Uitspraak
201702700/1/A3.
Datum uitspraak: 4 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 februari 2017 in zaak nr. 16/3346 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft het college de aanvraag om een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 4 april 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Franke, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is een vrouw van 34 jaar oud. Ze heeft twee kinderen van, ten tijde van de besluitvorming, zes en negen jaar oud. Sinds 2007 woont ze in een tweekamerwoning in Amsterdam met een oppervlakte van 48 m2. Haar partner woont sinds februari 2015 bij [appellant] en de kinderen. Het hele gezin slaapt op dezelfde kamer. [appellant] heeft een licht verstandelijke beperking en daarnaast hebben zij en haar oudste kind diabetes. Haar oudste dochter zit op een school voor speciaal onderwijs voor langdurig zieke kinderen. [appellant] heeft een benoemd mentor en ontvangt hulp en ondersteuning bij het voeren van haar huishouden en het begeleiden van haar kinderen. [appellant] heeft bij het college een urgentieverklaring op medische en sociale gronden aangevraagd voor een grotere woning. Het college heeft deze aanvraag afgewezen.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat geen urgent huisvestingsprobleem bestaat, nu [appellant] niet dakloos is en dat ook niet dreigt te worden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat volgens het dwingendrechtelijk geformuleerde artikel 2.6.5., eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 ((hierna: de Verordening) in samenhang met paragraaf 2.2., onder b, van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2016 (hierna: de Beleidsregels) een kleine woning op zichzelf geen urgent huisvestingsprobleem is.
Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het college mocht afzien van het toepassen van de hardheidsclausule. De rechtbank wijst hierbij op de aan het college uitgebrachte GGD-adviezen waaruit volgt dat geen medische noodzaak aanwezig is om naar een grotere woning te verhuizen en naar het strikte beleid van de gemeente Amsterdam waar het gaat om het toekennen van urgentieverklaringen.
Het hoger beroep
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de aanvraag heeft kunnen afwijzen. Zij voert hiertoe aan dat het medisch en sociaal noodzakelijk is om zo snel mogelijk te verhuizen. Het standpunt van de GGD-arts dat hij er niet van overtuigd is dat verhuizing zal helpen om de problemen op te lossen is volgens [appellant] onjuist. Volgens deze arts hangen haar problemen samen met de verstandelijke beperking en worden deze niet veroorzaakt door de huisvesting. [appellant] voert hierover aan dat zij begeleiding krijgt in verband met haar verstandelijke beperking bij het voeren van haar huishouding en de opvoeding van de kinderen. Het gezin leeft op een zeer kleine woonoppervlakte en slaapt samen op één kamer. De oudste dochter heeft regelmatig overdag maar ook in de nacht hulp nodig en haar bloedsuikerspiegel moet regelmatig worden gecontroleerd. Hierdoor worden ook de overige gezinsleden wakker. Verder is het door de beperkte ruimte lastig het huishouden, waaronder het goed opbergen van etenswaren, medicijnen en toebehoren, te voeren. [appellant] heeft diverse stukken met verklaringen van hulpverleners overgelegd om haar standpunten te onderbouwen. Ook heeft haar mentor op de zitting bij de rechtbank de zaak vanuit zijn betrokkenheid bij het gezin toegelicht. Volgens [appellant] is ten onrechte alleen gekeken naar te klein wonen terwijl het urgente huisvestingsprobleem in dit geval uit meer factoren bestaat.
Oordeel van de Afdeling
4. Voor de relevante regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
4.1. Op de zitting bij de rechtbank en bij de Afdeling heeft het college bevestigd dat het bij de beoordeling is uitgegaan van de adviezen van de GGD-arts. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1550)), mag een bestuursorgaan, indien door een arts in zijn hoedanigheid van medisch deskundige aan een bestuursorgaan een medisch advies is uitgebracht, dit advies betrekken bij zijn beoordeling van een aanvraag, mits het op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze is opgesteld.
De GGD-arts heeft op 20 oktober 2015 een eerste advies uitgebracht. Dit advies is gebaseerd op dossieronderzoek, een gesprek met [appellant] en opgevraagde medische informatie van de kinderarts-endocrinoloog. In dit advies staat dat de kinderarts stelt dat voor een goede behandeling van de diabetes regelmaat en structuur nodig zijn die door de chaotische thuissituatie ontbreken. Verder staat daarin dat de moeder een verstandelijke beperking heeft en ondersteuning krijgt in de vorm van opvoedingsondersteuning en kinderthuiszorg. Er is een indicatie voor individuele begeleiding, voor hulp bij praktische zaken, financiën en administratie. De oudste dochter zit op een speciale school voor langdurig zieke kinderen. In het advies staat verder dat uit documentatie van MEE, een coöperatieve vereniging die zich inzet voor ondersteuning aan onder meer mensen met een beperking, en het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) volgt dat moeder moeite heeft om regelmaat en structuur te bieden.
De GGD-arts concludeert vervolgens in zijn advies dat hij geen aanwijzingen heeft dat de huisvesting een rol speelt bij de problemen en dat het probleem lijkt samen te hangen met de verstandelijke beperking van de moeder omdat zij chaotisch wordt naarmate ze meer stress ervaart.
Op 7 maart 2016 heeft de GGD-arts een tweede advies uitgebracht naar aanleiding van het bezwaar van [appellant]. Hiertoe heeft de GGD-arts telefonisch contact gehad met de ouder- en kindadviseur van [appellant]. Deze heeft volgens het advies verteld dat de oudste dochter regelmatig moet eten en op regelmatige tijdstippen medicijnen moet gebruiken en gecontroleerd moet worden. Dit lijkt thuis niet helemaal goed te gaan, en als het oudste kind in de nacht ziek is dan wordt de rest van het gezin ook wakker, wat veel stress veroorzaakt.
De GGD-arts concludeert vervolgens in dit tweede advies dat het geschetste probleem niet wordt veroorzaakt door de woning zodat deze problemen niet zullen verdwijnen als men naar een andere woning verhuist. Hij ziet daarom geen aanleiding zijn eerste advies aan te passen.
4.2. De kinderarts-endocrinoloog schrijft in zijn brief van 14 september 2015 aan de GGD-arts: "Een goede regulatie van de bloedsuikers bij diabetes is van veel factoren afhankelijk. […] Een goede structuur is van groot belang. […] Ondanks alle maatregelen blijft de diabetes van [het oudste kind] slecht gereguleerd, met als gevolg acute ontregeling met opname op korte termijn en complicaties (ogen, nieren, voeten, vaten) op lange termijn. De huidige krappe woonsituatie bevordert het aanbrengen van structuur niet. Ik ondersteun dan ook de urgentie aanvraag van moeder omdat ik denk dat een grotere woning het aanbrengen van structuur in het gezin zeker kan bevorderen. […] Maatregelen en afspraken, die onverminderd door zullen gaan, kunnen dan beter ten uitvoer worden gebracht."
De huisarts schrijft in een brief van 5 november 2015 dat de oudste dochter en de moeder forse gezondheidsproblemen hebben, geregeld huid- en luchtweginfecties, dat moeder veel stress ervaart als gevolg van de medische problemen en de te krappe woning en dat de toestand medisch zeer onwenselijk is.
In haar brief van 14 januari 2016 schrijft de ouder-kindadviseur dat het gezin in een niet passende woonruimte woont omdat een slaapruimte wordt gedeeld met als gevolg vermoeidheid en slapeloosheid door stress. Zij concludeert dat het hebben van passende woonruimte voor dit gezin veel rust kan brengen in de thuissituatie en de daaraan gerelateerde problemen kan verminderen.
Bij brief van 19 november 2016 schrijven de zorgcoördinator/orthopedagoog, de leerkracht/orthopedagoog en de jeugdarts, verbonden aan de Orionschool voor speciaal onderwijs het volgende: "Zij is leerling van deze school in verband met een diabetes mellitus type 1 en sociaal-emotionele problematiek. Er is sprake van selectief mutisme. […]. Als gevolg van de kleine huisvesting lijkt haar sociale ontwikkeling te stagneren. Zij geeft aan dat ze geen vriendinnen thuis durft uit te nodigen, terwijl ze dit juist nodig heeft om tot praten te komen. Daarnaast heeft ze geen rustige plek om haar huiswerk te maken/leren. Ze heeft uitstroombestemming VMBO-T/HAVO."
In de brief van de huisarts van 20 december 2016 schrijft deze dat hij het verzoek om een grotere woning ondersteunt omdat het gezin met z’n allen in één kamer slaapt en regelmatig niet aan de goede nachtrust toekomt. Verder schrijft hij dat de dochter afhankelijk is van insuline, dat dit een goede dagstructuur met voldoende rust vergt en dat dat in de krappe woning moeilijk is te realiseren. Tot slot schrijft hij dat moeder haar uiterste best doet om alles goed op orde te houden maar de te krappe woning regelmatig ook stressklachten geeft, waarbij het moeilijk is je even terug te trekken.
De mentor van [appellant] heeft op de zitting bij de rechtbank gesteld dat er naar zijn inzicht een urgent huisvestingsprobleem is. Hij heeft op de zitting de woonsituatie zoals hij deze heeft gezien geschetst en heeft verklaard dat de kleine woning naar zijn beleving direct het welzijn van het gezin versterkt en beïnvloedt omdat er geen rust, geen minuut stilte en geen perspectief van herstel of verbetering van de situatie is.
4.3. Naar het oordeel van de Afdeling stelt [appellant] terecht dat de adviezen van de GGD-arts niet op inzichtelijke wijze zijn opgesteld en dat het college deze daarom niet zonder nadere motivering aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. In het advies wordt niet gemotiveerd waarom tot de conclusie wordt gekomen dat de problemen samenhangen met de verstandelijke beperking en niet met de huisvesting. De overgelegde verklaringen brengen daarentegen dit verband wel aan. De GGD-arts motiveert niet om welke reden deze verklaringen, voor zover deze zijn uitgebracht voor zijn advies, volgens hem onjuist zijn. Dat de verstandelijke beperking invloed heeft op de problemen, maakt niet dat de huisvesting in dit geval geen rol speelt. De bij het gezin betrokken artsen, hulpverleners en leerkrachten geven in dit verband immers aan dat alles in het werk wordt gesteld om de problemen die voortvloeien uit de verstandelijke beperking zoveel mogelijk te ondervangen en dat de moeder hierbij haar uiterste medewerking verleent. Volgens deze betrokkenen stagneert de uitvoering hiervan door de huisvesting, hetgeen, zo begrijpt de Afdeling uit de verklaringen, niet bevorderlijk is voor een goede inzet van de aan dit gezin toegekende middelen en op termijn zou kunnen leiden tot grote gezondheidsrisico’s voor de oudste dochter of het uiteenvallen van het gezin. In zoverre stelt [appellant] tevens terecht dat het te klein wonen in haar geval geen op zichzelf staand huisvestingsprobleem is, maar onderdeel uitmaakt van een samenstel van problemen.
De Afdeling volgt daarbij niet het college in de stelling dat het verschil in benadering in dit geval kan worden verklaard omdat de GGD-arts zijn advies opstelt vanuit de huisvestingsregeling en de artsen, hulpverleners en leerkrachten ieder vanuit hun eigen professie. Het advies van de GGD-arts ziet inhoudelijk op de vraag of de problemen van [appellant] al dan niet samenhangen met de huisvesting. Dit is een feitelijke vraag.
4.4. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt het samenstel van factoren te hebben bekeken bij de beoordeling of in dit geval een algemene weigeringsgrond van toepassing is. Het college heeft ter zitting uiteengezet dat het artikel 2.6.5 van de Verordening zo uitlegt dat slechts sprake is van een urgent huisvestingsprobleem als men geen woning heeft of de woning niet als woning is te gebruiken. Omdat [appellant] wel een woning heeft, is volgens het college reeds daarom geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem en is een algemene weigeringsgrond van toepassing. In de Beleidsregels is een urgent huisvestingsprobleem echter ruimer uitgelegd. Uit de zin "de volgende situaties zijn in ieder geval geen op zichzelf staand urgent huisvestingsprobleem" volgt dat in de genoemde situaties, waaronder een te kleine woning, in combinatie met andere factoren wel sprake kan zijn van een urgent huisvestingsprobleem. In dit geval is [appellant] te klein gehuisvest en spelen daarnaast nog een aantal andere factoren. Zonder de gehele bijzondere situatie van [appellant] in samenhang te bekijken, kan niet worden geoordeeld dat in dit geval geen sprake is van een urgent huisvestingsprobleem. Evenmin is gebleken dat het college bij de afweging over de mogelijke toepassing van de hardheidsclausule, zo nog nodig, de bijzondere situatie van [appellant] heeft betrokken.
Voor zover het college wijst op het zeer strikte beleid inzake het toekennen van urgentieverklaringen, waarbij alleen voorrang wordt verleend in zeer uitzonderlijke gevallen vanwege het zeer kleine aantal beschikbare woningen in Amsterdam en het grote aantal woningzoekenden, overweegt de Afdeling dat het beleid niet onredelijk is. Dit laat onverlet dat het college in het licht van deze beleidsregels ten onrechte niet het samenstel van problemen dat [appellant] heeft aangevoerd in de beoordeling over de urgentie heeft betrokken.
4.5. Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van 4 april 2016 komt wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 februari 2017 in zaak nr. 16/3346;
III. verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 4 april 2016, kenmerk 109220 15;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen vier weken na de datum van verzending daarvan een nieuw besluit te nemen;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.505,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Jurgens w.g. Langeveld-Mak
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
317-851.
BIJLAGE
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 2.6.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
b. er is geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem.
Artikel 2.6.8 Overige regionale urgentiecategorieën
1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager tot tenminste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
b. woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte nodig hebben en niet behoren tot de in artikel 2.6.7 bedoelde urgentiecategorie.
Artikel 2.6.11 Hardheidsclausule
1. Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam
2.2. Uitwerking algemene weigeringsgronden
[…] Er is sprake van een urgent huisvestingsprobleem als het huishouden van de aanvrager dakloos is of zeer binnenkort dakloos zal worden. Met dakloosheid wordt gelijkgesteld de situatie waarin het huishouden van de aanvrager naar het oordeel van burgemeester en wethouders als gevolg van een probleem met de huisvesting redelijkerwijs geacht wordt geen gebruik te kunnen maken van de tot dan toe bewoonde woning. De volgende situaties zijn in ieder geval geen op zichzelf staand urgent huisvestingsprobleem:
• De huidige woning verkeert in slechte staat.
• Het huishouden van aanvrager is te klein of te groot behuisd.
• De aanvrager is als gevolg van medische klachten niet meer in staat om de huidige woning of de daarbij behorende tuin zelf te onderhouden.
• De aanvrager wil of moet vanwege zijn werk naar de regio verhuizen.
• De aanvrager woont op dit moment bij een ander huishouden in.
• De aanvrager gaat scheiden of is gescheiden maar bewoont nog met de (ex-)partner één woning.
• De aanvrager wordt uit detentie vrijgelaten.
• De aanvrager bewoont thans woonruimte op grond van een tijdelijke huurovereenkomst die binnenkort afloopt of bewoonde woonruimte op grond van een inmiddels afgelopen tijdelijke huurovereenkomst.