Uitspraak
201601880/1/A2.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 februari 2016 in zaak nr. 15/4339 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2015 heeft de minister een verzoek van [appellant] om doorhaling van de inschrijving van diens [woning] in het register van beschermde monumenten afgewezen.
Bij besluit van 22 april 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door J. van Dijk, en de minister, vertegenwoordigd door D.C. Lagaaij LLM, werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed van het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 1982 eigenaar van de [woning] aan de [locatie] te Heerde. Bij besluit van 6 juli 2001 heeft de minister deze woning op grond van artikel 3 van Pro de Monumentenwet 1988 aangewezen als beschermd monument (hierna: het aanwijzingsbesluit). De woning is vervolgens ingeschreven in het register van beschermde monumenten als bedoeld in artikel 6 van Pro de Monumentenwet 1988.
De monumentenstatus van de woning heeft tot gevolg dat voor wijzigingen aan het exterieur en onroerende interieur, voor zover het monumentale waarden betreft, een vergunning dient te worden gevraagd aan het college van burgemeester en wethouders van Heerde (hierna: monumentenvergunning).
2. [appellant] heeft de minister verzocht om de inschrijving met toepassing van artikel 8 van Pro de Monumentenwet 1988 door te halen, omdat hij niet zelf om de inschrijving heeft verzocht, onder valse voorwendselen met de inschrijving heeft ingestemd en hij de kosten voor onderhoud en herstel van de woning niet langer kan opbrengen. Daarnaast belemmert de monumentenstatus zowel de verkoop van de woning als het recht op ongestoord gebruik van zijn eigendom, aldus [appellant].
De minister heeft dat verzoek afgewezen, omdat de monumentale waarden van de woning vrijwel ongewijzigd zijn in vergelijking met het moment van het aanwijzingsbesluit. [appellant] had tegen dat besluit bezwaar kunnen maken, maar heeft dat niet gedaan. Verder heeft [appellant] volgens de minister niet aannemelijk gemaakt dat hij in een slechte financiële situatie verkeert als rechtstreeks gevolg van de monumentenstatus van de woning, dan wel dat die situatie verbetert als de inschrijving wordt doorgehaald. Ook de stelling dat de woning onverkoopbaar is als gevolg van de monumentenstatus is niet aannemelijk gemaakt, aldus de minister. Evenmin bestaat volgens hem strijd met de in artikel 1 van Pro het eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EP) geregelde bescherming van het eigendom.
De minister heeft bij het besluit van 22 april 2015 tevens een verzoek van [appellant] om vergoeding van de schade, die hij stelt te lijden als gevolg van de monumentenstatus en het niet beëindigen daarvan, afgewezen.
Wettelijk kader
3. Op 1 juli 2016 is de Erfgoedwet in werking getreden en de Monumentenwet 1988 ingetrokken. Uit het in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van die wet op dit geding van toepassing blijft.
In artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is bepaald dat de minister bevoegd is ambtshalve of op verzoek van belanghebbenden in het register van beschermde monumenten wijzigingen aan te brengen. Hij dient daarover advies te vragen aan de Raad voor cultuur, aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin het monument is gelegen en, als het monument buiten de bebouwde kom is gelegen, aan het college van gedeputeerde staten.
In artikel 1 van Pro het EP, eerste alinea, eerste volzin, is bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom.
In de tweede alinea is bepaald dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Geschil en oordeel van de rechtbank
4. In geschil is of de minister het verzoek van [appellant] om doorhaling van de inschrijving van diens woning in het register van beschermde monumenten, waarmee de monumentenstatus van de woning wordt beëindigd, heeft mogen afwijzen.
De rechtbank heeft die vraag bevestigend beantwoord. Volgens haar heeft de minister voldoende onderzocht of de monumentale waarden van de woning ongewijzigd zijn gebleven en heeft hij zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze waarden, ondanks het door [appellant] gestelde achterstallige onderhoud, nog aanwezig zijn. Dat [appellant] de onderhoudskosten niet kan meer kan betalen, vormt geen reden om de monumentenstatus op te heffen, aangezien die kosten niet afhankelijk zijn van die status. De rechtbank heeft verder overwogen dat de door [appellant] gemaakte bezwaren tegen het aanwijzingsbesluit in deze procedure niet aan de orde kunnen komen, omdat dat besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Voorts doet zich geen ongeoorloofde inbreuk voor op artikel 1 van Pro het EP.
De rechtbank heeft ten slotte geen reden gezien voor het oordeel dat de minister [appellant] schadevergoeding of nadeelcompensatie had moeten toekennen.
Gronden van het hoger beroep
5. [appellant] stelt het aanwijzingsbesluit niet te hebben ontvangen, omdat hij daartegen anders zeker bezwaar had gemaakt. Het aanwijzingsbesluit is gebrekkig tot stand gekomen en hij is ten onrechte niet op de hoogte gesteld van de nadelige gevolgen die een monumentenstatus meebrengt.
6. Het hoger beroep van [appellant] richt zich verder tegen het niet doorhalen van de inschrijving van, met name, het interieur van de woning.
Hij betoogt in dat verband dat de minister bij zijn onderzoek ten onrechte alleen is afgegaan op foto’s van het interieur die dateren van vóór het aanwijzingsbesluit. Volgens hem zijn de monumentale waarden van het interieur na het aanwijzingsbesluit wel degelijk aangetast en gaan deze steeds verder verloren, omdat hij de onderhoudskosten niet meer kan betalen.
[appellant] betoogt voorts dat de bescherming van het interieur van de woning enerzijds niet in het algemeen belang is en evenmin een ander doel dient, terwijl anderzijds de woning door die bescherming onverkoopbaar is. De minister had derhalve aan zijn belang bij doorhaling van de inschrijving een zwaarder gewicht moeten toekennen dan aan het belang van handhaving daarvan. De rechtbank heeft in dit verband miskend dat zijn uitzichtloze, benarde financiële situatie een belang is dat dient te worden meegewogen. Volgens [appellant] vormt de bescherming van het interieur, nu dat geen enkel belang dient, bovendien een ongeoorloofde inbreuk op zijn recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.
7. [appellant] voert ten slotte aan dat zijn slechte financiële situatie rechtstreeks is te wijten aan de monumentenstatus van het interieur van de woning. Zonder die status was de woning al jaren geleden verkocht, was de onderhoudsachterstand niet ontstaan en had hij niet in armoede en zorgen hoeven leven. Hij stelt derhalve recht te hebben op schadevergoeding of nadeelcompensatie, zodat de minister zijn daartoe strekkende verzoek ten onrechte heeft afgewezen.
Beoordeling van het hoger beroep
Omvang van de bescherming
8. In de zogenoemde redengevende omschrijving die deel uitmaakt van een aanwijzingsbesluit staat waarom een pand als monument wordt aangewezen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7541), is het beschermde monument hetgeen in die redengevende omschrijving als zelfstandige eenheid is genoemd. Bij de bepaling van een zelfstandige eenheid gaat het om datgene wat bouwkundig en functioneel een onlosmakelijk geheel vormt. Verder is het civielrechtelijk onderscheid in onroerende en roerende zaken ook op monumenten van toepassing (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2005; ECLI:NL:RVS:2005:AU0396). Dit betekent dat zaken die op grond van artikel 3:4 van Pro het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvatting onderdeel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht, dezelfde bescherming genieten als het monument waartoe zij behoren.
9. In dit geval vormen het exterieur en het interieur van de woning, voor zover dat interieur naar verkeersopvattingen onroerend is, een onlosmakelijk geheel. De minister heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het reeds daarom niet mogelijk is het in hoger beroep nader gespecificeerde verzoek van [appellant], om slechts de monumentenstatus van het interieur van de woning te beëindigen, in te willigen.
De eerst ter zitting in hoger beroep ingenomen stelling van [appellant] dat bij een soortgelijke woning alleen het exterieur is beschermd en het interieur niet, maakt dat oordeel niet anders. [appellant] heeft deze stelling niet nader onderbouwd, nog daargelaten dat hij een beroep op het gelijkheidsbeginsel uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen reeds bij de rechtbank had behoren te doen.
10. Het voorgaande in aanmerking nemend, zien de navolgende overwegingen op zowel het beschermde exterieur als interieur van de woning van [appellant].
Toetsingskader
11. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van 21 september 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT2148), met juistheid overwogen dat de bevoegdheid die de minister op grond van artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 heeft om een inschrijving in het register van beschermde monumenten door te halen, discretionair van aard is. Dit betekent dat de minister beslissingsruimte heeft.
12. De beoordeling van een verzoek om doorhaling van de inschrijving van een monument in het monumentenregister valt uiteen in twee stappen.
Ten eerste ligt de vraag voor of een pand nog steeds als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 kan worden aangemerkt. Daarbij geldt dat het aanwijzingsbesluit en de daarbij behorende redengevende omschrijving als zodanig niet worden herbeoordeeld. Deze herbeoordeling dient te worden beperkt tot nieuwe feiten en omstandigheden die de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit in een ander daglicht plaatsen.
Indien een pand nog steeds als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 kan worden aangemerkt, dient vervolgens het algemene belang bij het behoud van het pand als monument te worden afgewogen tegen de door de verzoeker om doorhaling gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus.
Ten aanzien van het aanwijzingsbesluit
13. Op het aanwijzingsbesluit is het juiste adres vermeld en een stempel met de verzenddatum geplaatst. Er is geen reden aan te nemen dat [appellant] dat besluit niet heeft ontvangen.
Nu [appellant] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het aanwijzingsbesluit, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dat besluit rechtens onaantastbaar is geworden. Gelet hierop en op hetgeen onder 12. is overwogen, heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat de bezwaren die [appellant] over de totstandkoming van het aanwijzingsbesluit naar voren heeft gebracht, in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van de monumentale waarden van de woning
14. In de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit is geconcludeerd dat de woning, die is gebouwd in een neorenaissancestijl met invloeden van de chaletstijl, van architectonische waarde is als voorbeeld van een in- en exterieur goed en gaaf bewaarde villa rond 1900. Verder is de woning van stedenbouwkundige waarde als hoekpand aan de Bonenburgerlaan die in de Kerkdijk overgaat en vanuit de dorpskern als uitvalsweg over het Apeldoorns Kanaal naar het buitengebied leidt. Ten slotte is de woning van cultuurhistorische waarde als herkenbaar element uit een maatschappelijke ontwikkeling als voorbeeld van huisvesting van een nieuwe kapitaalkrachtige elite die zich bij voorkeur vestigde buiten de stad in een omgeving met veel natuurschoon.
15. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister voldoende onderzoek heeft verricht naar de monumentale waarden van de woning na het aanwijzingsbesluit. De minister heeft naar aanleiding van het verzoek om doorhaling van de inschrijving advies gevraagd aan de Raad voor cultuur, het college van burgemeester en wethouders van Heerde en het college van gedeputeerde staten van Gelderland. Verder heeft de minister op 8 januari 2014 ter plaatse een inspectie op afstand van het exterieur laten plaatsvinden. Tevens heeft hij de foto’s van het interieur bestudeerd die [appellant] bij het verzoek had gevoegd, alsmede foto’s die op 10 juli 2014 op de huizenverkoopwebsite www.funda.nl stonden. Anders dan [appellant] stelt, heeft de minister bij de beslissing op het verzoek derhalve foto’s betrokken die dateren van na het aanwijzingsbesluit.
Het betoog faalt in zoverre.
16. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woning op grond van voormeld onderzoek nog steeds als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 kan worden aangemerkt. Dit standpunt is gemotiveerd met de adviezen van de Raad voor cultuur, het college van burgemeester en wethouders van Heerde en het college van gedeputeerde staten van Gelderland. Zij hebben de minister afzonderlijk van elkaar geadviseerd het verzoek om doorhaling af te wijzen, omdat de monumentale waarden van de woning die in de redengevende omschrijving zijn vermeld nog steeds aanwezig zijn.
Ten aanzien van de foto’s daterend van na het aanwijzingsbesluit heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarop weliswaar achterstallig onderhoud is te zien, maar dit niet afdoet aan de monumentale waarden van de woning, te minder nu die foto’s details tonen die die waarden onderschrijven. De minister heeft daarbij van belang mogen achten dat het bij de monumentale waarden gaat om gaafheid in architectonische zin, en achterstallig onderhoud niet zonder meer afbreuk doet aan die gaafheid.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Ten aanzien van de belangenafweging en artikel 1 van Pro het EP
17. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, laat artikel 1 van Pro het EP de toepassing van wetten onverlet die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van het eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Monumentenwet 1988 reguleert het gebruik van de eigendom van monumenten, hetgeen op zichzelf een redelijk doel dient. Met deze regulering wordt het algemeen belang gediend dat is gemoeid met de bescherming van het cultureel erfgoed (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4122, en 23 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP5479). De stelling van [appellant] dat de monumentenstatus van de woning niet in het algemeen belang is en geen enkel doel dient, volgt de Afdeling dan ook niet.
Zoals hiervoor onder 12. is overwogen, dient het algemene belang te worden afgewogen tegen de belangen die [appellant] heeft bij het beëindigen van de monumentenstatus van de woning. De gevolgen die de monumentenstatus van de woning voor [appellant] heeft, mogen niet onevenredig zijn met het met die status te dienen doel. Gelet hierop, voert [appellant] terecht aan dat de rechtbank ten onrechte de belangenafweging die de minister aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd niet bij haar beoordeling heeft betrokken. De Afdeling zal hieronder beoordelen of deze belangenafweging de rechterlijke toets kan doorstaan.
18. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld een groot financieel belang te hebben bij de beëindiging van de monumentenstatus van de woning, omdat hij enerzijds niet in staat is de onderhoudskosten ervan te betalen en de woning anderzijds onverkoopbaar is. De minister heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat [appellant] de relatie tussen dit gestelde financiële belang en de monumentenstatus van de woning onvoldoende heeft aangetoond.
Ten aanzien van de onderhoudskosten geldt dat de minister terecht heeft meegewogen dat [appellant] dergelijke kosten ook voor de woning moet maken indien deze geen monumentenstatus heeft. Hoewel de gemachtigde van de minister ter zitting heeft erkend dat de onderhoudskosten van een monument hoger kunnen uitvallen dan die van een woning die niet als monument is aangewezen, heeft [appellant] die kosten onvoldoende geconcretiseerd. Hij heeft bijvoorbeeld geen stukken overgelegd waaruit blijkt wat de kosten voor het onderhoud van de monumentale waarden van de woning zijn.
Ten aanzien van de verkoopbaarheid van de woning geldt dat de minister in de enkele stelling van [appellant], dat sinds de aanwijzing van de woning als monument geen gegadigden zijn gevonden voor koop van de woning, onvoldoende grond heeft mogen vinden voor de conclusie dat verkoop niet mogelijk is als gevolg van de monumentenstatus. De minister heeft in dit verband mogen meewegen dat de monumentenstatus niet betekent dat ingrijpende wijzigingen, zoals vervanging van de historische keuken, geen doorgang kunnen vinden. Daarvoor kan een monumentenvergunning worden aangevraagd. Bij de beoordeling daarvan dient rekening te worden gehouden met het gebruik van het monument, in dit geval als woning.
19. Het voorgaande in aanmerking nemend, is in het door [appellant] gestelde financiële belang geen reden gelegen de door de minister gemaakte belangenafweging onredelijk te achten. Evenmin bestaat strijd met artikel 1 van Pro het EP. De inbreuk die de monumentenstatus op het eigendomsrecht maakt, gaat niet verder dan dat een monumentenvergunning is vereist voor onderhoud en wijzigingen aan de monumentale waarden van de woning. De monumentenstatus heeft daarmee geen gevolgen die onevenredig zijn ten opzichte van het met die status te dienen doel.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding of nadeelcompensatie
20. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van de minister op het verzoek om doorhaling rechtmatig is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat reeds hierom geen recht op schadevergoeding bestaat. De rechtbank heeft, gelet op hetgeen onder 18. is overwogen, voorts terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij nadeel heeft geleden als gevolg van de aanwijzing van de woning als monument dan wel het niet beëindigen van de monumentenstatus. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de minister [appellant] geen nadeelcompensatie hoefde toe te kennen.
Eindoordeel
21. De minister heeft het verzoek van [appellant] om doorhaling van de inschrijving van diens woning in het register van beschermde monumenten in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, kunnen afwijzen. De minister heeft [appellant] geen schadevergoeding of nadeelcompensatie hoeven toekennen.
22. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op hetgeen onder 17. is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
611.