwijnt het gebrek daardoor niet, toch wordt met het passeren van een gebrek voorkomen dat de minister op een later moment inhoudelijk eenzelfde soort besluit zal nemen waartegen dan opnieuw eenzelfde rechtsgang open staat.
9.7.
In dit geval zal de rechtbank het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren, omdat aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door het gebrek. De minister heeft na het indienen van de beroepen de habitattypenkaarten namelijk in het begin van 2023 alsnog op een openbare website gezet. Dat betekent dat eisers tot aan de zitting ruim een jaar de tijd hebben gehad om de habitattypenkaarten alsnog te bekijken, daarop te reageren of, als de habitattypenkaarten vragen opriepen, daarover contact op te nemen met de minister om bijvoorbeeld meer informatie te vragen. Het staat vast dat eisers dat laatste niet hebben gedaan. Verder is aannemelijk dat ook andere belanghebbenden dan eisers niet zijn benadeeld door het niet ter inzage leggen van de afdrukken van de habitatkaarten, nu het bestaan van de habitattypenkaarten voor hen bekend kon zijn tijdens de terinzagelegging van het ontwerpbesluit nu daarin naar die stukken wordt verwezen. [26]
9.8.
Het gebrek dat de habitattypenkaarten, in strijd met artikel 3:11 van Pro de Awb niet ter inzage hebben gelegen, wordt gepasseerd. Dat betekent dat aan het besluit wel een gebrek kleeft, maar dat de uitkomst niet anders wordt.
Nu de Afdeling al vaker heeft overwogen dat (artikel 3:11 van Pro) de Awb voldoet aan de vereisten uit het Verdrag van Aarhus [27] , en het Verdrag van Aarhus dus niet meer bescherming biedt dan de Awb, zal de rechtbank niet ingaan op de verder niet onderbouwde beroepsgrond van eisers dat sprake is van strijd met de waarborgen voor doeltreffende inspraak uit het Verdrag van Aarhus.
b.
Dezelfde beroepsgronden
Dezelfde beroepsgronden
Corrigeren of actualiseren
10.1.
Eisers stellen dat ten onrechte met terugwerkende kracht natuur wordt toegevoegd.
Eisers in de zaken 23/401, 23/403, 23/405 en 23/407 hebben specifiek nog aangevoerd dat de habitattypen Zure Vennen (H3160) en Beken en rivieren met waterplanten (H3260) niet aanwezig waren in Natura 2000-gebied Brummen toen dat gebied werd aangewezen. Dat blijkt uit de het rapport “Habitattypen in Natura 2000-gebieden: beoordeling van oppervlakte, representativiteit en behoudsstatus in de Standard Data Forms (SDFs)” van Wettelijke Onderzoekstaken Natuur en Milieu van de WUR uit augustus 2014.
Eiseres in de zaak 23/446 voert aan dat het habitattype H6510A nog niet aanwezig was in De Koppenwaard in Natura 2000-gebied Rijntakken, want de aanleg daarvan vond pas plaats in 2017. Verder is de bever ten onrechte aan dit gebied toegevoegd, want de bever veroorzaakt grote schade.
10.2.
De minister is verplicht om alle typen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen aan te wijzen [28] , en het is niet verboden om dat achteraf in aanvulling op de aanmelding bij de Europese Commissie te doen op basis van actuele ecologische gegevens. [29]
10.3.1.
Het wijzigingsbesluit is uitdrukkelijk een correctie, dat wil zeggen dat nu alsnog habitattypen en habitatsoorten zijn toegevoegd die op het moment van het aanwijzen van de gebieden al wel aanwezig waren, maar nog niet waren aangewezen. De minister heeft toegelicht dat de wijziging is gebaseerd op waarnemingen die toen al wel waren gedaan, maar nog niet verwerkt in de kaarten, en op actuele(re) gegevens voor zover die iets zeggen over de situatie op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing. Daarbij heeft de minister toegelicht dat deze wijziging geen gevolgen heeft voor eerder verleende vergunningen of bestaande rechten.
10.3.2.
De minister heeft de aanwezigheid van de habitattypen onderbouwd aan de hand van de habitattypenkaarten en de aanwezigheid van de soorten aan de hand van een deskundigenrapport. De minister heeft daarbij toegelicht dat habitattypen en soorten alleen zijn toegevoegd als aan de hand van de waarnemingen kon worden geconcludeerd dat deze ook al ten tijde van het aanwijzingsbesluit aanwezig moeten zijn geweest. Dit kon soms worden vastgesteld aan de hand van waarnemingen ten tijde van dat aanwijzingsbesluit, maar ook door bijvoorbeeld de leeftijd te bepalen van aangetroffen bomen. Eisers hebben hierover wel algemene twijfel opgeworpen, maar zonder nadere toelichting of eigen onderbouwing, is dat niet voldoende voor het oordeel dat het besluit op basis van die stukken niet in stand kan blijven of onvoldoende onderbouwd is. Dat het niet goed mogelijk is om zelf onderzoek te doen naar de situatie op het moment van de aanwijzing is voorstelbaar, maar inherent aan de aard van het besluit. Zoals hiervoor overwogen zijn eisers, in ieder geval in beroep, in de gelegenheid geweest om concreet te maken waarom zij niet geloven dat bepaalde habitattypen en -soorten destijds al aanwezig waren. De meeste eisers hebben dat nagelaten.
10.4.
Eisers in de zaken 23/401, 23/403, 23/405, 23/407 en 23/446 hebben wel concreet habitattypen en soorten genoemd die ten onrechte zouden zijn toegevoegd.
Uit het, door eisers in de zaken 23/401, 23/403, 23/405 en 23/407 genoemde, rapport zou blijken dat de habitattypen niet aanwezig waren op het moment van aanwijzing. Maar de minister heeft toegelicht dat dat rapport is gebaseerd op de op dat moment beschikbare habitattypenkaarten. De provincie heeft de habitatkaart voor Natura 2000-gebied Brummen pas kort voor publicatie van het rapport in augustus 2014 afgerond en dat was te laat om nog verwerkt te kunnen worden in het rapport. Die kaart is er dus wel en bevat recentere en volledigere informatie waarop het wijzigingsbesluit is gebaseerd. Zoals hiervoor onder 9.7 overwogen, hebben eisers de juistheid van die habitatkaart ook niet gemotiveerd betwist.
De beroepsgronden van eiseres in de zaak 23/446 slagen niet. Ten eerste wordt het habitattype H6510A namelijk niet met dit wijzigingsbesluit aan Natura 2000-gebied Rijntakken toegevoegd. De minister heeft toegelicht dat dit gebeurt in een ander besluit waarin grenswijzingen worden geregeld in onder andere De Koppenwaard, mede voor dit habitattype. Dat besluit zal naar verwachting in 2024 worden vastgesteld.
Ten tweede voorziet het wijzigingsbesluit niet in het toevoegen van de bever aan Rijntakken, omdat de bever al in het oorspronkelijke en onherroepelijke aanwijzingsbesluit van dit Natura 2000-gebied is aangewezen.
Nauwkeuriger besluit nodig?
11.1.
Eisers hebben naar voren gebracht dat de minister geen nauwkeurige kaart heeft gemaakt waarop de extra habitats van soorten staan ingetekend. Daardoor is het niet mogelijk om de exacte gevolgen op bedrijfsniveau door te rekenen.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister niet gehouden was om nauwkeurige kaarten te maken waarop precies te zien is waar de toegevoegde typen en soorten zich bevinden. Het aanwijzen van habitattypen en -soorten geldt namelijk voor alle typen en soorten die in het Natura 2000-gebied voorkomen in meer dan verwaarloosbare oppervlakte of populatie. [30] Als op één plek in een Natura 2000-gebied een bepaald habitattype voorkomt, dan wordt dat type met de aanwijzing beschermd in het hele gebied. [31] Overigens is het besluit voor de habitattypen gebaseerd op habitattypenkaarten, waaruit volgt waar welk type is aangetroffen, en is dat voor soorten, nu die naar hun aard niet op één vaste plek voorkomen, niet mogelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
Belangenafweging
12.1.
Eisers stellen dat de minister ten onrechte niet de sociaaleconomische gevolgen in beeld heeft gebracht. Eisers in de zaken 23/401 en 23/446 stellen specifiek dat een onderbouwing van de effecten van de toevoeging voor de omgeving (in het bijzonder de gevolgen voor stikstofdepositie) ontbreekt. Eiser in de zaak 23/401 voegt daaraan toe dat juist als het gaat om geringe oppervlakten, een kostenbatenanalyse deel uit zou moeten maken van de aanwijzing, zeker in het geval van habitattype Zure Vennen H3160 dat zeer stikstofgevoelig is.
12.2.
De rechtbank heeft aangenomen dat eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit nu zij daarvan feitelijke gevolgen (kunnen) ondervinden en heeft er begrip voor dat zij vrezen voor de gevolgen van het besluit voor hun bedrijfsvoering. Maar dit betekent nog niet dat de minister bij ieder besluit dat die bedrijfsbelangen raakt ook die belangen moet afwegen. De wet schrijft namelijk voor dat het bestuursorgaan alleen
de bij het besluit betrokken belangenafweegt. [32]
de bij het besluit betrokken belangenafweegt. [32]
12.3.
Het is vaste rechtspraak dat bij een besluit tot aanwijzing van een Habitatrichtlijngebied alleen rekening moet worden gehouden met ecologische criteria. [33] Het gaat er alleen maar om of een habitattype of -soort op een bepaalde plek in een meer dan verwaarloosbare mate voorkomt. Daarom heeft de minister eventuele negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering in het algemeen, dan wel (qua stikstofdepositie) op bedrijfsniveau, terecht niet betrokken bij de wijziging van de aanwijzingsbesluiten van de gebieden.
12.4.
Bij (de wijze van) formuleren van instandhoudingsdoelstellingen in een aanwijzingsbesluit kan en moet wel rekening worden gehouden met onder andere economische overwegingen. Maar eisers hebben niet onderbouwd in welk opzicht bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. [34] Overigens heeft de minister bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen toegelicht dat zij wel rekening heeft gehouden met deze belangen, nu in de meeste gevallen is gekozen voor de laagst mogelijke doelstelling (‘behoud’) en niet voor de (voor eisers) ingrijpendere uitbreidings- of verbeterdoelstelling. De beroepsgrond slaagt niet.
Inspraak na Europese registratie
13.1.
Eisers stellen dat inspraak pas mogelijk was nadat alle typen en soorten al waren geregistreerd bij de Europese Commissie.
13.2.
Het klopt dat eisers voor het eerst een zienswijze konden indienen na registratie van de habitattypen en -soorten bij de Europese Commissie. Dat hoort bij het ‘getrapte stelsel’ van de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden, waarbij de gebieden eerst op Europees niveau worden aangemeld en vastgesteld en pas daarna op nationaal niveau worden aangewezen. [35] Verder is het niet verboden om later nog aanvullende habitattypen en soorten toe te voegen dan de typen en soorten die eerst waren aangemeld bij de Europese Commissie op basis van actuele ecologische gegevens. [36] Die wijzigingen moet de lidstaat dan doorgeven aan de Europese Commissie via het standaardgegevensformulier.
13.3.
In dit geval heeft de minister de wijzigingen – onverplicht [37] - eerst verwerkt in het standaardgegevensformulier en korte tijd daarna het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Op die manier hebben eisers wel inspraak kunnen geven op de wijzigingen. Door die inspraak zijn het ontwerpbesluit en het standaardgegevensformulier op sommige punten ook daadwerkelijk aangepast. Het is niet gebleken dat eisers geen of te weinig inspraak hebben gehad. De beroepsgrond slaagt niet.
IV. Relativiteitsvereiste
14. Nu de beroepsgronden over natuur niet slagen, laat de rechtbank buiten beschouwing of het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden in de weg staat. Voor zover de beroepsgronden gaan over het recht op inspraak kan het relativiteitsvereiste niet worden tegengeworpen aan eisers. [38]
Conclusie en gevolgen
15.1.
De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het wijzigingsbesluit in stand blijft.
15.2.1.
Vanwege het in r.o. 9 geconstateerde gebrek moet de minister wel het griffierecht en de proceskosten betalen van de eisers in de zaken 23/239, 23/292, 23/346, 23/350, 23/351, 23/352, 23/364, 23/367, 23/371, 23/471, 23/474 en 23/491.
De rechtbank merkt deze beroepen aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, omdat eisers voor het indienen van hun (aanvullende) beroep zijn bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandsverlener wiens werkzaamheden voor deze beroepen tijdens de zitting nagenoeg identiek waren. Omdat de beroepen samenhangende zaken zijn, worden de beroepen bij het vergoeden van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak beschouwd. De proceskosten zijn dan conform het Besluit proceskosten bestuursrecht 1 punt voor het bijwonen van de zitting à € 875,- met een wegingsfactor 1,5.
15.2.2.
Van deze eisers hebben de eisers in de zaak 23/471 met een proceskostenformulier nog om vergoeding van de kosten verzocht van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand door [naam gemachtigde 1] en voor een vergoeding van hun reis- en verblijfskosten van [plaats 11] naar Arnhem en terug.
De verzochte proceskostenvergoeding voor bijstand door Vogelaar wijst de rechtbank af, omdat hij ter zitting heeft verklaard dat hij geen beroepsmatige rechtsbijstand verleent.
De reis- en verblijfskosten van deze eisers van [plaats 11] naar Arnhem en terug worden volgens het Besluit Proceskosten Bestuursrecht vergoed op basis van de kosten van openbaar vervoer tweede klas. Die kosten zijn € 24,74.
15.3.
De minister hoeft de proceskosten van de eisers in de andere zaken niet te vergoeden, omdat naar aanleiding van hun beroepsgronden geen gebrek is geconstateerd in het wijzigingsbesluit.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- bepaalt dat de minister het griffierecht aan de volgende eisers moet vergoeden:
o in zaak 23/239: € 365,-
o in zaak 23/292: € 184,-
o in zaak 23/346: € 184,-
o in zaak 23/350: € 365,-
o in zaak 23/351: € 365,-
o in zaak 23/352: € 365,-
o in zaak 23/364: € 365,-
o in zaak 23/367: € 184,-
o in zaak 23/371: € 365,-
o in zaak 23/471: € 365,-
o in zaak 23/474: € 365,-
o in zaak 23/491: € 184,-
- veroordeelt de minister tot betaling van de proceskosten van € 875,- aan de eisers samen in de zaken: 23/239, 23/292, 23/346, 23/471, 23/491, 23/350, 23/351, 23/352, 23/367 en 23/371;
- veroordeelt de minister tot betaling van proceskosten van € 24,74 aan eisers in de zaak 23/471.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. S.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.