Uitspraak
201601501/1/A2.
Datum uitspraak: 18 januari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 februari 2016 in zaak nr. 15/4533 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellant] toegekende voorschot van de huurtoeslag over het berekeningsjaar 2014 herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 16 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door K.M. van den Boor, advocaat te Vlaardingen, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door
drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding voor het geschil
1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 22 januari 2014 ten grondslag gelegd dat ten minste één van de medebewoners van [appellant] niet rechtmatig in Nederland verblijft of een verblijfstatus heeft die geen recht geeft op toeslag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit besluit bij besluit van 16 juli 2015 gehandhaafd, waarin hij zich op het standpunt heeft gesteld dat uit gegevens van de Immigratie- en Naturalisatiedienst is gebleken dat de inwonende zoon van [appellant], N.B. [appellant], vanaf 1 oktober 2003 tot en met 2 februari 2015 geen verblijfstitel had en [appellant] daarom over 2014 geen recht op een toeslag heeft, ook al is hij zelf Nederlander of verblijft hij rechtmatig in Nederland. De Belastingdienst/Toeslagen wijst er in dit verband op dat toeslagen bij een aanvrager met een partner of een medebewoner, niet per individu worden verstrekt, maar toekomen aan het gezin. Indien wel een toeslag zou worden verstrekt, zou ook de vreemdeling zonder rechtmatige verblijfstitel een geldelijk voordeel hebben, hetgeen het koppelingsbeginsel nu juist wil voorkomen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen het standpunt ingenomen dat een onderscheid tussen mensen met een Nederlandse of rechtmatig in Nederland verblijvende partner of medebewoner en mensen met een partner of medebewoner zonder geldige verblijfstitel geen verboden discriminatie oplevert.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in zijn standpunt dat de inwonende zoon van [appellant] een medebewoner in de zin van artikel 2, eerste lid, onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is. Nu deze zoon in 2014 niet over een geldige verblijfstitel beschikte, had [appellant] gelet op artikel 9, derde lid, van de Awir, over het jaar 2014 geen recht op huurtoeslag. Volgens de rechtbank is de uitzondering van de tweede volzin van artikel 9, derde lid, van de Awir niet van toepassing. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat deze uitzondering slechts betrekking heeft op asielzoekers. Volgens de rechtbank biedt de wet geen ruimte om minderjarige vreemdelingen, niet zijnde asielzoekers, uit te zonderen van de toepassing van het koppelingsbeginsel. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat uit artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van huurtoeslag, nu huurtoeslag niet behoort tot die sociale voorzieningen die strekken tot het waarborgen van een bestaansminimum voor gezinnen met kinderen. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de artikelen 26 en 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK), waarop [appellant] in beroep heeft gewezen, geen normen bevatten die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter.
Gronden hoger beroep
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank bij de uitleg van artikel 9, derde lid, van de Awir een onrechtmatig onderscheid heeft gemaakt tussen de situatie waarin een minderjarige vreemdeling bij zijn eigen ouder woont en de situatie waarin een minderjarige asielzoeker bij een pleegouder woont. Voorts ontstaat volgens [appellant] door deze uitleg een onrechtmatige frictie tussen de wettelijke zorgplicht die hij voor zijn zoon heeft, de Wet op de huurtoeslag (hierna: Wht) en de verplichtingen die uit het IVRK volgen. Tevens betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het stopzetten van huurtoeslag met ingang van 1 januari 2014 niet in strijd is met artikel 8 EVRM Pro.
Wettelijk kader
4. De wetsartikelen die in deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling gronden hoger beroep
5. De Afdeling gaat eerst in op het betoog van [appellant] dat de weigering van huurtoeslag gevolgen heeft voor het levensonderhoud van zijn zoon en de uitoefening van het familie- en gezinsleven tussen hem en zijn zoon. Tussen [appellant] en zijn zoon bestaat gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1729) beoogt artikel 8 van Pro het EVRM niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan het onder omstandigheden ook aan het recht inherente, positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op familie- en gezinsleven. Gelet op het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Domenech Pardo tegen Spanje, beslissing van 3 mei 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0503DEC005599600, kan niet worden uitgesloten dat, hoewel het EVRM als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt, in bepaalde omstandigheden de weigering om een sociale uitkering toe te kennen problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel van het 8 van het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het familie- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
De Afdeling heeft evenzeer eerder overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1939) dat de verstrekking van een (voorschot) huurtoeslag niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent dat uit artikel 8 van Pro het EVRM geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van huurtoeslag. De stelling van [appellant] dat de gemeente geen bijstand toekent omdat huurtoeslag een voorliggende voorziening is, die gezien haar aard en doel, wordt geacht voor hem toereikend en passend te zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Huurtoeslag behoort niet tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen (met kinderen) onder het bestaansminimum leven. De rechtbank heeft in zijn betoog derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen dat [appellant] voor het toeslagjaar 2014 geen recht heeft op huurtoeslag in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM.
6. De minderjarige zoon van [appellant] is geen alleenstaande minderjarige vreemdeling in de zin van artikel 1, onderdeel e, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen. De in artikel 9, derde lid, tweede volzin, van de Awir geregelde uitzondering is dus niet van toepassing. [appellant] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen zijn situatie niettemin op gelijke wijze had moeten behandelen als de uitzondering voor pleegouders van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, zoals opgenomen in artikel 9, derde lid, tweede volzin, van de Awir.
6.1. Aan het door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir, ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. De wetgever beoogde met dit beginsel onder meer te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van de schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanig sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Medebewoners, in dit geval de zoon van [appellant], mogen niet indirect profijt hebben van de voorschotten die aan [appellant] zijn toegekend. De uitzondering in artikel 9, derde lid, tweede volzin, van de Awir, ziet, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming daarvan (Kamerstukken II 2006/2007, 30 322, nr. 14, blz. 2) uitsluitend op de situatie waarin een medebewoner een alleenstaande minderjarige asielzoeker is, die recht heeft op opvang door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, maar waarbij de zorgplicht op verzoek van de overheid wordt vervuld door pleegouders. Het is dan niet wenselijk dat pleegouders daardoor het recht op huurtoeslag zouden verliezen. Als gevolg van deze uitzondering ontstaat een onderscheid tussen een pleegouder met een alleenstaande minderjarige asielzoeker als medebewoner en een ouder, zoals [appellant], die samenwoont met zijn minderjarige kind dat eveneens niet over een verblijfsrecht beschikt. Dit onderscheid is echter gerechtvaardigd nu een ouder die zijn eigen minderjarige kind in huis neemt, niet zoals de pleegouder, een op de overheid rustende rechtsplicht tot opvang van een minderjarige vreemdeling op zich neemt. De zorgplicht van een ouder voor zijn kind, zoals neergelegd in het Burgerlijk Wetboek, strekt niet zo ver dat daarmee in weerwil van artikel 9 van Pro de Awir een recht op huurtoeslag kan ontstaan. Bij ouders rust een eigen verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen.
7. Voor zover [appellant] een beroep heeft gedaan op de artikelen 2, 3, 9 en 10 van het IVRK, wordt als volgt overwogen.
7.1. [appellant] betoogt dat de onthouding van huurtoeslag aan hem in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 2 van Pro het IVRK. Naar het oordeel van de Afdeling is de doelstelling van de koppelingswetgeving tegen de achtergrond van het IVRK niet ongeoorloofd. De bijzondere beschermingswaardigheid van kinderen die ten grondslag ligt aan het IVRK en in het bijzonder artikel 2 van Pro het IVRK, brengt met zich dat maatregelen die ten opzichte van volwassenen in overeenstemming worden geacht met de internationale non-discriminatiebepalingen, in bepaalde situaties door de gevolgen daarvan voor kinderen niettemin in strijd kunnen komen met artikel 2, eerste lid, van het IVRK. De Afdeling acht de toepassing van artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir, als gevolg waarvan [appellant] geen aanspraak heeft op huurtoeslag wegens samenwoning met zijn kind dat niet over een verblijfsrecht beschikt, echter ook in het licht van het IVRK gerechtvaardigd ter verwezenlijking van de doelstelling van de koppelingswetgeving. De verstrekking van huurtoeslag aan [appellant] kan bijdragen aan de voortzetting van het wederrechtelijke verblijf van zijn zoon hier te lande en daarmee het vreemdelingenbeleid frustreren. Er is geen sprake van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kan geven om in het onderhavige geval een nuancering te brengen op het oordeel dat het hiervoor in 6.1 vermelde onderscheid niet gerechtvaardigd is te achten.
7.2. Artikel 3 van Pro het IVRK heeft rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter.
Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op de door [appellant] in bezwaar aangevoerde omstandigheden, zich in het besluit van 21 juli 2015, zoals nader toegelicht in het bij de rechtbank ingediende verweerschrift, onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind van [appellant]. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de belangen van zijn kind door de besluitvorming in het gedrang zijn gekomen.
7.3. Over het beroep van [appellant] op de artikelen 9 en 10 van het IVRK wordt overwogen dat, voor zover deze verdragsbepalingen al een direct toepasbare norm zouden inhouden, daaruit als zodanig geen verplichting voortvloeit tot verstrekking van huurtoeslag. Voorts geldt dat de in artikel 9 van Pro het IVRK vervatte norm geen aanspraak in het leven roept die verder strekt dan artikel 8 van Pro het EVRM. In dat verband wordt verwezen naar hetgeen hiervoor onder 5 is overwogen. Verder heeft de aanvraag om een verblijfsvergunning voor zijn zoon ten behoeve van gezinshereniging met [appellant] op zichzelf geen nadelige gevolgen voor [appellant] of zijn zoon. Het niet toekennen van huurtoeslag is het gevolg van de omstandigheid dat de zoon van [appellant] bij hem is komen wonen terwijl hij (nog) niet over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l van de Vreemdelingenwet 2000 beschikte.
7.4. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 9, derde lid, van de Awir tegen de achtergrond van het IVRK buiten toepassing had moeten laten.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Van Soest-Ahlers
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
343.
BIJLAGE
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 1 Toepassingsgebied Pro
1. Deze wet geldt voor inkomensafhankelijke regelingen.
(…)
Artikel 2 Definities Pro
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
(…)
e. medebewoner: de persoon die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende, met dien verstande dat als medebewoner niet wordt aangemerkt:
1°. de partner van de belanghebbende,
2°. de persoon die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende een deel van de woning huurt, tenzij deze een bloed- of aanverwant in de eerste graad is van de belanghebbende of van diens partner,
3°. degene die tot het huishouden van de onder 2° bedoelde persoon behoort.
(…)
Artikel 9 Wijziging Pro status vreemdelingen; partner of medebewoner is vreemdeling
1. (…)
2. Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming.
3. Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval een medebewoner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000. Indien de medebewoner een alleenstaande minderjarige vreemdeling is in de zin van artikel 1, onderdeel e, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, geldt de eerste volzin niet tot het moment waarop het recht op opvang ingevolge die regeling eindigt.
Wet op de huurtoeslag
Artikel 7
1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
(…)
Artikel 9
1. Een huurtoeslag wordt slechts toegekend:
a. als de huurder, diens partner alsmede degenen die medebewoner van de woning zijn, als ingezetene op het adres van die woning zijn ingeschreven in de basisregistratie personen;
(…)
Burgerlijk Wetboek
Boek 1. Personen- en familierecht
Artikel 12
Een minderjarige volgt de woonplaats van hem die het gezag over hem uitoefent, de onder curatele gestelde die van zijn curator. Oefenen beide ouders tezamen het gezag over hun minderjarige kind uit, doch hebben zij niet dezelfde woonplaats, dan volgt het kind de woonplaats van de ouder bij wie het feitelijk verblijft dan wel laatstelijk heeft verbleven.
Artikel 247
1. het ouderlijk gezag de plicht en het recht van de ouder zijn minderjarig kind te verzorgen en op te voeden.
(…)
Grondwet
Artikel 94
Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8 Recht Pro op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
1. Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 2
1. Staten die partij zijn bij dit Verdrag eerbiedigen en waarborgen de in dit Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard, ongeacht hun ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind van zijn of haar ouder of wettelijke voogd.
(…)
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
(…)
Artikel 9
1. De Staten die partij zijn, waarborgen dat een kind niet wordt gescheiden van zijn ouders tegen hun wil, tenzij de bevoegde autoriteiten, onder voorbehoud van de mogelijkheid van rechterlijke toetsing, in overeenstemming met het toepasselijke recht en de toepasselijke procedures, beslissen dat deze scheiding noodzakelijk is in het belang van het kind. Een dergelijke beslissing kan noodzakelijk zijn in een bepaald geval, zoals wanneer er sprake is van misbruik of verwaarlozing van het kind door de ouders, of wanneer de ouders gescheiden leven en er een beslissing moet worden genomen ten aanzien van de verblijfplaats van het kind.
2. (…)
3. De Staten die partij zijn, eerbiedigen het recht van het kind dat van een ouder of beide ouders is gescheiden, op regelmatige basis persoonlijke betrekkingen en rechtstreeks contact met beide ouders te onderhouden, tenzij dit in strijd is met het belang van het kind.
Artikel 10
1. In overeenstemming met de verplichting van de Staten die partij zijn krachtens artikel 9, eerste lid, worden aanvragen van een kind of van zijn ouders om een Staat die partij is, voor gezinshereniging binnen te gaan of te verlaten, door de Staten die partij zijn met welwillendheid, menselijkheid en spoed behandeld. De Staten die partij zijn waarborgen voorts dat het indienen van een dergelijke aanvraag geen nadelige gevolgen heeft voor de aanvragers of hun familieleden.
(…)