Uitspraak
201607677/1/A1, 201607678/1/A1 en 201607680/1/A1.
Datum uitspraak: 10 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Den Haag,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2015, kenmerk DSB2015-74, heeft het college zijn beslissing tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang ter zake van een asbestverontreiniging als gevolg van een brand in een bedrijfsloods op het perceel [locatie] te Wateringen, op schrift gesteld. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang voor rekening van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen.
Bij besluit van 26 mei 2016 heeft het college het door [appellant sub 1] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 10 februari 2015, kenmerk DSB2015-73, heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang opgelegd ter zake van de hiervoor genoemde asbestverontreiniging. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang voor rekening van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen.
Bij besluit van 25 mei 2016 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 23 november 2016 heeft het college de hoogte van de kosten van de toepassing van de spoedeisende en reguliere bestuursdwang vastgesteld en deze op [appellant sub 1] en [appellant sub 2] verhaald.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaak nr. 201600014/1/A1, ter zitting behandeld op 7 maart 2017, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. K.I. Dalpi en mr. J. Backx, beiden advocaat te Rotterdam, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. V. Kortenbach, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. W.M. Logtenberg en W. Vlieger, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. In de nacht van 12 op 13 januari 2015 is brand uitgebroken in een loods, die dienst deed als bedrijfsverzamelgebouw, aan de [locatie] te Wateringen. Het gebouw, waarvan het dak een oppervlakte had van ongeveer 1600 m2, is geheel afgebrand. De dakbedekking van het gebouw bestond uit asbestplaten waardoor een aanzienlijke hoeveelheid asbest in de omgeving, onder meer op het grondgebied van de gemeente Den Haag, is terechtgekomen. [appellant sub 1] is voor 95% eigenaar van de bedrijfsloods; [appellant sub 2] is voor 5% eigenaar.
Spoedeisende bestuursdwang
2. Het college heeft op 13 januari 2015, onmiddellijk na de brand, spoedeisende bestuursdwang toegepast door een asbestinventarisatie te laten opstellen en Ecoloss Project B.V. opdracht te geven een aantal maatregelen te nemen om asbestverontreiniging tegen te gaan. Die maatregelen betreffen in hoofdzaak: het verwijderen van asbestresten in de openbare ruimte op de wegen, de trottoirs, de parkeervakken, de opritten, de paden en het groen op de Menno ter Braakstraat en het Marsmanplantsoen. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 februari 2015 heeft het college zijn beslissing tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld.
3. [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast omdat niet aan het vereiste van spoedeisendheid is voldaan. Hij stelt dat op het grondgebied van de gemeente Den Haag slechts een geringe hoeveelheid asbest terecht is gekomen. Verder wijst hij er op dat de brandweer de ergste verontreiniging direct na de brand heeft opgeruimd en in de media steeds is bericht dat er geen risico's voor de gezondheid bestaan. Verder blijkt uit het asbestinventarisatierapport dat kon worden volstaan met het nemen van maatregelen op korte termijn, hetgeen ruimte laat voor enig uitstel, aldus [appellant sub 1]. Hij stelt dat het college hem had moeten informeren en vervolgens gelegenheid had moeten bieden zelf maatregelen te nemen of de inmiddels ingezette sanering over te nemen.
3.1. Artikel 1.1a van de Wet milieubeheer luidt:
"1. Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.
2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken."
Artikel 5:31 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. […]
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt."
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1568) geldt de in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer vervatte zorgplicht in beginsel slechts in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wet milieubeheer er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken.
3.3. Het is een feit van algemene bekendheid dat asbest een gevaarlijke stof is en dat de verspreiding van asbestdeeltjes nadelige gevolgen heeft voor het milieu en risico's voor de gezondheid met zich brengt.
De gemeente Den Haag heeft op 13 januari 2015 in de middag aan De Swart Asbest Advies & Begeleiding B.V. (hierna: De Swart) opdracht gegeven voor het uitvoeren van een asbestinventarisatie. Deze inventarisatie is op 14 januari 2015 uitgevoerd en heeft geresulteerd in het Asbestinventarisatierapport type A conform SC-450, nummer 15-005, van 19 januari 2015. Volgens dit rapport zijn in openbaar gebied en tuinen van woningen binnen de gemeente Den Haag asbesthoudende restanten van golfplaten, afkomstig van de brandlocatie terechtgekomen. In het rapport is onder 'Conclusie en aanbevelingen' het volgende opgenomen:
"De mogelijkheid bestaat dat de volgende asbesthoudende materialen een gevaar voor de volksgezondheid kunnen vormen:
De asbestrestanten op de daken van woningen en bedrijfsgebouwen (…), in de voor- en achtertuinen van de woningen, openbaar gebied, plantsoenen, op straten e.d. in de omliggende omgeving, de openbare wegen en trottoirs in het aangrenzende gebied (de straten en trottoirs zijn reeds met zuigwagens e.d. gereinigd) echter is het advies om de openbare wegen en trottoirs regelmatig te controleren en indien nodig nogmaals te reinigen (…). Er wordt geadviseerd om deze aangetroffen asbesthoudende materialen op korte termijn, of direct te laten verwijderen".
Gelet op het vorenstaande heeft het college aannemelijk gemaakt dat door het vrijkomen en de verspreiding van asbestresten ten gevolge van de brand in de loods ernstige nadelige gevolgen zijn ontstaan of acuut dreigden te ontstaan voor mens en milieu, en dat in een geval als dit geen andere regels dan artikel 1.1a van de Wet milieubeheer het treffen van maatregelen vorderen teneinde die gevolgen te voorkomen. Verder heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake was van een spoedeisende situatie die het terstond toepassen van bestuursdwang rechtvaardigde. Het feit dat het college niet eerst contact heeft opgenomen met [appellant sub 1] maakt niet dat de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang onrechtmatig is.
Het betoog faalt.
4. [appellant sub 1] betoogt dat hij artikel 1.1a van de Wet milieubeheer niet heeft overtreden zodat jegens hem geen spoedeisende bestuursdwang kon worden toegepast. Hij wist niet en kon redelijkerwijs ook niet weten dat in de gemeente Den Haag asbestverontreiniging was opgetreden ten gevolge van de brand in de loods. Hij is pas op 5 februari 2015 door de gemeente op de hoogte gesteld van de verontreiniging en de toepassing van bestuursdwang, aldus [appellant sub 1].
4.1. [appellant sub 1] is mede-eigenaar van de loods waar brand is uitgebroken. Een eigenaar van een pand die na het vrijkomen en de verspreiding van asbest ten gevolge van een brand in zijn pand nalaat maatregelen te treffen om de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken, kan redelijkerwijs vermoeden dat door dit nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt. [appellant sub 1] was op de hoogte van de aanwezigheid van de asbesthoudende dakbedekking; hij heeft als mede-eigenaar van de loods het risico genomen dat bij brand asbestdeeltjes vrijkomen en de omgeving wordt verontreinigd. Verder had [appellant sub 1], gelet op de situering van de loods nabij de gemeentegrens met Den Haag, de omvang van de brand en de weersomstandigheden, redelijkerwijs kunnen weten dat asbestdeeltjes op Haags grondgebied terecht zouden komen. Door niet de maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken, heeft [appellant sub 1] artikel 1.1a van de Wet milieubeheer overtreden.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 1] betoogt dat de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang te laat bekend is gemaakt. Het college heeft de spoedeisende bestuursdwang eerst op 10 februari 2015 op schrift gesteld en bekendgemaakt, hetgeen in strijd is met artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, aldus [appellant sub 1].
5.1. Artikel 5.31, tweede lid, van de Awb (zie onder 3.1) bepaalt dat zo spoedig mogelijk na het toepassen van bestuursdwang alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt bekendgemaakt.
De spoedeisende bestuursdwang is tussen 13 januari en 19 januari 2015 uitgeoefend. Op 5 februari 2015 is aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een 'vooraankondiging last onder bestuursdwang' verzonden. Die vooraankondiging betreft het voornemen van het college om een (reguliere) last onder bestuursdwang op te leggen ten aanzien van nog uit te voeren saneringswerkzaamheden. Anders dan waar het college in het besluit van 26 mei 2016 kennelijk van uitgaat, is die vooraankondiging derhalve geen bekendmaking van het besluit tot toepassen van spoedeisende bestuursdwang, als bedoeld in artikel 5.31, tweede lid, van de Awb. Eerst op 10 februari 2015 is het besluit tot toepassing van de spoedeisende bestuursdwang bekendgemaakt. Dat is vier weken nadat het college was begonnen met de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang. Hiermee is niet voldaan aan de in artikel 5.31, tweede lid, van de Awb neergelegde verplichting om het besluit zo spoedig mogelijk bekend te maken. Een schending van deze bepaling betekent echter op zich zelf niet dat daardoor de beslissing tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang alsnog onrechtmatig wordt (zie onder meer de uitspraak van 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:992).
Het betoog faalt in zoverre.
Onder 8.2 wordt beoordeeld in hoeverre [appellant sub 1] en [appellant sub 2] door de late bekendmaking van het besluit zijn benadeeld en of dit aanleiding had moeten zijn de te verhalen kosten te matigen.
Kostenverhaal spoedeisende bestuursdwang
6. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 februari 2015 heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang ten laste van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] worden gebracht. [appellant sub 1] betoogt dat het niet redelijk is dat de kosten geheel voor zijn rekening komen en dat aanleiding bestaat om geheel of gedeeltelijk van het kostenverhaal af te zien.
7. Artikel 5:25 van Pro de Awb luidt:
"1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
2. De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht."
8. [appellant sub 1] betoogt dat hem geen verwijt treft dat hij de nodige maatregelen niet heeft getroffen omdat hij niet wist en redelijkerwijs ook niet kon weten dat sprake was van een asbestverontreiniging binnen de gemeente Den Haag. De gemeente heeft hem daarover niet geïnformeerd. Eerst op 5 februari 2015 was hij vanwege een vooraanschrijving bestuursdwang ervan op de hoogte dat ook asbestrestanten op het grondgebied van de gemeente Den Haag terecht waren gekomen, aldus [appellant sub 1]. Daar komt bij dat het algemeen belang bij de asbestsanering is betrokken. Onder verwijzing naar de uitspraak van 21 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU2988, stelt hij dat onder deze omstandigheden de kosten niet of niet volledig ten laste van hem kunnen worden gebracht. Verder wijst hij er op dat zijn financiële draagkracht volstrekt onvoldoende is om de kosten geheel te betalen.
8.1. Ingevolge artikel 5:25 van Pro de Awb gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Zoals onder meer in de door [appellant sub 1] genoemde uitspraak van 21 september 2005 is overwogen, kan voor het maken van een uitzondering aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Verder kunnen andere bijzondere omstandigheden het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal.
Onder 4.1 is geconcludeerd dat [appellant sub 1] artikel 1.1a van de Wet milieubeheer heeft overtreden. Daarbij is overwogen dat hij, gelet op de situering van de loods nabij de gemeentegrens met Den Haag, de omvang van de brand en de weersomstandigheden, redelijkerwijs had kunnen weten dat asbestdeeltjes op Haags grondgebied terecht zouden komen. [appellant sub 1] kan dan ook worden verweten dat hij niet de nodige maatregelen heeft getroffen. Reeds hierom kan de mate waarin het algemeen belang is betrokken bij het ongedaan maken van de situatie, geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had behoren af te zien. Verder kan de financiële draagkracht van de aangeschrevene in beginsel niet als bijzondere omstandigheid gelden die grond biedt om geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal af te zien. Dat de financiële draagkracht onvoldoende is en het publiek belang bij de sanering is betrokken, maakt - anders dan [appellant sub 1] stelt - niet dat het volledig doorbelasten van de kosten onevenredig is.
In zoverre faalt het betoog.
8.2. Voor zover [appellant sub 1] er op heeft gewezen dat het college hem niet tijdig op de hoogte heeft gesteld van de asbestverontreiniging en de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang, overweegt de Afdeling het volgende.
De spoedeisende bestuursdwang is tussen 13 januari en 19 januari 2015 uitgeoefend. Het college heeft in die periode [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daarvan niet op de hoogte gesteld. Zoals ter zitting door het college is bevestigd, is in die periode geen contact geweest tussen de gemeente en [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Op 5 februari 2015 is een 'vooraankondiging last onder bestuursdwang' verzonden; op 10 februari 2015 is het besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang bekendgemaakt, hetgeen, zoals onder 5.1 is overwogen, in strijd is met artikel 5:31, tweede lid, van de Awb. Door deze gang van zaken is aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de mogelijkheid ontnomen om in de periode van 13 januari tot 19 januari de sanering geheel of gedeeltelijk over te nemen. Naar het oordeel van de Afdeling behoren de kosten van de spoedeisende bestuursdwang daarom redelijkerwijs niet geheel te hunnen laste te komen. Het besluit van 26 mei 2016 is op dit punt in strijd met artikel 5:31, tweede lid, van de Awb en wordt in zoverre vernietigd.
Conclusie spoedeisende bestuursdwang
9. Het beroep van [appellant sub 1] is gegrond.
Het besluit van 26 mei 2016 moet worden vernietigd voor zover daarbij is gehandhaafd dat de kosten van de spoedeisende bestuursdwang geheel ten laste van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De Afdeling acht het, gelet op de omstandigheden van het geval, redelijk dat de kosten van de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang voor 50% ten laste van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen. De Afdeling zal het besluit van 10 februari 2015 in deze zin wijzigen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 26 mei 2016 voor zover dat is vernietigd. Het college behoeft dus geen nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Reguliere bestuursdwang
10. Bij besluit van 10 februari 2015, kenmerk DSB2015-73, gehandhaafd bij besluit van 25 mei 2016, heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang opgelegd. De last strekt - kort gezegd - tot het verwijderen van asbestresten ter plaatse van voor- en/of achtertuinen, daken, goten en balkons en toegangen en paden tot woningen Menno ter Braakstraat 72-100 en 106-154 en Marsmanplantsoen 2-28 en 1-25, en ter plaatse van het volkstuinencomplex aan de Rhijenhof 20. Zowel [appellant sub 1] als [appellant sub 2] hebben tegen het besluit van 25 mei 2016 beroep ingesteld.
11. Artikel 6:13 van Pro de Awb luidt:
"Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
11.1. Vaststaat dat [appellant sub 2] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 10 februari 2015. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat hem dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Dit betekent dat [appellant sub 2] op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb geen beroep bij de bestuursrechter kon instellen. Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.
12. [appellant sub 1] betoogt dat hij artikel 1.1a van de Wet milieubeheer niet heeft overtreden. Hij was aanvankelijk niet op de hoogte van de asbestverontreiniging en toen hij eenmaal, op 5 februari 2015, daarvan wél op hoogte was, was het feitelijk niet meer mogelijk de sanering nog over te nemen, aldus [appellant sub 1].
12.1. Niet in geschil is dat [appellant sub 1] in ieder geval vanaf 5 februari 2015 op de hoogte was van de asbestverontreiniging binnen de gemeente Den Haag. Ten tijde van het nemen van het besluit van 10 februari 2015 had hij niet de maatregelen genomen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de nadelige gevolgen daarvan voor het milieu te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Zoals het college in de 'vooraankondiging last onder bestuursdwang' van 5 februari 2015 heeft vermeld, hielden de hier bedoelde maatregelen in dat opdrachten worden verleend om de in de vooraankondiging nader aangeduide saneringsmaatregelen te treffen. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het geven van deze opdrachten feitelijk onmogelijk was. Het college heeft [appellant sub 1] terecht als overtreder van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer aangemerkt.
Voor zover [appellant sub 1] tevens heeft betoogd dat de gestelde begunstigingstermijn tot 16 februari 2015 respectievelijk 18 februari 2015 te kort was, kan hij daarin evenmin worden gevolgd. Het geven van een opdracht tot sanering binnen zes dagen moet mogelijk worden geacht.
Het betoog faalt.
13. [appellant sub 1] betoogt dat de opgelegde last onder bestuursdwang onder meer ziet op werkzaamheden die al waren uitgevoerd. Het gaat om de sanering van de tuinen, daken, goten en balkons van de woningen Marsmanplantsoen 2-28 en 1-25. Uit het "Melding/Journaal' van Ecoloss blijkt volgens [appellant sub 1] dat Ecoloss deze werkzaamheden heeft uitgevoerd en op 22 januari 2015 heeft afgerond. Voor die werkzaamheden kon daarom geen last meer worden opgelegd.
Verder had het college al opdracht tot sanering gegeven van de objecten aan de Menno ter Braakstraat en het volkstuinencomplex aan de Rhijenhof. Het was de bedoeling dat die sanering op 30 januari zou zijn afgerond maar Ecoloss heeft de werkzaamheden niet tijdig uitgevoerd. Door het opleggen van een last onder bestuursdwang, kennelijk omdat Ecoloss de werkzaamheden niet naar behoren of tijdig heeft uitgevoerd, heeft het college zijn bevoegdheid misbruikt, aldus [appellant sub 1].
13.1. De opgelegde last onder bestuursdwang strekt onder meer tot het verwijderen van asbestresten die zich bevinden ter plaatse van voor- en/of achtertuinen, daken, goten en balkons van en de toegangen tot de woningen Marsmanplantsoen 2-18 en 1-25. Uit het "Melding/Journaal" van Ecoloss en het in de bezwaarprocedure uitgebrachte verweerschrift van het college van 6 mei 2015 blijkt dat in periode van 19 tot 26 januari 2015 de voortuinen en voorgevels van de woningen aan het Marsmanplantsoen in opdracht van de gemeente zijn gesaneerd. Voor deze werkzaamheden kon het college dus geen last opleggen. De kosten van deze werkzaamheden zijn echter niet op [appellant sub 1] verhaald en worden blijkens het verweerschrift van 6 mei 2015 ook niet op hem verhaald, zodat [appellant sub 1] geen belang heeft bij een vernietiging van het besluit van 25 mei 2016 in zoverre. De Afdeling ziet dan ook aanleiding het gebrek in het besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
Verder ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft gesteld over de beëindiging van de samenwerking met Ecoloss, geen grond voor het oordeel dat het college de last onder bestuursdwang heeft opgelegd met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven. Nadat de meest spoedeisende maatregelen door toepassing van spoedeisende bestuursdwang waren uitgevoerd, ligt het voor de hand om door toepassing van (reguliere) bestuursdwang jegens de overtreder(s) de overige benodigde maatregelen te doen uitvoeren. Dat Ecoloss de samenwerking met het college heeft beëindigd staat daar los van.
Het betoog faalt.
Kostenverhaal reguliere bestuursdwang
14. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 februari 2015 heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang ten laste van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] worden gebracht. [appellant sub 1] betoogt dat het niet redelijk is dat de kosten geheel voor zijn rekening komen en dat aanleiding bestaat om geheel of gedeeltelijk van het kostenverhaal af te zien. Hij stelt dat hem geen verwijt treft, dat het algemeen belang bij de sanering is betrokken en dat de kosten van al uitgevoerde werkzaamheden niet ten laste van hem kunnen worden gebracht. Verder wijst hij er op dat zijn financiële draagkracht volstrekt onvoldoende is om de kosten geheel te betalen.
14.1. Ingevolge artikel 5:25 van Pro de Awb gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Zoals onder 8.1 is overwogen kan voor het maken van een uitzondering aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen.
Zoals onder 12.1 is overwogen was [appellant sub 1] in ieder geval vanaf 5 februari 2015 op de hoogte van de asbestverontreiniging binnen de gemeente Den Haag en heeft hij niet de maatregelen genomen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de nadelige gevolgen daarvan voor het milieu te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Dit kan hem worden verweten. Reeds hierom kan de mate waarin het algemeen belang is betrokken bij het ongedaan maken van de situatie, geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had behoren af te zien. Verder was [appellant sub 1] op de hoogte van de aanwezigheid van de asbesthoudende dakbedekking en heeft hij als mede-eigenaar van de loods het risico genomen dat bij brand asbestdeeltjes vrijkomen en de omgeving wordt verontreinigd. Ten slotte kan de financiële draagkracht van de aangeschrevene in beginsel niet als bijzondere omstandigheid gelden die grond biedt om geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal af te zien. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor matiging van de te verhalen kosten geen aanleiding bestond.
Het betoog faalt in zoverre.
In de opgelegde last onder bestuursdwang is bepaald dat opdracht tot sanering moet worden verleend vóór 16 respectievelijk 18 februari 2015 en met de feitelijke uitvoer van de werkzaamheden moet zijn begonnen vóór 16 respectievelijk 20 februari 2015. Het kostenverhaal kan dan ook alleen betrekking hebben op werkzaamheden die zijn verricht na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd. Het besluit van 10 februari 2015 voorziet ook niet in het verhalen van kosten van werkzaamheden die eerder zijn uitgevoerd.
Het betoog faalt ook voor het overige.
Conclusie reguliere bestuursdwang
15. Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.
Het college heeft ten onrechte een last onder bestuursdwang opgelegd voor het verwijderen van asbestresten die zich bevinden ter plaatse van de voortuinen en voorgevels van de woningen Marsmanplantsoen 2-18 en 1-25, omdat deze werkzaamheden al waren uitgevoerd. Aangezien de kosten van die werkzaamheden niet worden verhaald op [appellant sub 1] en het besluit van 10 februari 2015 daar ook niet in voorziet, behoeft dit niet tot vernietiging van het besluit van 25 mei 2015 te leiden.
Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
De vaststelling van de kosten van de spoedeisende en reguliere bestuursdwang (het kostenbesluit)
16. In het kader van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang heeft het college op 13 januari 2015 aan De Swart opdracht gegeven tot het opstellen van een asbestinventarisatie en op dezelfde dag aan Ecoloss opdracht gegeven maatregelen te nemen om de asbestverontreiniging te beperken. De Swart heeft deze inventarisatie op 14 januari 2015 uitgevoerd en Ecoloss heeft de desbetreffende maatregelen in de periode van 13 tot en met 19 januari 2015 uitgevoerd.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben de bij besluit van 10 februari 2015 opgelegde (reguliere) last niet uitgevoerd, waarna het college bestuursdwang heeft toegepast door zelf opdracht te geven aan Asbest Assist B.V. en Search laboratorium B.V. om de in de last omschreven saneringswerkzaamheden te verrichten. Deze werkzaamheden zijn in de periode van 16 februari tot en met 2 maart 2015 uitgevoerd.
Bij besluit van 23 november 2016 (hierna: het kostenbesluit) heeft het college de kosten van de uitvoering van de spoedeisende bestuursdwang vastgesteld op € 23.496,71 (inclusief BTW) en van de reguliere bestuursdwang op € 165.195,98. Het totale bedrag dat op [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wordt verhaald is € 219.269,40. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] worden ingevolge artikel 5:31c van de Awb mede geacht te zijn gericht tegen het kostenbesluit.
17. De Afdeling stelt voorop dat, zoals onder 9 is geoordeeld, het redelijk is indien het college de helft van de kosten van de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang verhaalt op [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Onder 23 wordt daar verder op ingegaan.
18. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de facturen van Assist Asbest van 19 januari 2015, nr. 150032 en 26 januari 2015, nr. 150073, (bijlage 1 bij het kostenbesluit) voor een deel de sanering van de asbestverontreiniging op het grondgebied van de gemeente Westland betreffen en daarom niet geheel door het college op hen kunnen worden verhaald.
18.1. De bedoelde facturen van Asbest Assist hebben betrekking op de kosten van de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang en zijn gericht aan Ecoloss, die op haar beurt de kosten bij factuur van 13 januari 2015, nr. P15-0292, heeft doorberekend aan het college. Op de factuur van Ecoloss staat als werklocatie 'Wateringse Veld, Den Haag'. Er is geen aanleiding te veronderstellen dat het werkzaamheden betreft die niet in de gemeente Den Haag maar in de gemeente Westland zijn uitgevoerd. Uit de facturen van Asbest Assist kan dat ook niet worden afgeleid. In die facturen wordt weliswaar als locatie en projectnaam 'Kerklaan e.o. te Wateringen' genoemd doch de werkzaamheden worden omschreven als 'asbestsanering na brand loods te Den Haag'.
Het betoog faalt.
19. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de facturen van Asbest Assist van 16, 17, 18, 19 en 20 februari 2015 (bijlage 2 bij het kostenbesluit) mede betrekking hebben op werkzaamheden, waaronder inzet van materieel, die op 13, 14 en 15 februari 2015 zijn uitgevoerd en daarom niet onder de opgelegde last vallen. De kosten daarvan kunnen dan ook niet op hen worden verhaald, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
19.1. Op de genoemde facturen zijn ook kosten opgevoerd van werkzaamheden die op 13, 14 en 15 februari 2015 zijn uitgevoerd. In het kostenbesluit staat dat deze kosten niet aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] worden doorberekend. Het totaal door Asbest Assist gefactureerde bedrag van de kosten van de reguliere bestuursdwang is circa € 151.850,00. Daarvan is € 136.525,61 aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] doorberekend. Volgens het overzicht van de in rekening gebrachte kosten dat als bijlage 4 deel uitmaakt van het kostenbesluit, ziet het bedrag van € 136.525,61 op de werkzaamheden die zijn uitgevoerd vanaf 16 februari 2015. Gelet op het vorenstaande is niet aannemelijk gemaakt dat het college de kosten van vóór 16 februari 2015 uitgevoerde werkzaamheden aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] heeft doorberekend.
Het betoog faalt.
20. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat een aantal werkzaamheden, zoals beveiliging en het opstellen van asbestinventarisaties, niet onder de opgelegde last valt. Verder betwisten zij de noodzaak om meerdere asbestinventarisaties te laten opstellen.
20.1. In het besluit van 10 februari 2015 tot het opleggen van de reguliere last onder bestuursdwang is vermeld dat de verwijdering en afvoer van asbesthoudend materiaal dient te gebeuren door een daartoe gecertificeerd bedrijf of bedrijven overeenkomstig de wet- en regelgeving en protocollen die gelden voor de verwijdering van asbest bij brand, waaronder het Plan van aanpak asbestbrand van de VROM-inspectie van 2006. Het uitvoeren van asbestinventarisaties maakt deel uit van genoemde protocollen en wordt ook noodzakelijk geacht bij het saneren van de asbestverontreiniging. Het valt onder de opgelegde last en onder de uitoefening van spoedeisende bestuursdwang. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de inventarisaties niet nodig waren of dubbel zijn uitgevoerd.
De beveiligingswerkzaamheden zijn verricht bij de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze werkzaamheden redelijkerwijs niet nodig waren ter uitvoering van de last.
Het betoog faalt.
21. [appellant sub 2] betoogt dat het college de kosten in redelijkheid niet dan wel niet volledig op hem kan verhalen omdat hij voor slechts 5% eigenaar is van de bedrijfsloods waar de brand heeft gewoed.
21.1. Dit betoog faalt. De spoedeisende bestuursdwang en de bij besluit van 10 februari 2015 opgelegde reguliere last onder bestuursdwang zijn gericht aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] als overtreders en mede-eigenaren van het pand. Er staat geen rechtsregel aan in de weg om iedere aangeschrevene hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor betaling van de kosten van de uitoefening van bestuursdwang.
22. Voor zover [appellant sub 2] voor het overige gronden aanvoert die specifiek zijn gericht tegen het besluit van 25 mei 2016, kunnen die gronden in de beroepsprocedure tegen het kostenbesluit niet aan de orde komen. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 25 mei 2016 is niet-ontvankelijk (zie onder 11.1). Dat besluit kan niet via een beroep tegen het kostenbesluit alsnog worden aangevochten. Bij het nemen van het kostenbesluit is het college er dan ook terecht van uitgegaan dat [appellant sub 2] artikel 1.1a van de Wet milieubeheer heeft overtreden en de kosten in beginsel op hem kunnen worden verhaald.
23. Uit hetgeen onder 9 is overwogen volgt dat het college slechts de helft van de kosten van de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang kan verhalen op [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Dit is een bedrag van € 9709,38 Daarmee komt het totale te verhalen bedrag op € 207.521,03. Voor zover het besluit van 23 november 2016 strekt tot het verhalen van een hoger bedrag, is het strijd met artikel 5.25, eerste lid, van de Awb.
Conclusie kostenbesluit
24. De beroepen zijn gegrond. De kosten van de bestuursdwang die op [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen worden verhaald bedragen in totaal € 207.521,03. Het kostenbesluit moet worden vernietigd nu daarbij een hoger bedrag is vastgesteld. De Afdeling zal de hoogte van de te verhalen kosten vaststellen op € 207.521,03 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde kostenbesluit. Het college behoeft geen nieuw besluit te nemen.
Proceskosten
25. Ten aanzien van de beroepen van [appellant sub 1] tegen de besluiten van 26 mei 2016 en 23 november 2016 en het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 23 november 2016 dient het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 25 mei 2016 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
26. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 26 mei 2016, kenmerk B.3.15.0977.001, gegrond;
II. vernietigt dat besluit, voor zover daarbij is gehandhaafd dat de kosten van de spoedeisende bestuursdwang geheel ten laste van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen;
III. wijzigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 10 februari 2015, kenmerk DSB2015-74, in die zin dat de kosten van de spoedeisende bestuursdwang voor 50% ten laste van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 26 mei 2016, voor zover dat is vernietigd;
V. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 25 mei 2016 niet-ontvankelijk;
VI. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 25 mei 2016 ongegrond;
VII. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag 23 november 2016, kenmerk SB/2016.5258, gegrond;
VIII. vernietigt dat besluit;
IX. stelt het bedrag van de te verhalen kosten vast op € 207.521,03 (zegge: tweehonderdzevenduizend vijfhonderdeenentwintig euro en drie cent);
X. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 23 november 2016;
XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierechten ten bedrage van € 336,00 (zegge: driehonderdzesendertig euro) vergoedt;
gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Van der Maesen de Sombreff
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2017
190.