Uitspraak
201504956/1/A1.
Datum uitspraak: 9 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kinepolis Bioscopen Holding B.V. en anderen, gevestigd te Utrecht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 mei 2015 in zaak nr. 14/1361 in het geding tussen:
[naam] Cinema Groep B.V. en anderen (hierna: Kinepolis Bioscopen en anderen)
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft het college aan Taxon Groep 2 B.V. omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bioscoop op de locatie Oostzijde Berlijnplein (Leidsche Rijn Centrum kavel F7) te Utrecht.
Bij besluit van 2 februari 2014 heeft het college naar aanleiding van het door Kinepolis Bioscopen en anderen daartegen gemaakte bezwaar een aantal voorschriften aan de omgevingsvergunning toegevoegd en het besluit van 27 juni 2013 voor het overige in stand gelaten.
Bij uitspraak van 13 mei 2015 heeft de rechtbank het door Kinepolis Bioscopen en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Kinepolis Bioscopen en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Taxon Groep 2 een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2016, waar Kinepolis Bioscopen en anderen, vertegenwoordigd door mr. M.L. Diepenhorst en mr. J.P. Barth, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.P. de Keijzer, mr. J.M. de Vries en ir. P.C. Eckhardt, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Taxon Groep 2, vertegenwoordigd door G. Kuipers.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bouwplan voorziet in zeven zalen die zowel voor het vertonen van films als educatieve doeleinden gebruikt zullen worden en voorts in multifunctionele ruimten die gebruikt kunnen worden voor educatie, studieplekken, congressen, presentaties, exposities en horeca. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het in artikel 9, onder b, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Leidsche Rijn 1999" neergelegde bouwverbod. Het college heeft voor het bouwplan omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang gelezen met artikel 9, lid C, van het bestemmingsplan. Het college heeft aan zijn besluitvorming onder meer het Stedenbouwkundig Plan Leidsche Rijn Centrum Oost, fase 1, van oktober 2013 ten grondslag gelegd.
2. Bij besluit van 2 februari 2014 zijn de volgende voorschriften aan de omgevingsvergunning toegevoegd:
- het totale aantal beschikbare bioscoopstoelen bedraagt maximaal 1935;
- over een kalenderjaar gerekend mogen gemiddeld maximaal drie bioscoopfilmvoorstellingen per dag plaatsvinden;
- jaarlijks, uiterlijk in het eerste kwartaal, dient op inzichtelijke wijze te worden gerapporteerd over het totaal aantal bioscoopfilmbezoekers alsmede over het aantal niet-bioscoopfilmbezoekers in het voorgaande kalenderjaar en verder ook over het aantal bioscoopfilmvoorstellingen per dag per zaal.
3. Kinepolis Bioscopen en anderen zijn aan elkaar gelieerde vennootschappen die verscheidene bioscopen in Utrecht en omgeving exploiteren. Zij zijn voornemens een nieuwe megabioscoop op het Jaarbeursplein te Utrecht op te richten en te exploiteren. Zij vrezen dat de realisering van het bouwplan negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat voor bioscoopexploitanten in de stad Utrecht en omgeving zal hebben.
Wettelijk kader
4. Ingevolge het bestemmingsplan "Leidsche Rijn 1999" rust op de betrokken gronden de bestemming "Gemengde doeleinden (uit te werken)".
Ingevolge artikel 6, lid A, zijn de voor gemengde doeleinden aangewezen gronden onder meer bestemd voor: [..]
4. parkeervoorzieningen [..]
6. maatschappelijke voorzieningen [..]
7. Sport- en recreatievoorzieningen en -terreinen, waaronder volkstuinen [..]
18. horeca, als genoemd in de lijst van horeca-inrichtingen [..].
Ingevolge artikel 9, lid A, werken burgemeester en wethouders de gebieden met de bestemming "Gemengde doeleinden" in dit plan uit.
Ingevolge lid AB mag in de gebieden waar sprake is van een uit te werken bestemming het bestaande gebruik of gebruik op grond van een vrijstelling ex artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening of op grond van artikel 9, lid C, niet worden gewijzigd in:
- maatschappelijke voorzieningen,
- sport- en recreatievoorzieningen en - terreinen, waaronder volkstuinen,
- kleinschalige kantoren en bedrijven uit categorieën 1 en 2 van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten,
- detailhandel,
- dienstverlening,
- horeca, als genoemd in de Lijst horeca-inrichtingen, en
- verkooppunten van motorbrandstoffen,
tenzij dat gebruik in overeenstemming is met een onherroepelijk geworden uitwerkingsplan of een vrijstelling als bedoeld in lid C is verleend.
Ingevolge lid B, onder 1, mag in de gebieden waar sprake is van een uit te werken bestemming, slechts gebouwd worden volgens een onherroepelijk uitwerkingsplan.
Ingevolge lid C kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid B onder 1 ten behoeve van het oprichten van bouwwerken en/of van lid AB ten behoeve van het wijzigen van het gebruik voordat de bestemming overeenkomstig lid A is uitgewerkt en onherroepelijk is geworden mits:
1. de betrokken raadscommissie over het voornemen wordt geïnformeerd;
2. de op te richten bebouwing in overeenstemming is met een reeds vastgestelde uitwerking of met een daarvoor gemaakt ontwerp, ofwel met een document zoals een concept-uitwerkingsplan, waaruit de inpasbaarheid in de integrale uitwerking redelijkerwijs te overzien is, en
3. belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijzen tegen het ontwerp van de uitwerking dan wel het bouwplan schriftelijk kenbaar te maken, en
4. vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat ze geen bezwaar hebben tegen het verlenen van de vrijstelling;
een verklaring van geen bezwaar wordt niet aan gedeputeerde staten gevraagd indien:
- gedeputeerde staten bij goedkeuring van het plan hebben verklaard dat een uitwerking hun goedkeuring niet behoeft én
- gedurende de termijn van terinzagelegging van het ontwerp van de uitwerking geen zienswijzen ten aanzien daarvan zijn ingebracht, en bovendien niet, indien:
- het bouwwerken betreft waarvoor burgemeester en wethouders op grond van artikel 19, leden 2 en 3 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, bevoegd zijn vrijstelling te verlenen.
Ingevolge artikel 2 wordt Pro in dit plan onder maatschappelijke voorzieningen verstaan: educatieve, (sociaal-)medische, (sociaal-)culturele, levensbeschouwelijke, sport- en recreatieve voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, als ook ondergeschikte detailhandel ten dienste van deze voorzieningen.
Ingevolge dat artikel wordt in dit plan onder recreatieve en/of sportvoorzieningen verstaan: inrichting of bebouwing van een terrein ten behoeve van vrijetijdsbesteding of sportbeoefening, een speelautomatenhal of amusementshal daaronder niet begrepen.
Beoordeling van de hogerberoepsgronden
5. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwen ten behoeve van een bioscoopvoorziening binnen het gebied met de bestemming "Gemengde doeleinden (uit te werken)" in beginsel is toegestaan, omdat "maatschappelijke voorzieningen" binnen die bestemming vallen. Volgens hen kan een bioscoop niet als maatschappelijke voorziening worden aangemerkt.
5.1. De rechtbank heeft, gelet op de definitie van maatschappelijke voorzieningen in samenhang gelezen met de definitie van recreatieve en/of sportvoorzieningen in het bestemmingsplan "Leidsche Rijn 1999" terecht overwogen dat de bioscoop kan worden geschaard onder maatschappelijke voorzieningen en/of recreatieve voorzieningen als bedoeld in het bestemmingsplan en het bouwplan past binnen de bestemming "Gemengde Doeleinden" als bedoeld in artikel 6, lid A, van de planvoorschriften.
Het betoog faalt.
6. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 6, lid A en artikel 9, lid C van de planvoorschriften onvoldoende concreet en daarmee onverbindend zijn en daarom buiten toepassing dienen te worden gelaten.
6.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bro 1985, zoals dat van 1 juli 1986 tot 1 juli 2008 luidde, geeft een bestemmingsplan dat op grond van artikel 11 van Pro de wet geheel of gedeeltelijk moet worden uitgewerkt, aan waarop de uitwerkingsverplichting betrekking heeft.
Ingevolge het tweede lid geeft een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid bovendien op zodanige wijze de doelstellingen voor het uit te werken plan aan, dat voldoende inzicht wordt verkregen in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van dat plangebied.
6.2. Daargelaten dat een uit te werken bestemming naar zijn aard globaal is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de vraag of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ten aanzien van een toegekende bestemming een verdergaande uitwerking in het bestemmingsplan had moeten worden opgenomen in het kader van de exceptieve toetsing van een planvoorschrift niet (meer) aan de orde kan komen en dergelijke bezwaren aan de orde dienen te worden gesteld in het kader van de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan zelf. De rechtbank heeft voorts met betrekking tot artikel 9, lid C, van de planvoorschriften terecht overwogen dat voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planvoorschrift wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening slechts plaats is, indien een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, dan wel indien die bepaling voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking en daarvan in dit geval geen sprake is. Kinepolis Bioscopen en anderen hebben niets aangevoerd tegen deze overweging.
Het betoog faalt.
7. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat niet is voldaan aan de voorwaarde voor het verlenen van ontheffing van het bouwverbod als bedoeld in artikel 9, lid C, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften. Volgens hen voldoet het Stedenbouwkundig Plan (hierna: SP) van oktober 2013 dat door het college aan zijn besluitvorming ten grondslag is gelegd niet aan deze bepaling.
7.1. De rechtbank heeft overwogen dat een bioscoopvoorziening past binnen de bestemming "Gemengde doeleinden (uit te werken)". Nu wegens het ontbreken van een uitwerkingsplan een bouwverbod geldt, is het SP geschreven om de beoogde ontwikkeling van deze specifieke bioscoopvoorziening op die locatie toch mogelijk te maken. Uit de Inleiding van het SP blijkt volgens de rechtbank ook dat het SP een ontwikkelingskader is voor een bioscoopvoorziening, waarin de randvoorwaarden worden beschreven voor die ontwikkeling alsmede van de ambitie en (beeld)kwaliteit van de locatie. De rechtbank heeft overwogen dat de omstandigheid dat het SP in de loop der tijd is aangepast, op zichzelf niet maakt dat de inpasbaarheid van het bouwplan daarom niet redelijkerwijs overzienbaar is. In de laatste versie van het SP, dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, wordt de betreffende locatie geschikt bevonden, waarbij aandacht wordt besteed aan de verdere ontwikkelingen en de vele randvoorwaarden die zijn opgenomen in Provinciaal en regionaal beleid, alsmede de visies, masterplan en ontwikkelingsplannen van de diverse onderdelen van het plangebied Leidsche Rijn, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft overwogen dat Kinepolis Bioscopen en anderen zich hierin niet kunnen vinden, waarbij de focus met name wordt gelegd op de door hen gestelde financiële onuitvoerbaarheid van het plan, maar dat dit aspect niets van doen heeft met de vraag of de inpassing van het bouwplan op zichzelf redelijkerwijs overzienbaar is in de zin van artikel 9, onder C, sub 2, van het bestemmingsplan. Andere aanknopingspunten die tot de conclusie zouden moeten leiden dat de inpasbaarheid van het bouwplan redelijkerwijs niet overzienbaar is, heeft de rechtbank in het dossier niet aangetroffen.
7.2. Het door Kinepolis Bioscopen en anderen aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit het SP de inpasbaarheid in de integrale uitwerking niet redelijkerwijs te overzien is en het SP onvoldoende basis biedt voor het toepassen van de vooruitloopregeling. Voor het oordeel dat, zoals Kinepolis Bioscopen en anderen betogen, de versie van het SP van oktober 2013 dat aan het besluit van 2 februari 2014 ten grondslag is gelegd net als de eerdere versies nog steeds niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, bestaat geen grond. De enkele stelling dat in deze versie nauwelijks inhoudelijke wijzigingen zijn doorgevoerd ten opzichte van de twee eerdere versies is daarvoor onvoldoende. Dat geldt ook voor de niet toegelichte stelling van Kinepolis Bioscopen en anderen dat de rechtbank niet is ingegaan op hetgeen door hen is aangevoerd en het onjuist is dat door Kinepolis Bioscopen en anderen geen andere aanknopingspunten dan de financiële uitvoerbaarheid zijn geboden die tot de conclusie zouden moeten leiden dat de inpasbaarheid redelijkerwijs niet te overzien is. Kinepolis Bioscopen en anderen hebben niet uiteengezet welke andere aanknopingspunten voor de conclusie dat de inpasbaarheid redelijkerwijs niet overzienbaar is door hen zijn aangevoerd waar de rechtbank niet op in zou zijn gegaan. Kinepolis Bioscopen en anderen hebben voor het overige volstaan met de enkele verwijzing naar hetgeen eerder is aangevoerd in bezwaar en beroep.
Het betoog faalt.
8. Aan de vraag of vernietiging van de omgevingsvergunning op de door Kinepolis Bioscopen en anderen aan de orde gestelde punten over het bestemmingsplan in strijd is met artikel 8:69a van de Awb wordt gelet op het voorgaande niet toegekomen.
Beoordeling relativiteitsvereiste
9. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
10. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte de beroepsgrond dat de omgevingsvergunning in strijd is met het beleid van het college met betrekking tot de ontwikkeling van Leidsche Rijn Centrum, zoals dat is neergelegd in onder meer het Masterplan Leidsche Rijn Centrum 2006 en het Ontwikkelings- en toetsingskader grootschalige leisurevoorzieningen gemeente Utrecht van november 2003 (hierna: de Leisurenota), gelet op artikel 8:69a van de Awb, onbesproken heeft gelaten.
10.1. Het belang van Kinepolis Bioscopen en anderen is gelegen in het gevrijwaard blijven van concurrentie door een grote bioscoop in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment en van de als gevolg daarvan door hen gevreesde negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat voor bioscoopexploitanten in de stad Utrecht en omgeving.
10.2. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen bevat het Masterplan Leidsche Rijn Centrum uitgangspunten voor verschillende functionaliteiten in Leidsche Rijn Centrum en hoe die zich tot elkaar verhouden in de context van de (stedenbouwkundige) invulling van de openbare ruimte in het gebied en staat daarbij de aantrekkingskracht van Leidsche Rijn Centrum voor de bewoners van Leidsche Rijn en daarbuiten als levendig, aantrekkelijk en multifunctioneel gebied voorop. De Leisurenota strekt ertoe een kader te bieden voor de ontwikkeling en toetsing van grootschalige leisurevoorzieningen in Utrecht en de ontwikkelingen in de markt op dat gebied zoveel mogelijk te faciliteren. In de Leisurenota zijn het Stationsgebied en Leidsche Rijn Centrum voorgesteld als locaties voor de ontwikkeling van leisureverblijfsgebieden met een geïntegreerd aanbod aan vrijetijdsvoorzieningen.
Kinepolis Bioscopen en anderen zijn niet gevestigd in het gebied waar het Masterplan Leidsche Rijn Centrum betrekking op heeft. Het belang van de aantrekkingskracht van Leidsche Rijn Centrum voor de bewoners van Leidsche Rijn en daarbuiten als levendig, aantrekkelijk en multifunctioneel gebied, betreft niet het belang waarvoor Kinepolis Bioscopen en anderen in deze procedure bescherming zoeken, reeds omdat zij niet zijn gevestigd in dit gebied. De Leisurenota beoogt geen concurrentiebelangen te beschermen en voor zover Kinepolis Bioscopen en anderen zich beroepen op passages uit deze nota die zien op Leidsche Rijn Centrum betreft dit derhalve evenmin het belang waarvoor Kinepolis Bioscopen en anderen in deze procedure bescherming zoeken. De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht, zij het deels op andere gronden, overwogen dat het betoog van Kinepolis Bioscopen en anderen, wat daar verder van zij, ingevolge artikel 8:69a van de Awb, niet kan leiden tot vernietiging van het besluit.
Het betoog faalt.
11. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte het betoog dat het bouwplan niet financieel uitvoerbaar is zonder ontoelaatbare staatssteun en het betoog dat de openbare aanbesteding die voor het project moest plaatsvinden niet rechtmatig heeft plaatsgevonden, gelet op artikel 8:69a van de Awb, onbesproken heeft gelaten. Kinepolis Bioscopen menen dat de door hen aangevoerde gronden, samenhangend met ongeoorloofde staatssteun en openbare aanbesteding, juist mede strekken ter bescherming van hun concurrentiebelangen.
11.1. De Afdeling stelt vast dat Kinepolis Bioscopen ingeval -zoals zij stellen- ongeoorloofde staatssteun aan de orde zou zijn, in hun concurrentiebelangen kunnen worden geraakt. Echter zoals de Afdeling eerder in de uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585, heeft overwogen kan de vraag of van ongeoorloofde staatssteun sprake is in een procedure als deze slechts indirect aan de orde komen en wel in het kader van de vraag of staatssteun mogelijk een beletsel vormt voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van het bouwplan. De vraag of sprake is van staatssteun is immers niet relevant in het kader van de beoordeling van de ruimtelijke effecten van het bouwplan. Voorts kan een omgevingsvergunning voor een bouwplan als zodanig niet worden aangemerkt als het verlenen van staatssteun. Gelet hierop heeft de rechtbank in dit kader terecht eerst beoordeeld of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit op de grond dat het bouwplan economisch niet uitvoerbaar is. De rechtbank heeft evenzeer terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96, overwogen dat het onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid van een bouwplan er mede toe strekt te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bouwplan dat niet uitvoerbaar is. Beoogd wordt de bij het daadwerkelijk realiseren van een bouwplan betrokken belangen te beschermen, waaronder in ieder geval begrepen die van grondeigenaren en grondgebruikers in de nabije omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien. Daaronder worden niet begrepen de belangen van een concurrent die niet in de onmiddellijke nabijheid van het perceel is gevestigd. Nu vast staat dat Kinepolis Bioscopen en anderen niet in de onmiddellijke nabijheid van het perceel zijn gevestigd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat hetgeen Kinepolis Bioscopen en anderen over de economische uitvoerbaarheid hebben aangevoerd op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en heeft zij een inhoudelijke bespreking daarvan terecht achterwege gelaten. Anders dan in de zaak die ten grondslag ligt aan de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892, wordt dan ook niet toegekomen aan de vervolgvraag of Kinepolis zich in het kader van het onderzoek naar de financieel-economische uitvoerbaarheid kan beroepen op schending van de regels inzake staatssteun. Nu het relativiteitsvereiste op gelijke wijze wordt toegepast op beroepen die ertoe strekken aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen als op soortgelijke nationale beroepen, en eventuele concurrentievervalsing door ongeoorloofde staatssteun buiten het kader van het ruimtelijk bestuursrecht in volle omvang aan de rechter kan worden voorgelegd, wordt met deze afdoening voldaan aan de eisen die het Unierecht volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie stelt aan de toepassing van het nationaal procesrecht in Unierechtelijke zaken (arresten van 16 december 1976, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188, punt 5; van 18 maart 2010, Alassini e.a., ECLI:EU:C:2010:146, punten 47 tot en met 49; van 13 maart 2007, Unibet, ECLI:EU:C:2007:163, punt 65. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295.
11.2. De rechtbank heeft voorts evenzeer terecht overwogen dat hetgeen met betrekking tot de openbare aanbestedingsprocedure is aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7510) kan een verplichting tot aanbesteding van de uitvoering van het plan in het algemeen op zichzelf niet in de weg staan aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan en is naar nationaal recht de burgerlijke rechter en niet de bestuursrechter de aangewezen rechter om over de rechtmatigheid van het achterwege laten van een openbare aanbesteding een oordeel te vellen. Daargelaten of het college ten onrechte een openbare aanbesteding achterwege heeft gelaten, is het oordeel van de rechtbank dat deze beroepsgrond niet tot vernietiging van het besluit kan leiden, wat er ook zij van de verwijzing naar artikel 8:69a van de Awb, juist.
Het betoog faalt.
12. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het project ook betrekking heeft op een milieuvergunningplichtige activiteit waarvoor omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist en dat het college, gelet hierop, ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften onvoldoende waarborg bieden dat het bezoekersaantal van 500.000 niet zal worden overschreden. Het aantal bezoekers is niet controleerbaar en daarmee ook niet handhaafbaar.
12.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht worden als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
In bijlage I, onderdeel C, categorie 19.4, onder a, zoals dit luidde ten tijde van belang, is bepaald dat als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden aangewezen inrichtingen voor sport of recreatie die per jaar 500.000 bezoekers of meer trekken.
12.2. De in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten 1°, van de Wabo opgenomen rechtsregel dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten van een inrichting strekt ter bescherming van het milieu en bevat daarmee een milieunorm. Milieunormen beogen niet de belangen van concurrenten te beschermen. De in dit artikel opgenomen rechtsregel strekt kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor Kinepolis Bioscopen en anderen in deze procedure bescherming zoeken. Dat geldt ook voor de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften waar Kinepolis Bioscopen en anderen zich op beroepen, waarmee het college heeft bedoeld te voorkomen dat het bezoekersaantal van 500.000 wordt overschreden, gelet op de milieuvergunningplicht bij meer dan 500.000 bezoekers. Het voorgaande geldt ook voor artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, dat ertoe strekt te waarborgen dat met betrekking tot een aanvraag voor een milieuvergunningplichtig project de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wordt gevolgd, nu de in dit artikel opgenomen verplichting samenhangt met de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten 1°, van de Wabo opgenomen rechtsregel. De Afdeling wijst er in dit verband op dat bij de toepassing van de relativiteitseis aan procedurele aspecten geen zelfstandige betekenis toekomt. Voor de inroepbaarheid daarvan is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend. Gelet op het voorgaande kan het betoog van Kinepolis Bioscopen en anderen ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit.
Het betoog faalt
13. Kinepolis Bioscopen en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond dat niet wordt voldaan aan artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Utrecht en het college ten onrechte ontheffing op grond van artikel 2.5.30, vijfde lid, van de Bouwverordening heeft verleend nu daaraan geen voorwaarde tot betaling van een financiële bijdrage is verbonden.
13.1. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening moet, indien een gebouw gelegen is in een gebied dat is aangeduid met: Zone 1: Binnenstad Zone 2: Stationsgebied Zone 3: Schil/Leidsche Rijn Zone 4: Overig volgens de bij de verordening behorende kaart, voorzover de omvang of de bestemming van het gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte(n) zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
Ingevolge het tweede lid, wordt, voor zover in de Parkeernota 2003 voor een functie criteria (normen) zijn aangewezen, voor die functie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die parkeernorm (bandbreedte).
Ingevolge het zesde lid kunnen burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste, het tweede en vijfde lid:
a. voor zover op aantoonbare duurzame andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien of op de locatie het feitelijke onmogelijkheid is om aan de parkeernormen te voldoen;
b. bij onderschrijding van de parkeernorm (bandbreedte), wanneer locatie, functie en mobiliteitskenmerken daartoe aanleiding geven.
13.2. Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening strekt ertoe te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. Gesteld noch gebleken is dat Kinepolis Bioscopen en anderen bescherming zoeken van dat belang. Voormeld artikel strekt kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor Kinepolis Bioscopen en anderen in deze procedure bescherming zoeken. Gelet hierop kan het betoog van Kinepolis Bioscopen en anderen ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit.
Het betoog faalt.
Aanvullende toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van het relativiteitsvereiste
14. Kinepolis Bioscopen en anderen beroepen zich op de zogenoemde correctie Langemeijer, een mogelijke nuancering van het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsbeginsel.
14.1. In de uitspraak op 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, heeft de Afdeling onder verwijzing naar de door haar verzochte conclusie van de staatsraad advocaat-generaal, als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb, overwogen dat de rechter de toepassing van artikel 8:69a van de Awb in die zin dient te corrigeren dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. De schending van die norm is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor toepassing van de correctie, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.
14.2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 volgt dat een geslaagd beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste kan leiden. Voor een dergelijke correctie bestaat echter reeds hierom geen grond, nu Kinepolis Bioscopen en anderen het beroep op deze correctie niet hebben onderbouwd, maar hebben volstaan met de enkele stelling ter zitting dat het college in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld, in strijd met toezeggingen en afspraken met de gemeente heeft gehandeld en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Het betoog kan reeds hierom niet slagen.
Voor zover Kinepolis Bioscopen en anderen in het kader van het betoog dat het project ook betrekking heeft op een milieuvergunningplichtige activiteit en dat het college ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft gevolgd hebben gesteld dat het college ter zake in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, wordt overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel evenmin slaagt. Kinepolis Bioscopen en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij daadwerkelijk zijn benadeeld doordat hen in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan Taxon Groep 2 niet hoeft te voldoen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de rechtbank ook terecht heeft overwogen, het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend en Taxon Groep 2, anders dan Kinepolis Bioscopen en anderen met betrekking tot de door hen op te richten bioscoop in het Stationsgebied omdat zij meer dan 500.000 bezoekers per jaar verwachten, geen aanvraag heeft gedaan voor een milieuvergunningplichtige inrichting.
15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Slump w.g. Kos
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2016
580.