Uitspraak
201305265/1/A1.
Datum uitspraak: 23 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2013 in
zaak nr. 12/2018 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Uden.
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2012 heeft het college aan [belanghebbende A] omgevingsvergunning verleend voor onder meer het plaatsen van een nachtautomaat en het verplaatsen van een LPG-tank en LPG-vulpunt op het perceel [locatie 1] te Uden (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 26 april 2013, gerectificeerd bij uitspraak van 23 mei 2013, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 mei 2012 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende A] alsmede [belanghebbende B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 december 2013 heeft het college aan [belanghebbende A] opnieuw omgevingsvergunning verleend voor onder meer het plaatsen van een nachtautomaat en het verplaatsen van een LPG-tank en LPG-vulpunt op het perceel.
Hiertegen heeft [belanghebbende A] beroep ingesteld.
[appellante], [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door ing. B. Hurks en door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door A. Zwaans, werkzaam bij de gemeente, en door H. de Lange, werkzaam bij Omgevingsdienst Brabant-Noord, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A], vertegenwoordigd door mr. P.L.J.M. van Dun, advocaat te Tilburg, en [belanghebbende B], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Het besluit van 14 mei 2012
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit van 14 mei 2012 het LPG-vulpunt op nagenoeg dezelfde plaats blijft als in de bestaande situatie. Het LPG-vulpunt wordt immers 5 m verplaatst.
2.1. Nu in het besluit van 19 december 2013 opnieuw omgevingsvergunning is verleend voor het verplaatsen van onder meer het LPG-vulpunt op het perceel, waarbij van de juiste ligging van het vulpunt wordt uitgegaan, hetgeen niet in geschil is, heeft [appellante] thans in zoverre geen procesbelang meer bij het hoger beroep.
3. Hetgeen [belanghebbende A] en het college hebben gesteld met betrekking tot het relativiteitsvereiste behoeft in dit verband geen bespreking.
4. In de einduitspraak zal het hoger beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Het besluit van 19 december 2013
5. Bij besluit van 19 december 2013 heeft het college aan [belanghebbende A] opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een nachtautomaat en het verplaatsen van een LPG-tank en LPG-vulpunt op het perceel. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
6. [appellante] betoogt dat het besluit van 19 december 2013 in strijd is met het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi). Volgens haar heeft het college niet onderkend dat de panden [locatie 3], 4C en 4D geen onderdeel uitmaken van de inrichting op het perceel en derhalve dienen te worden getoetst aan de eisen voor externe veiligheid. Bij die toetsing had het college moeten beoordelen of de verplaatsing van het vulpunt en het reservoir nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, in welk geval de afstandsnormen voor een nieuwe situatie van toepassing zijn. Aan deze normen kan niet worden voldaan. Voorts voert zij aan dat het college niet heeft onderkend dat niet aan de richtwaarden voor het groepsrisico kan worden voldaan, omdat geen wettelijke basis bestaat voor de toepassing van een verbeterde vulslang en hittewerende coating van de LPG-tankwagen.
6.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bevi, is het Bevi van toepassing op de besluiten bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit LPG-tankstations milieubeheer.
Ingevolge artikel 4, derde lid, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, de grenswaarden, genoemd in de artikelen 7, eerste lid, en 24, eerste lid, in acht.
Ingevolge het vierde lid houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag als bedoeld in het derde lid, indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, rekening met de richtwaarde, genoemd in artikel 7, tweede lid.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag, in afwijking van het derde lid, de bij de Revi vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten in acht en houdt het bij die beslissing, in afwijking van het vierde lid, rekening met de bij de Revi vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, indien die aanvraag betrekking heeft op een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel e.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, wordt, indien het bevoegd gezag een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vijfde lid, vaststelt, in de motivering van het desbetreffende besluit een verantwoording van het groepsrisico gegeven.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Revi zijn de afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, bedoeld in de artikelen 4, vijfde lid, en 5, derde lid, van het Bevi, de afstanden die zijn vermeld in of volgen uit bijlage 1, tabel 1, indien het risico wordt veroorzaakt door een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdeel a, van het Bevi.
In tabel 1 van bijlage 1 behorende bij de Revi is, voor zover van belang, het volgende bepaald. Afstanden in meters tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, waarbij wordt voldaan aan de grenswaarde 10-6 per jaar, onderscheidenlijk de richtwaarde 10-6 per jaar.
Doorzet (m3)
per jaar Afstand (m) vanaf vulpunt Afstand (m) vanaf ondergronds reservoir Afstand (m) vanaf afleverzuil
≥ 1000 110 25 15
<1000 45 25 15
6.2. Omtrent de voorwaarde van artikel 4, derde en vierde lid, van het Bevi dat slechts indien de aanvraag nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, bepaalde grenswaarden in acht moeten worden genomen en met een bepaalde richtwaarde rekening moet worden gehouden, heeft de Afdeling eerder het volgende overwogen (uitspraak van 16 mei 2007 in zaak nr. 200604994/1).
Om te concluderen dat de aanvraag nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico moet het plaatsgebonden risico veroorzaakt door de vergunde situatie verslechteren door een positief besluit op een vergunningaanvraag. Dit is het geval indien de reeds vergunde activiteiten zodanig veranderen dat dit leidt tot enigerlei toename van het plaatsgebonden risico, dan wel indien nieuwe activiteiten worden aangevraagd waarop artikel 2 van Pro het Bevi van toepassing is.
6.3. Artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bevi ziet op onderhavige situatie. Artikel 4, vijfde lid, van het Bevi betreft een wijziging van het toetsingskader als bedoeld in het derde en vierde lid van dit artikel, in geval van een besluit op een aanvraag om een veranderingsvergunning. Dit laat onverlet dat ook ten aanzien van het vijfde lid geldt dat slechts indien wordt voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van, in dit geval, de leden drie en vier van dit artikel - te weten dat de aanvraag nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico - bepaalde afstanden in acht moeten worden genomen en met bepaalde afstanden rekening moet worden gehouden.
6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 mei 2012 in zaak nr. 201102175/1/A4 is het aan degene die vraagt om verlening van een omgevingsvergunning, te bepalen voor welke inrichting hij een vergunning wenst te krijgen. Het bevoegd gezag is vervolgens gehouden te beoordelen of voor de inrichting waarvoor vergunning is gevraagd, vergunning kan worden verleend. Wanneer de vergunning is verleend, is de drijver van de inrichting gehouden deze inrichting overeenkomstig de vergunning in werking te hebben.
Vergunning is gevraagd voor een inrichting waarvan de panden [locatie 2, 3 en 5] deel uitmaken. Het college heeft deze panden bij zijn besluit over de vergunningverlening dan ook terecht aangemerkt als onderdeel van de inrichting. Voor zover [appellante] beoogt aan te voeren dat de panden niet overeenkomstig de vergunning als onderdeel van de inrichting zullen worden gebruikt en mede worden gebruikt ten behoeve van [locatie 4], heeft dit standpunt geen betrekking op de rechtmatigheid van de verleende vergunning waarop de huidige procedure betrekking heeft, maar op de naleving en handhaving van de vergunning.
Voor zover [appellante] aanvoert dat het college heeft miskend dat [locatie 4] geen onderdeel uitmaakt van de inrichting, mist dat standpunt feitelijke grondslag. In het besluit van 19 december 2013 ligt besloten dat [locatie 4] geen onderdeel uitmaakt van de inrichting overeenkomstig de situatietekening van 2 september 2011, behorende bij de vergunningaanvraag.
6.5. De LPG-tank betreft een ondergronds reservoir als bedoeld in het Bevi en de Revi. Verplaatsing van het reservoir betekent dat het reservoir dichter bij het beperkt kwetsbare object [locatie 4] en het geprojecteerd beperkt kwetsbare object [locatie 6] komt te liggen, waardoor het plaatsgebonden risico toeneemt. Uit tabel 1 van bijlage 1 behorende bij de Revi volgt dat beperking van de LPG-doorzet van een ongelimiteerde hoeveelheid tot 250 m3 per jaar in het besluit van 19 december 2013 niet leidt tot een kortere afstand vanaf het reservoir. De beperking leidt in zoverre niet tot een afname van het plaatsgebonden risico. Nu [locatie 4], zoals overwogen onder 6.4, anders dan in het verleden, waarbij het tankstation van [locatie 1] en de autogarage [locatie 4] tot hetzelfde bedrijf en dezelfde inrichting behoorden, bij de verlening van het besluit van 19 december 2013 niet meer tot de inrichting behoort, heeft de aanvraag om omgevingsvergunning betrekking op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico ter plaatse van [locatie 4 en 6]. De omstandigheid dat de verplaatsing van het reservoir tot gevolg heeft dat dit verder komt te liggen van de woningen aan de Pianostraat maakt, anders dan het college stelt, niet dat de gevolgen van die verplaatsing voor [locatie 4 en 6] niet als nadelig moeten worden beschouwd.
Gelet op artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bevi gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Revi, had het college derhalve bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning rekening moeten houden met de bij de Revi vastgestelde afstanden van het reservoir en het vulpunt tot al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten als bedoeld in tabel 1 van bijlage 1 behorende bij de Revi. Binnen die afstanden bevinden zich [locatie 7, 4 en 6].
6.6. Gelet op artikel 12, eerste lid, van het Bevi was het college gehouden het groepsrisico te verantwoorden nu de aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico. Het groepsrisico is verantwoord in de in opdracht van de gemeente Uden opgestelde rapporten LPG-tankstation [locatie 1] Uden, deel A: Kwantitatieve risicoanalyse (QRA) en deel B: Verantwoording van het groepsrisico, van 23 december 2010 van Oranjewoud. Uit deze rapporten volgt dat het groepsrisico onder de oriëntatiewaarde ligt als de LPG-tankwagens zijn voorzien van een verbeterde vulslang en hittewerende coating en zonder beide voorzieningen het groepsrisico boven de oriëntatiewaarde ligt. Ter zitting van de Afdeling heeft [belanghebbende A] verklaard dat zij alleen gebruik maakt van eigen LPG-tankwagens, die alle zijn voorzien van verbeterde vulslang en hittewerende coating, hetgeen [appellante] niet heeft weersproken.
Nu met gebruikmaking van de verbeterde vulslang en hittewerende coating aan de oriëntatiewaarde wordt voldaan, en door de verplaatsing van het vulpunt en reservoir het groepsrisico afneemt, zoals in de rapporten van 23 december 2010 is geconcludeerd, leidt hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, er niet toe dat het college het groepsrisico niet aanvaardbaar heeft kunnen achten.
6.7. Gelet op het voorgaande heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden met de in tabel 1 van bijlage 1 behorende bij de Revi vastgestelde afstanden wat betreft [locatie 7, 4 en 6] en is het besluit van 19 december 2013 in zoverre in strijd met artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bevi gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Revi.
Het betoog slaagt.
7. Het college en [belanghebbende A] stellen zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste zoals dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Awb van toepassing is en dat [appellante] als eigenaar van het onbebouwde perceel [locatie 6] geen gronden in verband met externe veiligheid kan aanvoeren in relatie tot [locatie 7] en 4C.
7.1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (hierna: de Wab) in werking getreden. Op het besluit van 19 december 2013 is het recht, zoals dat geldt sinds 1 januari 2013 van toepassing.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
7.2. De normen waarop [appellante] zich beroept, te weten de voorschriften uit het Bevi en de Revi betreffende het beheersen van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, strekken tot bescherming van haar belangen, nu [locatie 6] in de invloedssfeer van de inrichting ligt en zij derhalve veiligheidsrisico’s ten gevolge van het (LPG-)tankstation ondervindt. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de door haar ingeroepen normen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen.
Gelet op het vorenstaande staat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit.
8. [appellante] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat in de dagperiode mogelijk overschrijdingen van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zullen plaatsvinden. Zij voert daartoe onder verwijzing naar het in haar opdracht opgestelde rapport van Amitec van 10 januari 2014 aan, dat in het akoestisch onderzoek industrielawaai van 19 december 2013 van de Omgevingsdienst Brabant-Noord (hierna: Odbn), dat aan het besluit van 19 december 2013 ten grondslag is gelegd, verkeerde uitgangspunten zijn toegepast. In het onderzoek van Odbn zijn andere bronniveaus toegepast dan Amitec aan haar rapporten voor tankstations ten grondslag legt. Ook wordt volgens Amitec van een verkeerde tijdsduur van het tanken uitgegaan. Verder is ten onrechte de factor voor een zachte bodem toegepast. Voorts is in het onderzoek van Odbn de airconditioning van de tankshop ten onrechte niet als geluidsbron meegenomen.
8.1. In tabel 5.1 van het onderzoek van Odbn van 19 december 2013 is vermeld dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bij [locatie 6] maximaal 50 dB(A) in de representatieve bedrijfssituatie in de dagperiode is, waarmee wordt voldaan aan de grenswaarde van 50 dB(A) voor het gebiedstype "Drukke woonwijk, veel verkeer" uit tabel 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening.
Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante] desgevraagd niet kunnen aangeven op grond van welke regelgeving de door Odbn gebruikte bronniveaus en tijdsduur van het tanken niet hadden mogen worden toegepast. De Afdeling heeft voor dat standpunt geen steun in het recht gevonden. Dat Amitec in haar akoestische rapporten voor andere tankstations andere bronniveaus en tijdsduur voor het tanken heeft aangehouden, maakt niet dat de door Odbn aangehouden bronniveaus en duur van tanken niet mochten worden toegepast.
Voorts is niet gebleken dat in het onderzoek van 19 december 2013 Odbn het perceel verkeerd heeft beoordeeld. Ter zitting heeft De Lange toegelicht dat binnen de toegepaste bodemfactor "zacht" de harde delen van de ondergrond zijn meegenomen.
Verder hoefde de airconditioning van de tankshop niet als geluidsbron in het onderzoek van Odbn te worden aangemerkt, nu deze geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag om omgevingsvergunning en ook niet is vergund.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de uitkomsten van het onderzoek van Odbn niet aan het besluit van 19 december 2013 ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
9. [belanghebbende A] betoogt dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning heeft geweigerd voor de afgifte van motorbrandstoffen aan vrachtwagens. Het college had in plaats van voorschrift 6 aan de omgevingsvergunning te verbinden ontheffing moeten verlenen voor een hoger maximaal geluidniveau tot 75 dB(A), nu, anders dan waar het college vanuit is gegaan, vrachtwagens niet slechts incidenteel tanken bij het tankstation.
9.1. Ingevolge voorschrift 6 van het besluit van 19 december 2013 is de inrichting verboden voor vrachtwagens, met uitzondering van leveranciers, welke goederen/brandstoffen komen afleveren ten bate van de bedrijfsvoering van het tankstation.
9.2. Bij de beoordeling van het maximale geluidniveau heeft het college gebruik gemaakt van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking). Volgens de Handreiking, voor zover hier van belang, is gedurende de dagperiode bij de representatieve bedrijfssituatie een maximaal geluidniveau van ten hoogste 70 dB(A) aanvaardbaar. In de Handreiking is vervolgens opgemerkt dat wanneer sprake is van een voor de bedrijfsvoering onvermijdbare situatie, waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het geluidniveau te beperken, voor de dagperiode de grenswaarde van 70 dB(A) met ten hoogste 5 dB(A) mag worden overschreden.
9.3. Tussen [belanghebbende A] en het college is niet in geschil dat als bij het tankstation vrachtwagens worden getankt of andere aankopen worden gedaan door chauffeurs van vrachtwagens, het maximaal geluidniveau van 70 dB(A) wordt overschreden.
9.4. De enkele stelling van [belanghebbende A], dat de vrachtwagens niet slechts incidenteel tanken, wat daar ook van zij, biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat toelaten van vrachtwagens op gronden behorende tot de inrichting noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering, hetgeen zou betekenen dat een onvermijdbare situatie bestaat. Desgevraagd ter zitting van de Afdeling heeft [belanghebbende A] haar stelling niet met nadere gegevens of bescheiden gestaafd.
Het betoog faalt.
10. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.5 en 6.7 is overwogen, is de conclusie dat het besluit van 19 december 2013 in strijd met artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bevi gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Revi is genomen.
De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het onder 6.7 genoemde gebrek in het besluit van 19 december 2013 binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient daartoe rekening houdend met, in de zin van artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bevi, de bij de Revi vastgestelde afstanden vanaf het reservoir en het vulpunt tot [locatie 7, 4 en 6] inzake het plaatsgebonden risico, een gemotiveerd standpunt aan het besluit van 19 december 2013 toe te voegen, dan wel indien nodig in de plaats daarvan een ander besluit te nemen.
11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Uden op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het gebrek in het besluit van 19 december 2013, kenmerk 13.101895, te herstellen, indien nodig een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en daarvan mededeling te doen, en de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Oudenaller
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
270-761.