Uitspraak
201309388/1/R4.
Datum uitspraak: 8 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de raad van de gemeente Lansingerland,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prisma Bleiswijk Beheer B.V., gevestigd te Bleiswijk, gemeente Lansingerland, en de naamloze vennootschap ASR Vastgoed Ontwikkeling N.V., gevestigd te Utrecht (hierna: Prisma en ASR),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college besloten de raad van de gemeente Lansingerland een aantal aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat de in de aanwijzingen vermelde onderdelen van artikel 3 van Pro de planregels geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan "Hoefweg-Noord (Prisma)" (hierna: het plan), zoals dat door de raad bij besluit van 18 juli 2013 is vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de raad en Prisma en ASR beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Prisma en ASR hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. J.J. Koch, werkzaam bij de gemeente, Prisma en ASR, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam, [directeur], en M.P. Bakker, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.R.A.H.C. Delsing Nicolaas en drs. P.B.H. Nijssen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Algemeen toetsingskader
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, voor zover van belang, wordt, in afwijking van het derde lid, het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door gedeputeerde staten een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, eerste volzin, kunnen gedeputeerde staten, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de gemeenteraad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Ingevolge de vierde volzin vermelden gedeputeerde staten in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kunnen gedeputeerde staten, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
Het bestemmingsplan
3. Het bestemmingsplan "Hoefweg-Noord (Prisma)" vormt de planologisch-juridische regeling voor Bedrijvenpark Prisma te Lansingerland, gelegen ten noorden van de rijksweg A12 en ten oosten van Zoetermeer. Het plan betreft een actualisatie van de voorheen geldende plannen en is conserverend van aard.
Aan een deel van de gronden in het plangebied is in het plan de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend. Uit artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder g, van de planregels volgt dat de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - 3" tevens (na afwijking) zijn bestemd voor perifere detailhandel.
In artikel 3, leden 3.6.2 en 3.6.3, van de planregels, zoals deze door de raad zijn vastgesteld, zijn afwijkingsbevoegdheden opgenomen ten behoeve van de vestiging van nieuwe perifere detailhandel en de verhuizing van bestaande perifere detailhandel.
4. In artikel 3, lid 3.6.2, van de planregels, zoals vastgesteld door de raad, is het volgende bepaald: "Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder 3.1 teneinde ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - 3" het volgende mogelijk te maken:
a. detailhandel in auto's, boten, caravans, motoren, scooters, zwembaden, buitenspeelapparatuur, fitnessapparatuur, piano's surfplanken en tenten, grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, landbouwmachines, machinerieën ten behoeve van bedrijven en goederen, waarvan de verkoop in woon- en winkelgebieden ongewenst is, zoals brand- en explosiegevaarlijke goederen en milieuverstorende goederen;
b. tuincentra en bouwmarkten met een maximum brutovloeroppervlak (hierna: bvo) van 3.500 m2;
c. grootschalige meubelbedrijven (inclusief in ondergeschikte mate woninginrichting en stoffering) met een bvo van minimaal 1.000 m2 en maximaal 17.000 m2 en detailhandel in keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering en jacuzzi's;
met dien verstande dat met betrekking tot het genoemde onder b en c vooraf uit onderzoek inzicht dient te worden verschaft in de bovengemeentelijke effecten van de voorgenomen detailhandelsvestiging en advies is uitgebracht door het Regionaal Economisch Overleg (REO)."
In artikel 3, lid 3.6.3, van de planregels, zoals vastgesteld door de raad, is het volgende bepaald: "Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder 3.1 teneinde ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - 3" verhuizing van maximaal 29.000 m2 bvo reeds in de regio gevestigde perifere detailhandel (zoals genoemd in 3.6.2) mogelijk te maken op voorwaarde dat:
a. vooraf uit onderzoek inzicht dient te worden verschaft in de bovengemeentelijke effecten van de voorgenomen detailhandelsvestiging
b. advies is uitgebracht door het Regionaal Economisch Overleg (REO) van de regio Haaglanden en de stadsregio Rotterdam en
c. er zekerheid is dat ter plaatse van de oude vestiging geen nieuwe perifere detailhandel als bedoeld in artikel 3.6.2 onder b en c kan worden gevestigd."
De reactieve aanwijzingen
5. Het bestreden besluit strekt ertoe dat de volgende onderdelen van artikel 3 van Pro de planregels geen deel blijven uitmaken van het plan:
- de zinsnede "machinerieën ten behoeve van bedrijven en goederen, waarvan de verkoop in woon- en winkelgebieden ongewenst is, zoals" in lid 3.6.2, onder a;
- de zinsnede "en milieuverstorende goederen" in lid 3.6.2, onder a;
- lid 3.6.2, onder b;
- lid 3.6.2, onder c;
- lid 3.6.3.
6. Het college heeft aan het bestreden besluit, kort weergegeven, ten grondslag gelegd dat de mogelijkheden die het plan bevat voor grootschalige perifere detailhandel in strijd zijn met de artikelen 2 en 9 van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening) en het provinciale beleid, zoals neergelegd in de Provinciale Structuurvisie "Visie op Zuid-Holland" (hierna: de Structuurvisie).
De Verordening
7. Ingevolge artikel 1, vierde lid, van de Verordening worden onder bestaande functies en bebouwing begrepen functies en bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig aanwezig zijn, of waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening vrijstelling of bouwvergunning is verleend dan wel een aanvraag om vrijstelling of bouwvergunning is ingediend die kan worden verleend, of die in overeenstemming met deze verordening tot stand zijn gekomen, of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of wordt geacht te zijn verleend. Het vervangen van een rechtmatig aanwezige gebouw door een gebouw van gelijke aard, omvang en karakter wordt hieronder mede begrepen. In alle andere gevallen is sprake van nieuwe functies en nieuwe bebouwing. Onder nieuwe functies of nieuwe bebouwing wordt ook begrepen uitbreiding van bestaande functies en bestaande bebouwing, tenzij anders is bepaald of de bepaling zich daartegen verzet.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, voorziet een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen in een aantoonbare behoefte en is het gebaseerd op een regionale visie op het programma of is het tenminste regionaal afgestemd. De toelichting van het bestemmingsplan bevat hierover een verantwoording.
Ingevolge het tweede lid, voor zover van belang, houdt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen rekening met de navolgende voorkeursvolgorde:
- het benutten van locaties voor herstructurering, intensivering of transformatie binnen bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 als aangegeven op kaart 4a;
- het benutten van locaties aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 als aangegeven op kaart 4a. De toelichting van het bestemmingsplan bevat hierover een verantwoording.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, wijst een bestemmingsplan voor gronden die zijn gelegen buiten de bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken of nieuwe wijkgebonden winkelcentra geen bestemmingen aan die nieuwe detailhandel mogelijk maken.
Ingevolge het tweede lid, voor zover van belang, is het bepaalde in lid 1 niet van toepassing op een bestemmingsplan dat de volgende ontwikkelingen mogelijk maakt:
a. detailhandel in auto’s, boten, caravans, motoren, scooters, zwembaden, buitenspeelapparatuur, fitnessapparatuur, piano’s, surfplanken en tenten, grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen en brand- en explosiegevaarlijke goederen;
b. tuincentra;
c. bouwmarkten;
d. grootschalige meubelbedrijven (inclusief in ondergeschikte mate woninginrichting en stoffering) met een brutovloeroppervlak van minimaal 1.000 m2 en detailhandel in: keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering en jacuzzi’s; mits de gronden op kaart 7 zijn aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel;
(…).
Ingevolge het vijfde lid gaat een bestemmingsplan dat een ontwikkeling van perifere detailhandel mogelijk maakt, zoals bedoeld in lid 2 onder b, c en d, bij detailhandelsontwikkelingen groter dan 1.000 m2 (brutovloeroppervlak) vergezeld van een distributieplanologisch onderzoek (hierna: DPO). Uit het onderzoek moet blijken dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur. Tevens is advies nodig van het Regionaal Economisch Overleg (REO).
Ingevolge artikel 21, derde lid, voor zover van belang, kan in afwijking van het bepaalde in deze verordening in een bestemmingsplan een bouw- of gebruiksrecht uit een geldend bestemmingsplan opnieuw worden bestemd, indien het belang bij strikte handhaving van deze verordening niet in verhouding staat tot het belang bij het behoud van het bouw- of gebruiksrecht.
Beoordeling van de beroepsgronden
8. De Afdeling zal de beroepsgronden hierna als volgt behandelen. Allereerst wordt beoordeeld of het college bevoegd was tot het geven van de reactieve aanwijzingen. Vervolgens staat ter beoordeling of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de onderdelen van het plan waarop de reactieve aanwijzingen betrekking hebben, in strijd zijn met de Verordening. Daarna zal de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of het college de reactieve aanwijzingen in redelijkheid noodzakelijk heeft kunnen achten ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Vervolgens zullen de beroepsgronden worden beoordeeld waarin wordt betoogd dat het bestreden besluit anderszins in strijd is met het recht.
Bevoegdheid tot het geven van de reactieve aanwijzingen
9. Prisma en ASR voeren aan dat het college niet bevoegd was tot het geven van de reactieve aanwijzingen, omdat niet is voldaan aan de in artikel 3.8, vierde lid, van de Wro bedoelde voorwaarden. Volgens Prisma en ASR is de raad bij de vaststelling van het plan geheel tegemoetgekomen aan de zienswijze die het college over het ontwerpplan naar voren had gebracht. Daarnaast betogen zij dat het college geen reactieve aanwijzingen kon geven met betrekking tot onderdelen van het plan waarop het college in de zienswijze over het ontwerpplan niet is ingegaan.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011 in zaak nr. 200907617/1/R3) volgt uit artikel 3.8, vierde lid, van de Wro in samenhang gelezen met artikel 3.8, zesde lid, dat een reactieve aanwijzing uitsluitend kan worden gegeven, indien en voor zover het college van gedeputeerde staten met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het ontwerpplan een zienswijze heeft ingediend en deze bij de vaststelling van het plan niet volledig is overgenomen, of indien en voor zover de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college van gedeputeerde staten. Gelet hierop dient het college van gedeputeerde staten in de zienswijzen duidelijk aan te geven op welke onderdelen de raad het plan bij de vaststelling dient te wijzigen ten opzichte van het ontwerp om een reactieve aanwijzing te voorkomen.
9.2. In de zienswijze over het ontwerpplan heeft het college over artikel 3, lid 3.6.2, onder a, van de planregels naar voren gebracht dat deze bepaling afwijkt van hetgeen in de Verordening op dit punt is genoemd. De raad heeft de zienswijze met betrekking tot dit onderdeel van het ontwerpplan niet overgenomen, zodat het college bevoegd was een reactieve aanwijzing te geven met betrekking tot lid 3.6,2 onder a, van artikel 3 van Pro de planregels.
Ten aanzien van de reactieve aanwijzingen met betrekking tot lid 3.6.2, onderdelen b en c, en lid 3.6.3 van artikel 3 van Pro de planregels overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft in de zienswijze over het ontwerpplan onder meer gewezen op het ontbreken van een definitief advies van het REO en van de onderbouwing van de marktruimte voor tuincentra en op het feit dat het plangebied in de Verordening niet is aangewezen als opvanglocatie voor grootschalige perifere detailhandel. Naar het oordeel van de Afdeling is de raad in ieder geval op deze punten niet volledig tegemoet gekomen aan hetgeen het college in de zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was tot het geven van de reactieve aanwijzingen met betrekking tot lid 3.6.2, onderdelen b en c, en lid 3.6.3 van artikel 3 van Pro de planregels.
Strijd met de Verordening
10. Prisma en ASR en de raad betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de onderdelen van het plan waarop de reactieve aanwijzingen betrekking hebben in strijd zijn met de Verordening.
Artikel 9 van Pro de Verordening - algemeen
11. Niet in geschil is dat de gronden in het plangebied zich buiten de bestaande winkelconcentraties als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Verordening bevinden. De Afdeling stelt daarnaast vast dat het plan nieuwe detailhandel als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Verordening mogelijk maakt op de gronden waaraan in het plan de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - 3" is toegekend. Op de desbetreffende gronden is nog geen detailhandel gevestigd. Het vorige plan, het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Hoefweg-Noord", bevatte een vrijstellingsbevoegdheid waarmee detailhandel in onder meer bouwmaterialen, meubelen, keukens en badkamers mogelijk kon worden gemaakt indien vooraf inzicht was verschaft in de bovengemeentelijke effecten en een verklaring van geen bezwaar van het college was ontvangen. Nu echter ten tijde van de inwerkingtreding van de gewijzigde Verordening op 23 februari 2013 nog geen toepassing was gegeven aan die vrijstellingsbevoegdheid en daartoe ook geen aanvraag was gedaan, moet de detailhandel die het plan mogelijk maakt, worden aangemerkt als nieuwe detailhandel als bedoeld in artikel 9, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1, vierde lid, en de daarbij behorende Nota van Toelichting, van de Verordening. Dit geldt ook voor het verplaatsen van bestaande grootschalige perifere detailhandel naar bedrijventerrein Prisma. De omstandigheid dat de desbetreffende detailhandelsbedrijven al elders gevestigd waren, doet er immers niet aan af dat bij vestiging op het bedrijventerrein Prisma op die plaats nieuwe detailhandel als bedoeld in de Verordening ontstaat.
Artikel 9 van Pro de Verordening
- reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder a, van de planregels
12. De reactieve aanwijzing strekt ertoe dat de zinsneden "machinerieën ten behoeve van bedrijven en goederen, waarvan de verkoop in woon- en winkelgebieden ongewenst is, zoals" en "en milieuverstorende goederen" geen deel blijven uitmaken van artikel 3, lid 3.6.2, onder a, van de planregels.
De raad kan zich niet met de reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder a, van de planregels verenigen en betoogt dat het van belang is dit type detailhandel te kunnen weren uit de centra. Daarnaast stelt de raad dat het vorige plan de vestiging van dit type detailhandel - na vrijstelling - reeds mogelijk maakte op het bedrijventerrein.
12.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3, lid 3.6.2, onder a, van de planregels, voor zover het de onder 12 weergegeven zinsneden betreft, in strijd is met artikel 9, eerste lid, van de Verordening. Nu de in deze planregel genoemde machinerieën en goederen niet zijn opgenomen in artikel 9, tweede lid, onder a, van de Verordening, is de in dat lid opgenomen uitzondering op het verbod op nieuwe perifere detailhandel immers niet van toepassing.
- reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels (tuincentra en bouwmarkten)
13. De reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels strekt ertoe dat deze bepaling in haar geheel geen deel blijft uitmaken van het plan.
14. De raad en Prisma en ASR betogen dat artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels niet in strijd is met artikel 9 van Pro de Verordening.
In de eerste plaats voeren zij aan dat het college heeft miskend dat ten tijde van de vaststelling van het plan een DPO beschikbaar was waarin de actuele behoefte aan en de marktruimte voor een bouwmarkt van maximaal 3.500 m2 zijn aangetoond. Prisma en ASR voeren daarnaast aan dat uit het DPO blijkt dat tot 2020 geen marktruimte voor een tuincentrum bestaat, maar dat geen ontwrichting van de detailhandelsstructuur zal ontstaan als een tuincentrum op het bedrijventerrein wordt gerealiseerd.
14.1. Volgens het college voldoet de afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van de vestiging van tuincentra en bouwmarkten met een bvo van 3.500 m2 in artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels niet aan de voorwaarden van artikel 9, vijfde lid, van de Verordening. Het college stelt dat volgens het overgelegde DPO geen marktruimte bestaat voor een tuincentrum. De voorlopige adviezen van het REO gaan bovendien niet in op de realisatie van bouwmarkten en tuincentra.
14.2. Artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels maakt - na verlening van een omgevingsvergunning - de vestiging van tuincentra en bouwmarkten met een maximum bvo van 3.500 m2 mogelijk. Ter zitting heeft de raad desgevraagd toegelicht dat lid 3.6.2, onder b, de totale maximale oppervlakte voor tuincentra en bouwmarkten tezamen betreft.
De Afdeling stelt vast dat ten tijde van de vaststelling van het plan geen advies van het REO voorlag met betrekking tot perifere detailhandel in deze branches. Nog daargelaten dat slechts voorlopige adviezen waren uitgebracht door het REO Haaglanden en het REO Rotterdam, betreffen deze stukken uitsluitend de perifere detailhandel in de meubel- en woonbranche en hebben deze geen betrekking op tuincentra en bouwmarkten.
Voorts staat in het DPO van 13 mei 2013, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, dat er tot 2020 geen uitbreidingsruimte voor tuincentra is en dat er in deze branche nu al een bovengemiddeld aanbod aanwezig is in de omgeving. Uit het DPO blijkt dan ook niet dat het toevoegen van 3.500 m2 bvo aan tuincentra, dat het betrokken artikellid mogelijk maakt, niet leidt tot ontwrichting van de detailhandelsstructuur in deze branche, als vereist in artikel 9, vijfde lid, van de Verordening.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat ten aanzien van tuincentra en bouwmarkten niet is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 9, vijfde lid, van de Verordening. Artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels is daarom in strijd met artikel 9 van Pro de Verordening.
Het betoog faalt.
15. De raad en Prisma en ASR voeren aan dat het college er, voor zover het tuincentra en bouwmarkten betreft, in het bestreden besluit ten onrechte van is uitgegaan dat perifere detailhandel alleen is toegestaan op terreinen die op kaart 7 bij de Verordening als opvanglocatie zijn aangewezen.
15.1. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college aan de reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels ten grondslag heeft gelegd dat het plangebied in de Verordening niet is aangewezen als opvanglocatie voor grootschalige perifere detailhandel. Het beroep van Prisma en ASR mist in zoverre feitelijke grondslag.
16. De raad betoogt dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat de planregels geen maximumoppervlakte voor bouwmarkten bevatten. Artikel 3, lid 3.6.2, onder b, van de planregels bevat immers een beperking tot maximaal 3.500 m2 bvo, aldus de raad.
16.1. In het bestreden besluit staat dat bij de mogelijkheden voor tuincentra en bouwmarkten een begrenzing van het totaalareaal ontbreekt. Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit echter een overweging ten overvloede, die niet dragend is voor de motivering van het bestreden besluit. Reeds hierom kan de beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
- reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder c, van de planregels (grootschalige meubelbedrijven)
17. De reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder c, van de planregels strekt ertoe dat deze bepaling in haar geheel geen deel blijft uitmaken van het plan.
18. De raad en Prisma en ASR betogen dat artikel 3, lid 3.6.2, onder c, van de planregels niet in strijd is met artikel 9 van Pro de Verordening.
18.1. De raad voert aan dat bedrijventerrein Prisma in de Verordening ten onrechte niet is aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel. Hij betoogt in dat verband onder meer dat de plannen voor het ontwikkelen van perifere detailhandel op deze locatie ten tijde van de vaststelling van de Verordening bij provinciale staten bekend waren en dat provinciale staten hadden kunnen kiezen voor het aanwijzen van Prisma als opvanglocatie in samenhang met herstructurering van het Woonhart Zoetermeer. De voorwaarden met betrekking tot het DPO en het advies van het REO zouden daarbij van kracht zijn gebleven, aldus de raad.
18.2. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder c, van de planregels in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat, in strijd met artikel 9, tweede lid, van de Verordening, grootschalige meubelbedrijven met een bvo van minimaal 1.000 m2 en detailhandel in keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering en jacuzzi’s mogelijk worden gemaakt op gronden die niet op kaart 7 bij de Verordening zijn aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel.
Daarnaast is volgens het college niet voldaan aan de eisen die in artikel 9, vijfde lid, van de Verordening zijn neergelegd ten aanzien van het DPO en het REO-advies.
18.3. De Afdeling stelt vast dat het plangebied op kaart 7 bij de Verordening niet is aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel. Nu artikel 3, lid 3.6.2, onder c, van de planregels op gronden in het plangebied grootschalige meubelbedrijven met een bvo van minimaal 1.000 m2 en detailhandel in keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering en jacuzzi’s mogelijk maakt, is het plan in zoverre in strijd met artikel 9, tweede lid, van de Verordening.
Voor zover de raad betoogt dat de Verordening op dit punt onverbindend is, stelt de Afdeling voorop dat slechts in uitzonderlijke gevallen aanleiding bestaat een algemeen verbindend voorschrift wegens onverbindendheid buiten toepassing te laten. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De enkele omstandigheid dat provinciale staten bij het aanwijzen van de opvanglocaties voor perifere detailhandel bekend waren met het voornemen tot ontwikkeling van een meubelboulevard op bedrijventerrein Prisma - wat daarvan ook zij - en de wensen van Prisma en ASR daaromtrent bij het aanwijzen van de opvanglocaties niet hebben gehonoreerd, is onvoldoende grond voor het oordeel dat de Verordening op dit punt in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel.
19. De raad en Prisma en ASR voeren aan dat het college er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat ten tijde van de vaststelling van het plan reeds een DPO en voorlopige REO-adviezen voorlagen. Volgens de raad en Prisma en ASR is in het DPO onderbouwd dat er ongeveer 17.500 m2 bvo detailhandel in de meubelbranche kan worden ontwikkeld zonder dat dit leidt tot ontwrichting van het voorzieningenniveau elders en dat hieraan in de regio een actuele behoefte bestaat. Voorts stellen de raad en Prisma en ASR dat uit de adviezen van het REO Haaglanden van 13 maart 2013 en van het REO Rotterdam van 21 januari 2013 blijkt dat een positief advies kan worden verkregen.
19.1. Het college heeft primair aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plangebied in de Verordening niet is aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel. Reeds hierom is het plan, voor zover het de vestiging van grootschalige meubelbedrijven op bedrijventerrein Prisma mogelijk maakt, in strijd met artikel 9 van Pro de Verordening.
Voorts stelt de Afdeling vast dat niet is voldaan aan de in artikel 9, vijfde lid, neergelegde eis dat tevens een advies van het REO moest voorliggen. De adviezen van het REO Haaglanden van 13 maart 2013 en het REO Rotterdam van 21 januari 2013 zijn slechts voorlopige adviezen. Deze voorlopige adviezen zijn niet gebaseerd op de herziene versie van het DPO die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. Bovendien valt uit de voorlopige adviezen, anders dan de raad en Prisma en ASR betogen, niet zonder meer af te leiden dat het REO Haaglanden en het REO Rotterdam een positief advies zullen geven. Het REO Haaglanden stelt immers dat het een negatief advies geeft, tenzij de PDV-functie van het Woonhart Zoetermeer wordt beëindigd. Het REO Rotterdam stelt onder meer dat de afstemming met het bestaande Woonhart Zoetermeer nog onvoldoende is uitgewerkt en dat twee onvolledige woonclusters die naast elkaar functioneren in Zoetermeer niet wenselijk zijn.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3, lid 3.6.2, onder c, van de planregels in strijd is met artikel 9, vijfde lid, van de Verordening.
De betogen falen.
- reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.3, van de planregels (verhuizing bestaande grootschalige perifere detailhandel)
20. De reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.3, van de planregels strekt ertoe dat deze bepaling in haar geheel geen deel blijft uitmaken van het plan.
21. De raad voert aan dat de reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.3, van de planregels niet in strijd is met artikel 9 van Pro de Verordening. Hij betoogt dat de verplaatsing van bestaande grootschalige perifere detailhandel, in het bijzonder grootschalige meubelbedrijven, naar het plangebied niet in het DPO hoefde te worden onderzocht, omdat dit een bestaande situatie betreft.
21.1. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 3, lid 3.6.3, van de planregels in strijd is met artikel 9 van Pro de Verordening. Het college betoogt in dat verband dat in lid 3.6.3 zonder beperking wordt verwezen naar de branches die in lid 3.6.2 zijn vermeld. Nu artikel 3, lid 3.6.2, onder b en c, van de planregels voor de vestiging van nieuwe grootschalige perifere detailhandel in strijd is met artikel 9 van Pro de Verordening, geldt dat eveneens voor de afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van de verplaatsing van bestaande grootschalige perifere detailhandel naar het plangebied, aldus het college.
21.2. Zoals onder 11 reeds is overwogen, moet het verplaatsen van bestaande grootschalige perifere detailhandel naar bedrijventerrein Prisma worden beschouwd als de vestiging van nieuwe detailhandel in dit gebied in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Verordening. De voorwaarden uit artikel 9, tweede en vijfde lid, van de Verordening zijn daarom van toepassing op de verplaatsing van bestaande grootschalige perifere detailhandel in de meubel- en woonbranche naar het plangebied.
Nu het plangebied in de Verordening niet is aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel en in het DPO niet is ingegaan op de verplaatsing van bestaande detailhandel in de meubel- en woonbranche naar bedrijventerrein Prisma, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3, lid 3.6.3, van de planregels in strijd is met artikel 9, tweede en vijfde lid, van de Verordening.
Het betoog faalt.
Artikel 2 van Pro de Verordening
22. Het college heeft aan de reactieve aanwijzingen met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onderdelen b en c, en lid 3.6.3, van de planregels tevens ten grondslag gelegd dat deze onderdelen in strijd zijn met artikel 2 van Pro de Verordening. Volgens het college ontbreekt een verantwoording als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Verordening.
23. Prisma en ASR voeren aan dat het college het bestreden besluit ten onrechte mede heeft gebaseerd op strijdigheid met artikel 2 van Pro de Verordening. Volgens hen is bij de vaststelling van het plan aan de eisen van artikel 2 van Pro de Verordening voldaan. Prisma en ASR stellen dat de ontwikkeling van het bedrijventerrein met perifere detailhandel in het DPO aan de ladder voor duurzame verstedelijking (SER-ladder) is getoetst, met als conclusie dat er voldoende marktruimte bestaat om het bedrijventerrein planologisch mogelijk te maken.
23.1. In de plantoelichting is ingegaan op de behoefte aan het bedrijventerrein Prisma. Daarbij is echter niet ingegaan op de behoefte aan perifere detailhandel op het bedrijventerrein. Voor zover Prisma en ASR hebben betoogd dat de behoefte aan perifere detailhandel voldoende is aangetoond in het DPO, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, is de Afdeling van oordeel dat dit in ieder geval voor tuincentra niet het geval is, nu daarvoor volgens het DPO tot 2020 geen uitbreidingsruimte aanwezig is. De Afdeling overweegt verder dat niet aan de overige eisen uit artikel 2, eerste lid, van de Verordening wordt voldaan. Noch de plantoelichting, noch het DPO bevat immers een verantwoording over de regionale visie op het programma dan wel de regionale afstemming van de perifere detailhandel waarvoor het plan een afwijkingsbevoegdheid bevat, zoals in artikel 2, eerste lid, van de Verordening is voorgeschreven. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan, voor zover het lid 3.6.2, onder b en c, en lid 3.6.3, van artikel 3 van Pro de planregels betreft, in strijd is met artikel 2 van Pro de Verordening.
Het betoog faalt.
Artikel 21, derde lid, van de Verordening
24. De raad voert aan dat de door de reactieve aanwijzingen getroffen onderdelen van de planregels niet in strijd zijn met de Verordening, omdat artikel 21, derde lid, van de Verordening in dit geval van toepassing is. De raad betoogt dat de ongebruikte rechten uit het vorige plan door deze bepaling worden beschermd. Volgens hem kan de raad, indien er plannen zijn gemaakt, op grond van artikel 21, derde lid, van de Verordening na een afweging besluiten de bestaande bouw- en gebruiksrechten uit het vorige plan in het plan op te nemen. De raad stelt dat er langdurig is overlegd over de ontwikkeling van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma en dat daarvoor concrete plannen zijn gemaakt.
24.1. Het vorige plan bevatte een vrijstellingsbevoegdheid waarmee perifere detailhandel - in een grotere omvang dan op grond van het thans vastgestelde plan - mogelijk kon worden gemaakt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat geen toepassing is gegeven aan deze vrijstellingsbevoegdheid en dat daartoe ook geen aanvraag is gedaan. Zoals hiervoor onder 11 is overwogen, is de perifere detailhandel die met de vrijstellingsbevoegdheid uit het vorige plan mogelijk kon worden gemaakt, geen bestaande functie als bedoeld in artikel 1, vierde lid, van de Verordening. De afwijkingsbevoegdheden in het plan betreffen daarom nieuwe detailhandel als bedoeld in artikel 9 van Pro de Verordening. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat deze afwijkingsbevoegdheden in strijd zijn met de artikelen 2 en 9 van de Verordening.
Artikel 21, derde lid, van de Verordening bevat een mogelijkheid voor de raad om ongebruikte bestaande bouw- of gebruiksrechten uit een geldend bestemmingsplan in afwijking van de Verordening opnieuw te bestemmen. Als artikel 21, derde lid, van de Verordening kan worden toegepast op de door het bestreden besluit getroffen onderdelen van de planregels, is het plan in zoverre dan ook niet meer in strijd met de Verordening.
Uit de toelichting bij artikel 21, derde lid, van de Verordening blijkt dat het wegbestemmen van ongebruikte bouw- of gebruiksrechten die in strijd zijn met de Verordening het uitgangspunt is; alleen in uitzonderlijke situaties kan artikel 21, derde lid, worden toegepast. Blijkens de toelichting is deze afwijkingsmogelijkheid bedoeld voor uitzonderlijke situaties waarin iemand door het wegbestemmen in onevenredige mate in zijn of haar belangen wordt getroffen, bijvoorbeeld als sprake is van een toezegging en concrete plannen zijn ontwikkeld voor gebruikmaking van het betreffende (bouw)recht. Met deze afwijkingsmogelijkheid dient volgens de toelichting terughoudend te worden omgegaan.
Naar het oordeel van de Afdeling is artikel 21, derde lid, van de Verordening, mede gelet op het uitzonderlijke karakter van de daarin neergelegde afwijkingsmogelijkheid, uitsluitend van toepassing op ongebruikte bouw- en gebruiksrechten en is deze bepaling niet van toepassing op ongebruikte bouw- en gebruiksmogelijkheden waarvoor slechts een vrijstellings- of afwijkingsbevoegdheid in het vorige plan was opgenomen en waarvoor daarom nog nadere besluitvorming was vereist. Dit betekent dat het bepaalde in artikel 21, derde lid, van de Verordening de in het voorgaande vastgestelde strijdigheid van artikel 3, leden 3.6.2 en 3.6.3, van de planregels met de artikelen 2 en 9 van de Verordening niet kan wegnemen.
Het betoog faalt.
Beleid met betrekking tot detailhandel
25. Voor zover Prisma en ASR betogen dat het college ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dat het plan in strijd is met het regionale detailhandelsbeleid, zoals neergelegd in de Notitie detailhandel Zuid-Holland van juli 2012, overweegt de Afdeling het volgende.
Uit de stukken blijkt dat het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dat bepaalde onderdelen van artikel 3 van Pro de planregels in strijd zijn met de artikelen 9 en 2 van de Verordening. Het college heeft strijdigheid met het provinciale detailhandelsbeleid niet als zelfstandige grondslag voor de reactieve aanwijzingen gehanteerd. Nu volgens het college niet is voldaan aan de voorwaarden die in artikel 9 van Pro de Verordening zijn opgenomen, is het college bovendien - anders dan Prisma en ASR betogen - niet met een beroep op het beleid uit de Notitie detailhandel afgeweken van de Verordening. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
Noodzaak voor het geven van een reactieve aanwijzing en belangenafweging
26. Prisma en ASR en de raad betogen dat het college het geven van de reactieve aanwijzingen in redelijkheid niet noodzakelijk heeft kunnen achten ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Voorts betogen zij dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de met het plan te dienen belangen.
27. Prisma en ASR voeren in dit verband allereerst aan dat artikel 9 van Pro de Verordening wegens onverbindendheid buiten toepassing dient te worden gelaten, omdat zij onevenredig worden benadeeld door een strikte toepassing van die bepaling. Prisma en ASR stellen dat zij aanzienlijke schade lijden doordat grootschalige perifere detailhandel in het plangebied door het bestreden besluit onmogelijk wordt gemaakt. Zij stellen dat zij reeds concrete plannen hadden gemaakt en investeringen hadden gedaan in verband met de ontwikkeling van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma. Daarnaast stellen Prisma en ASR dat zij inkomsten derven, omdat de huurders die zij al hadden gevonden zich niet meer op het bedrijventerrein kunnen vestigen. Volgens hen heeft het college bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende rekening gehouden met hun belangen.
Prisma en ASR wijzen er in dit verband op dat het plan een voortzetting vormt van de mogelijkheden uit het vorige plan en dat het college op de hoogte was van hun plannen. Dat de omgevingsvergunning voor de ontwikkeling van een meubelboulevard nog niet was verleend, houdt volgens hen verband met het feit dat eerst het zuidelijke deel van het bedrijventerrein moest worden ontwikkeld en met de afstemming met de ontwikkelingen rond het Factory Outlet Center op het nabijgelegen Bleizo-terrein.
Prisma en ASR betogen tevens dat zij erop mochten vertrouwen dat een ontheffing ten behoeve van de vestiging van een meubelboulevard zou worden verkregen.
27.1. Het college stelt zich op het standpunt dat Prisma en ASR niet onevenredig worden benadeeld door het bestreden besluit. In dat verband betoogt het college onder meer dat het vorige plan de ontwikkelingen niet bij recht mogelijk maakte, maar uitsluitend op basis van een vrijstellingsbevoegdheid, dat van de mogelijkheden van het vorige plan tot nu toe geen gebruik is gemaakt en dat er nog geen concrete bouwinitiatieven zijn. Daarnaast wijst het college erop dat in de Verordening al in 2007 opvanglocaties voor perifere detailhandel zijn aangewezen. Sindsdien is bekend op welke plaatsen perifere detailhandel wel en niet kan worden toegestaan, aldus het college. Het plangebied is in de Verordening nooit als opvanglocatie aangewezen. Prisma en ASR hadden volgens het college dan ook al geruime tijd kunnen weten dat perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma niet door de provincie zou worden toegestaan.
27.2. Ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
27.3. De Afdeling begrijpt de beroepsgrond van Prisma en ASR aldus, dat zij in de eerste plaats betogen dat artikel 9 van Pro de Verordening wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb onverbindend is.
Zoals hiervoor onder 18.3 is overwogen, kan aan een algemeen verbindend voorschrift verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
De Afdeling overweegt dat de Verordening een zekere bescherming geeft aan bestaande rechten. Voor ten tijde van de inwerkingtreding van de Verordening bestaande, reeds benutte, bouw- en gebruiksrechten volgt uit artikel 1, vierde lid, van de Verordening dat sprake is van bestaande functies en bebouwing, waarop bijvoorbeeld artikel 9 van Pro de Verordening niet van toepassing is. Dit geldt eveneens voor situaties waarin ten tijde van de inwerkingtreding van de Verordening vrijstelling, vergunning of ontheffing was verleend of een vergunbare aanvraag om vrijstelling of bouwvergunning was gedaan. Daarnaast biedt artikel 21, derde lid, van de Verordening de raad de mogelijkheid om in bepaalde gevallen ongebruikte bouw- en gebruiksrechten die in strijd zijn met de Verordening toch opnieuw te bestemmen. Ook hiermee wordt bescherming geboden aan bestaande rechten.
De Afdeling overweegt verder dat al sinds 2007 bekend was dat het plangebied niet is aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Verordening, zodat Prisma en ASR redelijkerwijs hadden kunnen voorzien dat de door hen gewenste perifere detailhandel in met name de meubelbranche niet zou worden toegestaan. Bovendien is komen vast te staan dat zij op grond van het vorige plan nooit een vrijstelling hebben aangevraagd.
Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 9 van Pro de Verordening wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb buiten toepassing moet worden gelaten. Daarnaast ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het college hoefde onder deze omstandigheden in de nadelige financiële gevolgen voor Prisma en ASR geen aanleiding te zien om, na afweging van de betrokken belangen, af te zien van het geven van de reactieve aanwijzingen.
Voor zover Prisma en ASR betogen dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat door of namens het college verwachtingen zijn gewekt dat perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma zou worden toegestaan. Het bestreden besluit is dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat mogelijk door de raad dergelijke verwachtingen zijn gewekt, kan daaraan niet afdoen. Aan eventuele toezeggingen van de raad kon immers niet de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat het college met de vestiging van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma zou instemmen.
Het betoog faalt.
28. De raad en Prisma en ASR voeren aan dat het college ten onrechte heeft verlangd dat bij de vaststelling van het plan al een DPO en een advies van het REO beschikbaar waren. De voorwaarden voor de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 3, leden 3.6.2 en 3.6.3, houden onder meer in dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning vooraf inzicht dient te worden verschaft in de bovengemeentelijke effecten van de voorgenomen detailhandelsvestiging en advies is uitgebracht door het REO. Bij de verplaatsing van bestaande grootschalige perifere detailhandel geldt bovendien als voorwaarde voor de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid dat er zekerheid dient te zijn dat ter plaatse van de oude vestiging geen nieuwe perifere detailhandel kan worden gevestigd. Met deze voorwaarden wordt het provinciale belang volgens de raad en Prisma en ASR voldoende beschermd. Daarnaast betogen zij dat te zijner tijd een positief advies van het REO kan worden verkregen. Volgens de raad en Prisma en ASR bestond daarom geen noodzaak voor het geven van de reactieve aanwijzingen met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder b en c, en lid 3.6.3, van de planregels.
28.1. De Afdeling overweegt dat de eis uit artikel 9, vijfde lid, van de Verordening dat het bestemmingsplan vergezeld dient te gaan van een DPO en een advies van het REO ook geldt voor afwijkingsbevoegdheden die in het plan zijn opgenomen. Het college acht het geven van de reactieve aanwijzingen noodzakelijk ter bescherming van het provinciale belang, omdat het op voorhand de aanvaardbaarheid van de afwijkingsbevoegdheden wil kunnen beoordelen. Dat in de planregels over de toepassing van de afwijkingsbevoegdheden eveneens voorwaarden zijn gesteld met betrekking tot het DPO en het REO-advies en - voor zover het de verplaatsing van bestaande detailhandel betreft - het beëindigen van de mogelijkheid tot het vestigen van nieuwe perifere detailhandel op de oude locatie, doet daar volgens het college niet aan af. De Afdeling acht dit standpunt van het college niet onredelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid perifere detailhandel op de desbetreffende locatie in beginsel planologisch aanvaardbaar moet worden geacht. Reeds bij de opname van de afwijkingsbevoegdheid dient daarom te worden beoordeeld of de situaties die door toepassing van die bevoegdheid kunnen ontstaan planologisch aanvaardbaar zijn en niet in strijd zijn met hogere regelgeving.
Voor zover is betoogd dat alsnog een positief advies van het REO kan worden verkregen, is de Afdeling van oordeel dat de raad en Prisma en ASR dit niet aannemelijk hebben gemaakt. Met betrekking tot detailhandel in de meubel- en woonbranche is van belang dat zowel het REO Haaglanden als het REO Rotterdam hierover bedenkingen hebben geuit en dat vooralsnog niet is komen vast te staan dat beëindiging van het Woonhart Zoetermeer binnen afzienbare tijd is te verwachten. Bovendien blijkt uit de overgelegde voorlopige adviezen niet wat het standpunt van het REO Haaglanden en het REO Rotterdam is over de vestiging van tuincentra en bouwmarkten, zodat ook in zoverre geen aanknopingspunten bestaan voor de verwachting dat het REO hierover te zijner tijd positief zal adviseren. Ook in zoverre geeft het betoog daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college de reactieve aanwijzingen in redelijkheid niet noodzakelijk heeft kunnen achten ter bescherming van het provinciale belang.
De betogen falen.
29. De raad voert aan dat de ruimtelijke overwegingen die het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd het geven van de reactieve aanwijzingen niet kunnen rechtvaardigen. In de eerste plaats bestrijdt de raad dat de voorzieningen onvoldoende bereikbaar zijn. Volgens de raad wordt het bedrijventerrein ontsloten via de A12 en twee provinciale wegen en kunnen deze wegen de verwachte verkeersstromen aan. Verder betoogt de raad onder verwijzing naar het DPO van 13 mei 2013 dat niet voor leegstand in de bestaande centra hoeft te worden gevreesd. Volgens de raad heeft het college bovendien ten onrechte gesteld dat de ontwikkeling van nieuwe perifere detailhandelsconcentraties uit het oogpunt van consumentenverzorging niet wenselijk is, gezien de ruime aanwezigheid van perifere detailhandelsconcentraties en de zichtbare druk op brancheverruiming. Deze overwegingen zijn volgens de raad niet ruimtelijk relevant en konden daarom niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd.
Daarnaast stelt de raad dat het college een aantal aspecten onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken. Hij stelt in dat verband dat het provinciale belang wordt beschermd door de voorwaarden voor de vergunningverlening die in de planregels zijn opgenomen, dat de regeling een voortzetting is van de bestaande mogelijkheden met een beperking van de maximale oppervlakte en dat met de ontwikkeling van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma verschillende belangen worden gediend, zoals de verdere ontwikkeling van een braakliggend gebied, het inspelen op de consumentenbehoefte en het geven van een impuls aan de ontwikkeling van de rest van het bedrijventerrein.
29.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de mogelijkheden die het plan biedt voor nieuwe perifere detailhandel in het plangebied in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij acht het college niet alleen van belang dat het plan op de hiervoor vermelde punten in strijd is met de artikelen 2 en 9 van de Verordening, maar ook dat toevoeging van extra winkelaanbod in de woninginrichting vanwege de huidige druk op het functioneren van de bestaande binnensteden en andere aankoopplaatsen niet aanvaardbaar is. Ruimtelijke overwegingen zijn daarbij onder meer gelegen in de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit en de bereikbaarheid van de voorzieningen, in het voorkomen van leegstand en ter bescherming van de leefbaarheid van de bestaande centra, aldus het college. Het terughoudende beleid voor nieuwe perifere detailhandel op bedrijventerreinen is volgens het college ingegeven door de wens om deze terreinen voor reguliere bedrijven te behouden. Het college wijst er verder op dat in het regionale detailhandelsbeleid is beschreven dat de leegstand in de detailhandel toeneemt vanwege onder meer de toenemende bestedingen via internet en de druk op de consumentenbestedingen. Gezien de ruime aanwezigheid van perifere detailhandelsconcentraties in de regio en de zichtbare druk op brancheverruiming is het volgens dit beleid niet wenselijk dat er nog nieuwe perifere detailhandelsconcentraties worden ontwikkeld.
29.2. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in het bestreden besluit is gedoeld op de bereikbaarheid per openbaar vervoer. Prisma en ASR hebben hierover ter zitting gesteld dat er een bushalte bij bedrijventerrein Prisma is en dat in de toekomst een nieuwe halte voor de Randstadrail zal worden geopend. Naar het oordeel van de Afdeling kan het college daarom niet worden gevolgd in zijn stelling dat het bedrijventerrein onvoldoende bereikbaar zal zijn met het openbaar vervoer.
Uit het bestreden besluit en de toelichting die het college ter zitting heeft gegeven, leidt de Afdeling echter af dat het college de mogelijke gevolgen voor leegstand op andere plaatsen en de wens om bedrijventerreinen voor reguliere bedrijven te behouden als de doorslaggevende ruimtelijke bezwaren tegen de vestiging van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma beschouwt.
Anders dan de raad betoogt, heeft het college op dit punt ruimtelijke overwegingen aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Ter zitting is gebleken dat het college het gegeven dat locaties voor perifere detailhandel in de regio al in ruime mate voorhanden zijn naar voren heeft gebracht in verband met het voorkomen van onaanvaardbare leegstand en het beschermen van de ruimtelijke kwaliteit van de bestaande perifere detailhandelslocaties. Dit zijn belangen van ruimtelijke ordening. Ter zitting heeft het college toegelicht dat bij de ontwikkeling van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma moet worden gevreesd voor het ontstaan van leegstand op de bestaande opvanglocaties voor perifere detailhandel. Volgens het college is er nu al leegstand op deze locaties en moet verergering daarvan worden voorkomen. Als er marktruimte is voor de vestiging van extra perifere detailhandel, wil het college daarvoor de nog beschikbare ruimte op de bestaande perifere detailhandelslocaties benutten. Prisma en ASR hebben niet aannemelijk gemaakt dat hetgeen het college over de leegstand op de bestaande locaties heeft gesteld onjuist is. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college het voorkomen van onaanvaardbare leegstand en het beschermen van de ruimtelijke kwaliteit op de bestaande perifere detailhandelslocaties in redelijkheid als ruimtelijke belangen heeft kunnen beschouwen die het geven van de reactieve aanwijzingen rechtvaardigen.
De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de door de raad genoemde aspecten. Uit hetgeen hiervoor onder 28.1 is overwogen, volgt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het provinciale belang vereist dat reeds bij de vaststelling van het plan aan de Verordening wordt voldaan. De nadere voorwaarden in de afwijkingsregels doen daaraan niet af. Daarnaast kan aan de omstandigheid dat het vorige plan al een vrijstellingsmogelijkheid voor perifere detailhandel bevatte geen doorslaggevend gewicht toekomen. Daarbij is met name van belang dat de aangewezen opvanglocaties voor perifere detailhandel al sinds 2007 bekend zijn. Bovendien is nooit een aanvraag om toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid ingediend.
Gelet op het voorgaande geeft hetgeen de raad heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college de reactieve aanwijzingen niet in redelijkheid noodzakelijk heeft kunnen achten ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog faalt.
30. Prisma en ASR voeren voorts aan dat een wijziging van de Verordening in voorbereiding is. Uit de nieuwe ontwerpverordening en de reactienota op de ingediende zienswijzen over het ontwerp leiden zij af dat de provincie Zuid-Holland de mogelijkheden voor de vestiging van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma wil verruimen.
30.1. De ontwerpverordening is op 7 januari 2014 ter inzage gelegd. De ontwerpverordening en de reactienota dateren derhalve van na de datum van het bestreden besluit. Nu de toetsing van het bestreden besluit door de Afdeling wordt verricht aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, kan de voorgenomen wijziging van de Verordening - wat daarvan ook zij - niet worden betrokken bij het thans voorliggende geschil. Reeds hierom kan het betoog niet slagen.
31. De raad betoogt dat de reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder a, van de planregels niet noodzakelijk is in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Hij betoogt dat het van belang is deze vormen van detailhandel te kunnen weren uit de centra. Daarnaast stelt de raad dat het vorige plan de vestiging van dergelijke detailhandel - na vrijstelling - reeds mogelijk maakte op bedrijventerrein Prisma.
31.1. De reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.6.2, onder a, van de planregels heeft, voor zover hier van belang, tot gevolg dat de afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van detailhandel in machinerieën ten behoeve van bedrijven en goederen waarvan de verkoop in woon- en winkelgebieden ongewenst is, alsmede in milieuverstorende goederen, komt te vervallen. De afwijkingsbevoegdheid voor detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen is echter door het college in stand gelaten, evenals de afwijkingsbevoegdheid voor detailhandel in volumineuze goederen zoals onder meer auto’s, boten en caravans. De raad heeft niet nader aangeduid welke branches van detailhandel die niet onder een van de resterende categorieën uit lid 3.6.2, onder a, vallen - in het bijzonder de brand- en explosiegevaarlijke goederen - hij uit de bestaande centra wil kunnen weren. Hetgeen de raad heeft aangevoerd, geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze reactieve aanwijzing in redelijkheid niet noodzakelijk heeft kunnen achten ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog faalt.
32. Gelet op het voorgaande heeft het college de reactieve aanwijzingen in redelijkheid noodzakelijk kunnen achten ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening.
Artikel 1 Eerste Pro Protocol bij het EVRM
33. Prisma en ASR voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij betogen dat de reactieve aanwijzingen ten aanzien van artikel 3, lid 3.6.2, onder b en c, en lid 3.6.3, van de planregels een onaanvaardbare regulering van hun eigendomsrecht inhouden, omdat er geen rechtvaardiging voor deze regulering bestaat en niet in compensatie voor financieel nadeel is voorzien.
33.1. Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
33.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 14 april 2010, zaaknummer 200907391/1/H2, laat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Een bestemmingsplanregeling is een zodanige regulering (vergelijk de uitspraak van 12 november 2003, zaaknummer 200301877/1). Dit geldt eveneens voor een besluit tot het geven van een reactieve aanwijzing, nu als gevolg daarvan een deel van de vastgestelde bestemmingsplanregeling geen deel blijft uitmaken van het plan.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 27 tot en met 32 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college de belangen van Prisma en ASR als eigenaren van gronden in het plangebied op evenwichtige wijze heeft afgewogen bij zijn besluitvorming over het geven van reactieve aanwijzingen met betrekking tot enkele onderdelen van het plan. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat als gevolg van de reactieve aanwijzingen het door artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM beschermde eigendomsrecht met betrekking tot de gronden van Prisma en ASR in het plangebied wordt geschonden.
Het betoog faalt.
Dienstenrichtlijn
34. Prisma en ASR voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 14, vijfde lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Zij stellen zich - kort weergegeven - op het standpunt dat het college aan het bestreden besluit geen ruimtelijke, maar uitsluitend economische motieven ten grondslag heeft gelegd. Het college wil de vestiging van perifere detailhandel op bedrijventerrein Prisma volgens hen voorkomen uit het oogpunt van branchebescherming. Volgens Prisma en ASR volgt uit artikel 14 van Pro de Dienstenrichtlijn dat de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk mag worden gesteld van economische criteria, zoals onder meer het aantonen van een economische behoefte of marktvraag.
34.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is deze richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
Ingevolge artikel 4 wordt Pro voor de toepassing van deze richtlijn verstaan onder "dienst": elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag [thans: artikel 57 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)].
Ingevolge artikel 14, aanhef en onder 5, stellen de lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning. Dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang.
Ingevolge artikel 57 van Pro het VWEU worden als diensten in de zin van de Verdragen beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. De diensten omvatten met name werkzaamheden:
a) van industriële aard,
b) van commerciële aard,
c) van het ambacht,
d) van de vrije beroepen.
34.2. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de Dienstenrichtlijn in dit geval van toepassing is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 25 juli 2012, zaak nr. 201105171/1/A2, 19 juni 2013, zaak nr. 201203334/1/A3, en 25 juni 2014, zaak nr. 201307133/1/A1, is de Dienstenrichtlijn, gelet op artikel 2, eerste lid, en artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn, slechts van toepassing als het specifiek gaat om dienstverrichting, in welk verband voor de betekenis van het begrip "dienst" wordt verwezen naar artikel 50 van Pro het EG-verdrag (thans: artikel 57 van Pro het VWEU). Daarbij wijst de Afdeling erop dat de Dienstenrichtlijn blijkens haar considerans geen betrekking heeft op de toepassing van de artikelen 28 tot en met 30 van het EG-verdrag (thans: de artikelen 34 tot en met 36 van het VWEU) over het vrije verkeer van goederen. De beperkingen die als gevolg van de bepaling over het vrij verrichten van diensten verboden zijn, betreffen eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten en geen eisen ten aanzien van goederen. Met betrekking tot de relatie tussen de begrippen "dienst" en "goed" in geval van verkoop van goederen overweegt de Afdeling dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 26 mei 2004, C-20/03, Burmanjer, punt 34; www.curia.europa.eu) in het geval een nationale maatregel zowel het vrije verkeer van goederen als de vrijheid van dienstverrichting beperkt, de maatregel in beginsel slechts wordt onderzocht ten aanzien van één van deze twee vrijheden, indien blijkt dat één van de vrijheden volledig ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan worden verbonden.
Prisma en ASR wensen in het bijzonder een meubelboulevard te realiseren op het bedrijventerrein. De door de reactieve aanwijzingen getroffen onderdelen van artikel 3, leden 3.6.2 en 3.6.3, van de planregels maken - na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid - detailhandel mogelijk in bepaalde branches, te weten tuincentra, bouwmarkten, grootschalige meubelbedrijven en detailhandel in keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering en jacuzzi’s. Ter zitting is gebleken dat de activiteiten die Prisma en ASR op het bedrijventerrein wensen te ontplooien betrekking hebben op de verkoop van meubels, keukens en badkamers. Naar het oordeel van de Afdeling vormen deze economische activiteiten geen diensten in de zin van artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn en artikel 57 van Pro het VWEU, maar betreffen zij de verkoop van goederen en vallen zij onder de artikelen 34 tot en met 36 van het VWEU. Voor zover bij de verkoop van goederen in deze branches van detailhandel tevens diensten worden verricht, zoals het geven van interieuradvies, betreft het ondergeschikte dienstverlening in het kader van de verkoop van goederen. De vrijheid van diensten is daarom in dit geval volledig ondergeschikt aan het in artikel 34 van Pro het VWEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen. Derhalve vallen de economische activiteiten die Prisma en ASR wensen te ontplooien niet binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Het bestreden besluit, voor zover daarmee de mogelijkheid voor Prisma en ASR tot het verkopen van meubels, keukens en badkamers wordt beperkt, dient om die reden niet aan de Dienstenrichtlijn te worden getoetst.
Het betoog faalt.
Strijd met Structuurvisie
35. De raad voert aan dat de reactieve aanwijzing zich niet verdraagt met het provinciale beleid uit de Structuurvisie, dat is gericht op het stimuleren van dynamiek en vernieuwing om de structuur te versterken. Volgens de raad zal de ontwikkeling van een meubelboulevard op het bedrijventerrein Prisma, in samenhang met de toekomstplannen voor het Woonhart Zoetermeer, zorgen voor de beoogde kwaliteitsimpuls en vernieuwing. Daarnaast stelt de raad dat de Structuurvisie een ontwikkelingsmogelijkheid bevat voor detailhandel in de regio Haaglanden, die volgens hem het verzorgingsgebied van de beoogde meubelboulevard is.
35.1. Zoals in het voorgaande is overwogen, zijn de door de reactieve aanwijzing getroffen onderdelen van het plan in strijd met de artikelen 9 en 2 van de Verordening. De Afdeling ziet in hetgeen de raad heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het beleid uit de Structuurvisie ertoe noodzaakt om niettemin nieuwe perifere detailhandel toe te staan op bedrijventerrein Prisma. Uit de enkele omstandigheid dat in de Structuurvisie is vermeld dat het provinciale beleid is gericht op het stimuleren van dynamiek en vernieuwing om de structuur te versterken en dat er een ontwikkelingsmogelijkheid is voor detailhandel in de regio Haaglanden, volgt immers niet dat volgens de Structuurvisie een nieuwe perifere detailhandelsconcentratie op deze plaats wenselijk moet worden geacht. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het provinciale beleid uit de Structuurvisie.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
36. Prisma en ASR voeren aan dat sprake is van ongelijke behandeling, omdat het college geen actie heeft ondernomen tegen het ontwerpbestemmingsplan "Glasparel+" van de gemeente Waddinxveen, waarin volgens hen ongeveer 36 ha aan nieuw bedrijventerrein voor onder meer glastuinbouw, agribusiness en logistiek mogelijk wordt gemaakt en tevens kleinschalige detailhandel op het bedrijventerrein wordt toegestaan.
36.1. Niet is gebleken dat in het ontwerpbestemmingsplan "Glasparel+" grootschalige perifere detailhandel mogelijk wordt gemaakt in de branches waarop het bestreden besluit betrekking heeft. Prisma en ASR hebben immers slechts gesteld dat het ontwerpbestemmingsplan voorziet in de ontwikkeling van een nieuw bedrijventerrein waarop ook kleinschalige detailhandel wordt toegestaan. Nu kleinschalige detailhandel op een bedrijventerrein wezenlijk verschilt van grootschalige perifere detailhandel zoals hier aan de orde, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij het geven van de reactieve aanwijzingen heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
De beroepsgrond faalt.
Toepassing van andere provinciale bevoegdheden
37. De raad en Prisma en ASR voeren aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het betrokken provinciale belang niet door de inzet van andere provinciale bevoegdheden kan worden beschermd. Prisma en ASR noemen in dat verband onder meer de vaststelling van een inpassingsplan en een direct verbod op detailhandel in de Verordening.
37.1. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat het geven van een aantal reactieve aanwijzingen in dit geval het meest geschikte instrument is om strijd met het provinciaal belang te voorkomen. Het college wijst erop dat de raad door middel van de zienswijze over het ontwerpplan tijdig is gewezen op de strijdigheden met het provinciale beleid en de Verordening.
37.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het provinciaal belang onvoldoende kon worden beschermd door het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing. Het geven van een zogenoemde proactieve aanwijzing of het vaststellen van een inpassingsplan liggen in de rede voor ontwikkelingen die het provinciebestuur met het oog op een goede ruimtelijke ordening juist wenselijk of noodzakelijk acht. Dat is in dit geval echter niet aan de orde. Daarnaast zijn in de Verordening reeds algemene regels neergelegd over nieuwe detailhandel buiten bestaande winkelconcentraties. Het college heeft met de reactieve aanwijzingen willen bereiken dat deze algemene regels worden nageleefd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college in plaats van de reactieve aanwijzingen een rechtstreeks werkend verbod op nieuwe grootschalige perifere detailhandel in de Verordening had moeten opnemen.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie
38. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
39. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Teuben
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2014
483.