Uitspraak
201601286/1/V6.
Datum uitspraak: 14 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 12 januari 2016 in zaak nr. 15/663 in het geding tussen:
[partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] (hierna gezamenlijk: het doelvermogen),
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2014, voor zover thans van belang, heeft de minister het doelvermogen een boete van € 9.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 24 december 2014 heeft de minister het door het doelvermogen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2016, voor zover thans van belang, heeft de rechtbank het door het doelvermogen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 december 2014 vernietigd, het besluit van 18 juni 2014 herroepen, de boete in zoverre vastgesteld op € 6.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Het doelvermogen heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G.A.A.M. Zwagemakers, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW), is verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. Het doelvermogen heeft voor het opruimen van sloopafval een klussenbedrijf ingeschakeld, dat op zijn beurt vier vreemdelingen van Bulgaarse nationaliteit heeft tewerkgesteld. In hoger beroep is onbestreden dat het doelvermogen, gezien artikel 5:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 51, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, met een rechtspersoon moet worden gelijkgesteld en als werkgever in de zin van de Wav moet worden aangemerkt. Voorts is onbestreden dat het doelvermogen van het klussenbedrijf geen afschrift van de identiteitsdocumenten van de vreemdelingen heeft ontvangen dan wel zo nodig heeft opgevraagd, en door zo hun identiteit niet voorafgaand aan de werkzaamheden vast te stellen en een afschrift van hun identiteitsdocumenten niet in zijn administratie op te nemen en te bewaren, artikel 15, tweede lid, van de Wav heeft overtreden.
Bevoegdheid rechtbank
2. Gelet op artikel 8:7, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6 van Pro de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, is de rechtbank Den Haag in dit geval onbevoegd kennis te nemen van het door het doelvermogen ingestelde beroep, nu het om een boetebesluit bedoeld in de Wav gaat en, gezien het rechtsgebied waar het doelvermogen is gevestigd, de rechtbank Amsterdam daartoe bevoegd is. Met het oog op effectieve geschilbeslechting ziet de Afdeling evenwel aanleiding om de aangevallen uitspraak krachtens artikel 8:117 van Pro de Awb als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
De zaak ten gronde
3. De minister heeft betoogd dat de rechtbank hem ten onrechte heeft gehouden aan het in de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2012 neergelegde - oude - boetenormbedrag van € 1.500,00 met de overweging dat niet valt in te zien waarom de door de Afdeling bij haar uitspraak van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138, verlangde differentiatie van het boetesysteem van de Wav, wat betreft de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav, niet op gelijke gronden voor de overtreding van artikel 15 van Pro die wet geldt. Daartoe heeft de minister aangevoerd dat de achtergrond van de verhoging van het boetenormbedrag voor overtredingen van artikel 15 van Pro de Wav van € 1.500,00 met 50% naar het nieuwe boetenormbedrag van € 2.250,00 - evenals die van de verhoging van het boetenormbedrag voor overtredingen van artikel 2, eerste lid, van die wet - ligt in een stevigere aanpak van fraude op het gebied van de arbeidswetten. Daaraan heeft de minister toegevoegd dat hij in de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2013 (hierna: de Beleidsregel), anders dan voorheen, ervoor heeft gekozen om voor overtredingen van artikel 15 een Pro gedifferentieerder beleid te voeren dan voor overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Voor natuurlijke personen heeft hij namelijk door ook voor overtreding van artikel 15 een Pro correctiefactor van 0,5 ten opzichte van het volle boetenormbedrag te hanteren een lagere standaardboete van € 1.125,00 geïntroduceerd. Deze bedragen zijn niet onredelijk en de hogere standaardboete van € 2.250,00 is bij de op 7 oktober 2015 inwerkinggetreden aanpassing van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2015 dan ook ongewijzigd gebleven, aldus de minister. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister nader toegelicht dat dit ook geldt voor de op 15 juli 2016 inwerkinggetreden Beleidsregel boeteoplegging Wav 2016, omdat, anders dan bij de overtreding van artikel 2, eerste lid of artikel 15a van de Wav, de overtreding van artikel 15 administratief Pro van aard is en boeteverhogende omstandigheden, zoals thans geregeld in artikel 2 van Pro laatstgenoemde Beleidsregel, niet één op één toepasbaar zijn.
3.1. Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna: de WAHSS) op 1 januari 2013 (Stb. 2012, 462) heeft de minister de beleidsregels voor boeteoplegging bij overtreding van de Wav opnieuw vastgesteld en neergelegd in de Beleidsregel. Hierbij heeft hij de voor een eerste overtreding van artikel 15 van Pro de Wav bestaande boetenormbedragen met 50% verhoogd. Voor de overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav komt dit voor rechtspersonen en daarmee gelijk te stellen entiteiten neer op een verhoging van € 1.500,00 naar € 2.250,00.
De geschiedenis van de totstandkoming van de WAHSS maakt duidelijk dat de wetgever bij de aanzienlijke verhoging van alle boetenormbedragen, voor zover het een overtreding van de Wav betreft, uitsluitend het oog heeft gehad op die artikelen van de Wav die zijn gericht op het voorkómen van illegale tewerkstelling. Zie voor die geschiedenis Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, p. 15, nr. 4, p. 5 en 7, nr. 6, p. 23-28, en Kamerstukken I 2012/13, 33 207, nr. C, p. 3-4). In het bijzonder wijst de Afdeling op hetgeen de minister in de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 207, nr. 6, p. 25-27) heeft gesteld. Daar heeft hij, wat betreft de uitwerking van de voorgestelde aanscherping van sancties, in het vooruitzicht gesteld dat hij bij de uit het wetsvoorstel voortvloeiende verbreding van het begrip recidive in de lagere regelgeving tot uitdrukking zal brengen dat er, wat betreft de overtredingen van de Wav, twee clusters van overtredingen zijn: één met administratieve overtredingen en één dat ziet op illegale tewerkstelling en de medewerkingsplicht. Bij dit laatste cluster is de gemeenschappelijke noemer dat het gaat om het overtreden van artikelen die zijn gericht op het voorkómen van illegale tewerkstelling, aldus de Nota. Uit de wetsgeschiedenis blijkt derhalve dat onderscheid wordt gemaakt tussen administratieve overtredingen enerzijds en overtredingen die zien op illegale tewerkstelling en de medewerkingsplicht anderzijds. Gelet op dit onderscheid kunnen de in de wetgeschiedenis aangevoerde redenen voor het verzwaren van het sanctieregime van de Wav voor overtreding van artikelen die zien op het voorkómen van illegale tewerkstelling, zoals artikel 2 van Pro de Wav, niet zonder meer in gelijke mate opgeld doen voor overtredingen van voorschriften van administratieve aard, zoals neergelegd in artikel 15 van Pro de Wav. Nu de minister de noodzaak voor de verhoging met 50% van het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 15 van Pro de Wav die hij naar aanleiding van de inwerkingtreding van de WAHSS heeft ingevoerd niet afzonderlijk heeft toegelicht, mist die verhoging een deugdelijke motivering. Dit gebrek wordt niet ondervangen door de differentiatie die de minister heeft aangebracht door voor natuurlijke personen voor die overtreding een lagere standaardboete van € 1.125,00 te introduceren. Bij deze stand van zaken ziet de Afdeling aanleiding om de minister te houden aan het oude boetenormbedrag van € 1.500,00. De in het nieuwe beleid voorziene correctiefactor van 0,5 voor natuurlijke personen zal aan dit bedrag worden gerelateerd.
Uit het voorgaande vloeit voort dat voor het doelvermogen, als met een rechtspersoon gelijk gestelde entiteit, een boete van € 1.500,00 per overtreding van artikel 15 van Pro de Wav passend en geboden is. De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot dezelfde beslissing gekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop die rust, worden bevestigd voor zover aangevochten.
5. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Groeneweg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2016
32.