Uitspraak
201709490/1/R6.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl, gevestigd te Nieuwolda, gemeente Oldambt, en anderen (hierna: Oldambt Windmolenvrij en anderen),
2. [appellant sub 2], wonend te Wagenborgen, gemeente Delfzijl,
3. Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl, gevestigd te Nieuwolda, gemeente Oldambt, en anderen (hierna: Oldambt Windmolenvrij);
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Delfzijl,
2. het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding" vastgesteld.
Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college aan Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding.
Tegen deze besluiten hebben Oldambt Windmolenvrij en anderen, [appellant sub 2] en Oldambt Windmolenvrij beroep ingesteld.
De raad en het college hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend.
Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college de omgevingsvergunning voor de realisatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding gewijzigd.
Oldambt Windmolenvrij en anderen, [appellant sub 2], de raad, het college en Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201709456/1/R6 ter zitting behandeld op 27 september 2018, waar zijn verschenen:
- Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij, bij monde van [persoon A], bijgestaan door mr. J.G.L. van Nus, mr. S.J. de Haan en mr. P.E. Krul, advocaten te Amsterdam,
- [appellant sub 2], eveneens bijgestaan door mr. J.G.L. van Nus alsmede bijgestaan door [gemachtigde],
- de raad, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen,
- het college, vertegenwoordigd door mr. R. Sieben, Msc. A. Prinsen, H.R. Roelofsen, drs. J. Dooper en J.W. van der Veen.
Voorts is ter zitting als partij gehoord Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. A. ten Veen en mr. E.M.N. Noordover, advocaten te Amsterdam.
Overwegingen
Inleiding
1. De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt.
2. De besluiten maken de oprichting van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding mogelijk. Het plaatsingsgebied voor de windturbines ligt direct ten zuiden van en aansluitend op het bestaande windpark Delfzijl Zuid in de gemeente Delfzijl. Het plaatsingsgebied wordt globaal omsloten door de provinciale weg N362 aan de westzijde, het Termunterzijldiep aan de oostzijde en het bestaande windpark Delfzijl Zuid aan de noordzijde.
Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding bestaat uit zestien windturbines met een tiphoogte van maximaal 204 m. Het opgesteld vermogen ligt naar verwachting rond de 64 MW, uitgaande van ongeveer 4 MW per windturbine. Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding kent vijf initiatiefnemers die samenwerken via een gezamenlijke entiteit: Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding.
3. Met de realisatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de tussen de provincie Groningen en het rijk afgesproken doelstelling om voor de opwekking van duurzame energie minimaal 855,5 MW aan windenergie in de provincie te hebben gerealiseerd in 2020. In het provinciale beleid dat is neergelegd in de "Omgevingsvisie Provincie Groningen 2016-2020" is vermeld dat ervoor is gekozen de taakstelling van 855,5 MW te concentreren in drie grootschalige concentratiegebieden voor windenergie: Eemshaven, Delfzijl en nabij de N33. Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding is onderdeel van het concentratiegebied Delfzijl. In dit concentratiegebied bevinden zich de bestaande windparken Delfzijl Zuid en Delfzijl Noord. Ter uitbreiding zijn de windparken Delfzijl Zuid Uitbreiding, Geefsweer en Oosterhorn (Delfzijl Midden) voorzien.
4. De relevante regelgeving is opgenomen in de uitspraak dan wel in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Ontvankelijkheid Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij
5. Uit artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen de bestreden besluiten. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
6. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, onder 3.2, overwogen dat het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
In de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, onder 7, betreffende het windpark De Drentse Monden en Oostermoer (hierna: uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer) heeft de Afdeling overwogen dat voor windparken op land als uitgangspunt wordt gehanteerd dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor appellanten dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine. In veel gevallen bestaat ook buiten deze afstand zicht op het windpark, vooral als het windpark in open landschap ligt. De Afdeling gaat er echter van uit dat de gevolgen van het zicht op het windpark voor het woon- en leefklimaat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel te beperkt zijn om nog te kunnen spreken van gevolgen van enige betekenis, zo staat in de uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Daarbij is overwogen dat de Afdeling ervan uitgaat dat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel geen andere gevolgen van enige betekenis van het windpark zijn te verwachten, zoals geluid- of slagschaduwhinder van enige betekenis.
7. Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding maken windturbines mogelijk met een ashoogte en rotordiameter van maximaal 136 m. Gelet hierop is de tiphoogte van de windturbines maximaal 204 m. Indien ervan wordt uitgegaan dat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte geen gevolgen van enige betekenis worden ondervonden, dan betekent dit dat omwonenden wonend op een afstand van meer dan 2.040 m van de dichtstbijzijnde windturbine behorende tot het windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding geen belanghebbende zijn.
8. Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen in hun nadere stuk van 24 augustus 2018 dat in afwijking van het in de uitspraak over het windpark De Drentse Monden een Oostermoer neergelegde uitgangspunt, ook omwonenden wonend op meer dan 2.040 m van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding belanghebbende zijn bij de thans bestreden besluiten over dit windpark. Het gaat volgens Oldambt Windmolenvrij en anderen in dit geval om een ernstige, structurele cumulatieve hinder door slagschaduw, verlichting, trillingen, blootstelling aan pulserend (laagfrequent) geluid en externe veiligheidsrisico’s van een windpark dat samen met de bestaande en nog te realiseren windparken in het concentratiegebied Delfzijl een orde van grootte heeft van 120 windturbines. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding om in dit geval bij de beoordeling van de belanghebbendheid van het uitgangspunt van tien keer de tiphoogte af te wijken. Daarvoor acht de Afdeling redengevend dat de bestaande windparken Delfzijl Zuid en Delfzijl Noord alsmede het nog te realiseren windpark Oosterhorn zich aan de noordzijde van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding bevinden op nog grotere afstand van de woningen van de personen voor wie Oldambt Windmolenvrij en anderen in beroep opkomen, waardoor hiervan geen relevante gecumuleerde gevolgen te verwachten zijn. Wat betreft het eveneens in het concentratiegebied voorziene windpark Geefsweer stelt de Afdeling vast dat dit windpark later planologisch is mogelijk gemaakt dan het windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. De ontwikkeling van windpark Geefsweer vormt voor de Afdeling daarom evenmin reden om in dit geval ten aanzien van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding bij de beoordeling van de belanghebbendheid van het uitgangspunt van tien keer de tiphoogte af te wijken. Dit geldt voorts voor de stelling van Oldambt Windmolenvrij en anderen dat voorafgaand aan de besluitvorming over een windpark aan omwonenden wonend op 4.500 m van het windpark mogelijkheden voor inspraak en participatie worden geboden. Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding heeft ter zitting toegelicht dat voorafgaand aan de besluitvorming over een windpark aan een grote kring omwonenden mogelijkheden voor inspraak en participatie wordt geboden om het draagvlak voor de ontwikkeling van het windpark te vergroten. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat al deze omwonenden ook belanghebbenden zijn bij de besluitvorming over het windpark.
Voorts stelt de Afdeling vast dat hetgeen Oldambt Windmolenvrij en anderen in hun nadere stuk van 24 augustus 2018 hebben aangevoerd over de gezondheidseffecten van windturbinegeluid, slagschaduw, lichthinder, externe veiligheid en uitzicht grotendeels overeenkomt met hetgeen aan de orde is gesteld in onder meer de uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer en de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3067, betreffende het windpark Weijerswold in Coevorden. De Afdeling heeft in die uitspraken geen reden gezien om bij de beoordeling van de belanghebbendheid van het gehanteerde uitgangspunt van tien keer de tiphoogte af te wijken. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om in dit geval tot een ander oordeel te komen.
Natuurlijke personen
9. De beroepen Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij zijn onder meer ingediend namens verschillende natuurlijke personen. Van deze natuurlijke personen woont een aantal op meer dan 2.040 m van de dichtstbijzijnde windturbine behorende tot windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Dit geldt voor [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E], [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I], [persoon J], [persoon A], [persoon K], [persoon L], [persoon M], [persoon N], [persoon O], [persoon P], [persoon Q], [persoon R], [persoon S], [persoon T], [persoon U] en [persoon V]. De Afdeling is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat zij geen belanghebbenden zijn bij de besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan en verlening van de omgevingsvergunning voor windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. De beroepen van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij zijn dan ook niet-ontvankelijk, voor zover deze beroepen zijn ingediend door de in deze overweging genoemde natuurlijke personen.
Rechtspersonen
- Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl
10. De beroepschriften van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij zijn tevens onder meer ingediend namens Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl. De raad en het college trekken in het verweerschrift in twijfel of Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl feitelijke werkzaamheden verricht waarmee zij daadwerkelijk en in het bijzonder opkomt voor de belangen zoals die zijn omschreven in de statuten van de stichting. Het verrichten van dergelijke feitelijke werkzaamheden is volgens de raad en het college vereist om de stichting als belanghebbende te kunnen aanmerken bij de in de deze procedure bestreden besluiten.
10.1. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Wat onder een belanghebbende wordt verstaan, is neergelegd in artikel 1:2 van Pro de Awb.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In het derde lid is ten aanzien van rechtspersonen bepaald dat als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
10.2. Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl heeft blijkens haar statuten ten doel op te komen voor de belangen van inwoners van de gemeente Oldambt en/of het direct aangrenzende grondgebied van andere gemeenten. Het betreft het handhaven en verbeteren van het woongenot, de woonomgeving, het welzijn en het leefmilieu van deze bewoners, in het bijzonder door te trachten de realisatie van windturbineparken op het grondgebied van de gemeente Delfzijl en/of het direct aangrenzende grondgebied van andere gemeenten tegen te gaan, zo staat in de statuten. Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl komt gelet hierop op voor de belangen van omwonenden van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding die, afhankelijk van de locatie van hun woning, belanghebbende kunnen zijn bij de realisatie van het windpark. De stichting brengt met het instellen van het beroep aldus een bundeling van rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn in vergelijking met het afzonderlijk instellen van beroep door een groot aantal individuele natuurlijke of rechtspersonen die door de besluiten rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. In de door de stichting tot stand gebrachte bundeling van deze individuele belangen kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1333, onder 3.3). Gelet hierop is Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl belanghebbende bij de in deze procedure bestreden besluiten.
- Vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen
11. De beroepschriften van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij zijn tevens ingediend namens de vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen. Niet in geschil is dat deze vereniging geen zienswijze over de ontwerpbesluiten naar voren heeft gebracht. Uit het bepaalde in artikel 8:1 van Pro de Awb in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, volgt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning indien over het ontwerpplan en het ontwerp voor de omgevingsvergunning geen zienswijze naar voren is gebracht. Hierop wordt een uitzondering toegepast indien redelijkerwijs niet kan worden verweten dat geen zienswijze naar voren is gebracht.
De Afdeling ziet geen aanleiding het niet naar voren brengen van een zienswijze door vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen verschoonbaar te achten. De stelling van de vereniging dat andere rechtspersonen die wat betreft naam, samenstelling, doelstelling en geografische reikwijdte gelijkenissen vertonen met de vereniging wel een zienswijze naar voren hebben gebracht, laat onverlet dat de vereniging ook uit eigen naam een zienswijze naar voren had moeten brengen indien zij zich met de ontwerpbesluiten niet kon verenigen. Gelet hierop zijn de beroepen van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij evenmin ontvankelijk voor zover ingesteld namens de vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen.
- Vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar
12. De beroepschriften van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij zijn voorts ingediend namens de vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar. De vereniging heeft blijkens haar statuten ten doel het in stand houden en bevorderen van de leefbaarheid in de ruimste zin van het woord in de dorpen Nieuw Scheemda en ’t Waar. De dorpen Nieuw Scheemda en ’t Waar bevinden zich op meer dan 3 km van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Gelet op deze afstand en hetgeen hiervoor onder 6 tot en met 8 is overwogen, is de vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar naar het oordeel van de Afdeling geen belanghebbende bij de in deze procedure bestreden besluiten.
Conclusie ontvankelijkheid beroepen Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij
13. Gelet op het vorenstaande concludeert de Afdeling dat de beroepen van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij uitsluitend ontvankelijk zijn, voor zover ingediend namens:
- Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl;
- Vereniging Dorpsbelangen Nieuwolda;
- Stichting Landschap Oldambt;
- de natuurlijke personen [persoon W], [persoon X], [persoon Y], [persoon Z], [persoon AA] en [persoon AB].
Sfeerwoningen
14. Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen dat de in het bestemmingsplan aangewezen zogeheten sfeerwoningen dienen te worden aangemerkt als gevoelige objecten in de zin van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), omdat deze geen bedrijfswoningen zijn. Zij brengen naar voren dat er tussen deze woningen en de windturbines geen zodanige functionele en organisatorische binding is, dat deze tot de inrichting kunnen worden gerekend. Zij voeren aan dat toezicht op de windturbines niet noodzakelijk is en betwijfelen of er tussen de bewoners van de sfeerwoningen en het windpark een zodanige binding is dat kan worden geconcludeerd dat deze woningen bij het windpark horen. Zij wijzen erop dat bij afzonderlijke windturbines meerdere sfeerwoningen zijn aangewezen.
Volgens Oldambt Windmolenvrij en anderen is het waarschijnlijk dat deze woningen enkel als zodanig zijn aangewezen omdat ter plaatse van deze woningen niet aan de normen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid kan worden voldaan. Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij stellen dat ter plaatse van deze woningen de hinder ten gevolge van slagschaduw en geluid en de situatie uit een oogpunt van externe veiligheid onaanvaardbaar is. Oldambt Windmolenvrij en anderen wijzen er verder op dat de windturbines in aardbevingsgebied liggen waardoor de veiligheid ter plaatse van deze woningen ook in zoverre in het geding is.
Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen daarnaast dat de woningen aan Tolhek 4, Zomerdijk 2 en Kloosterlaan 23, 25, 26 en 27 ten onrechte niet als sfeerwoning in het plan zijn aangewezen. Volgens hen hebben deze woningen een woonbestemming en valt de woning aan Tolhek 4 bovendien buiten het plangebied. Zij brengen naar voren dat een privaatrechtelijke regeling niet voldoende is om deze woningen als behorende tot de inrichting aan te merken.
15. In artikel 5, lid 5.3, van de planregels is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding "Overige zone - woning in de sfeer van het windturbinepark" de woningen tevens worden aangemerkt als een woning in de sfeer van het windturbinepark.
In artikel 1, lid 1.34, is bepaald dat daaronder wordt verstaan woningen die vanwege de relatie tussen de eigenaren/bewoners daarvan en (de exploitant van) het windpark behoren tot de sfeer van de inrichting.
16. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de woningen met deze aanduiding behoren tot de inrichting die het windpark vormt. Deze woningen zijn daarom niet beschouwd als gevoelige objecten als bedoeld in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: Activiteitenregeling) en door de raad van bescherming tegen hinder van geluid en slagschaduw uitgezonderd.
Ingevolge artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit en artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling, bezien in samenhang met artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit en artikel 1 van Pro de Wet geluidhinder, worden de woningen die tot de inrichting behoren niet als gevoelige gebouwen aangemerkt voor de aspecten geluid en slagschaduw. De in deze bepalingen opgenomen normen zijn daarom op deze woningen niet van toepassing.
17. In de plantoelichting staat dat een aantal woningen in het plangebied is aangemerkt als bedrijfswoning bij het windpark. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat het gaat om 17 woningen, te weten de woningen aan Tolhek 4, Kloosterlaan 27, Kloosterlaan 26, Kloosterlaan 25, Kloosterlaan 23, Kloosterlaan 21a, Kloosterlaan 21b, Kloosterlaan 21c, Zomerdijk 1, Zomerdijk 2, Zomerdijk 3, Zomerdijk 3A, Zomerdijk 4, Zomerdijk 7, Scheve Klap 5, Scheve Klap 6 en Heemweg 23.
De Afdeling stelt vast dat het plan aan deze door de raad genoemde woningen de aanduiding "Overige zone - woning in de sfeer van het windturbinepark" toekent. Daaronder zijn dus, anders dan Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen, ook de woningen aan Tolhek 4, Zomerdijk 2 en Kloosterlaan 23, 25, 26 en 27 begrepen.
De Afdeling stelt verder vast dat het plan naast aan de door de raad in het verweerschrift genoemde 17 woningen ook de aanduiding "woning in de sfeer van het windturbinepark" toekent aan twee percelen aan de Zomerdijk tegenover Zomerdijk 1, Zomerdijk 3 en Zomerdijk 3A.
Niet in geschil is dat ter plaatse van deze woningen en percelen niet aan de in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling voorgeschreven normen voor geluid en slagschaduw kan worden voldaan.
18. De raad en Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding stellen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de vernietiging van het besluit vanwege de beroepsgronden die over de aanduiding "Overige zone - woning in de sfeer van het windturbinepark" naar voren zijn gebracht.
18.1. Artikel 8:69a staat in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden over het woon- en leefklimaat ter plaatse van deze woningen. Het belang van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij is niet gemoeid met het tegengaan van hinder door geluid en slagschaduw en gevolgen voor de situatie uit een oogpunt van externe veiligheid bij deze woningen. Aan de inhoudelijke behandeling van deze beroepsgronden van Oldambt Windmolenvrij en Oldambt Windmolenvrij en anderen wordt daarom niet toegekomen.
Het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste staat niet in de weg aan een mogelijke vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan voor zover het betoog ertoe strekt dat de zogeheten sfeerwoningen gevoelige objecten en (beperkt) kwetsbare objecten zijn in de zin van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Oldambt Windmolenvrij en anderen beroepen zich in zoverre op normen die beogen de belangen van omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Indien het betoog dat geen sprake is van woningen die tot de inrichting behoren slaagt, dient ter plaatse van de bedoelde woningen aan de normen, die in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling over geluid, slagschaduw en externe veiligheid zijn gesteld, te worden voldaan. Zoals onder 17 is overwogen, is niet in geschil dat ter plaatse van deze woningen in ieder geval niet aan de normen voor geluid en slagschaduw kan worden voldaan. Een geslaagd betoog heeft daarom in ieder geval gevolgen voor de invloed die geluid en slagschaduw heeft ter plaatse van de woningen van omwonenden. Daarom zal hierna worden ingegaan op de vraag of de betrokken woningen dienen te worden aangemerkt als woningen behorende tot de inrichting die het windpark vormt.
19. Volgens de plantoelichting zijn met de eigenaren van de woningen en de initiatiefnemers van het windpark zodanige afspraken gemaakt dat deze eigenaren een relatie hebben met het windpark. Deze afspraken zijn vastgelegd in overeenkomsten. Deze overeenkomsten zijn - desgevraagd - door de raad overgelegd. Daaruit volgt dat vanuit de 17 door de raad in het verweerschrift genoemde woningen toezicht zal worden gehouden op de windturbines. Dat toezicht kan volgens deze overeenkomsten bestaan uit visueel toezicht in geval van een calamiteit en/of slecht functioneren van de windturbine als ook het voorkomen van het betreden van het terrein van het windpark door onbevoegde personen.
Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding heeft ter zitting naar voren gebracht dat zij het toezicht vanuit de woningen nodig acht vanwege de hoogte van de windturbines en de omstandigheid dat deze verspreid en op grote afstand van elkaar in het plangebied zullen worden opgericht. Ook is volgens haar toezicht vanuit verschillende gezichtspunten op een afzonderlijke windturbine vereist. Verder heeft Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding aangevoerd dat er in deze regio veel weerstand is tegen windturbines, waardoor het risico op vandalisme groot is. Cameratoezicht op afstand is volgens Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding niet toereikend, omdat in dat geval minder snel kan worden gehandeld.
20. Gelet op artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer zijn voor de beoordeling van de vraag of een woning deel uitmaakt van een inrichting de technische, organisatorische of functionele bindingen tussen de woning en de inrichting van belang. Zoals ook uit de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3405, over het windpark Kabeljauwbeek, volgt, geldt dit ook voor een inrichting die bestaat uit een windpark. Het moet gaan om zodanige bindingen tussen de woning en de inrichting die het windpark vormt, dat de woning tot de inrichting kan worden gerekend. Die bindingen tussen de woning en de inrichting dienen dus reëel en van voldoende betekenis te zijn.
21. Uit de door de raad overgelegde overeenkomsten voor de woningen aan Zomerdijk 1, Kloosterlaan 23, 25 en 26, Heemweg 23 en Tolhek 4 leidt de Afdeling af dat de bewoners van deze woningen geen initiatiefnemer van het windpark zijn en geen eigenaar van grond waarop een windturbine wordt geplaatst. Dat geldt ook voor de woning aan Zomerdijk 7. Uit de voor deze woning gesloten overeenkomst volgt dat de eigenaar van de grond waarop een windturbine wordt gerealiseerd vanuit deze woning toezicht zal uitoefenen. Deze grondeigenaar woont niet in de woning aan Zomerdijk 7, maar aan Zomerdijk 3. Uit de overeenkomst die ziet op de woning aan Kloosterlaan 23 volgt dat de eigenaren van deze woning eigenaren zijn van grond waarop een windturbine wordt gerealiseerd. Deze grondeigenaren wonen niet in de woning aan Kloosterlaan 23 maar aan Kloosterlaan 27.
De andere door de raad in het verweerschrift genoemde woningen zijn in eigendom van eigenaren van gronden waarop één of meerdere windturbines worden gerealiseerd en/of in eigendom van een initiatiefnemer. Niet al deze grondeigenaren en initiatiefnemers wonen in deze woningen of zijn ter plaatse gevestigd.
Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding heeft ter zitting naar voren gebracht dat is verzekerd dat de daadwerkelijke bewoners van de woningen het toezicht op de windturbines zullen uitoefenen.
22. De stukken geven geen uitsluitsel over technische, organisatorische of functionele bindingen tussen eventuele woningen op de twee percelen aan de Zomerdijk tegenover Zomerdijk 1, Zomerdijk 3 en Zomerdijk 3A, en het windpark.
Ten aanzien van de woningen aan Zomerdijk 1, Kloosterlaan 25 en 26, Heemweg 23, Tolhek 4 en Zomerdijk 7, die niet behoren tot een grondeigenaar of initiatiefnemer, is, buiten het overeengekomen toezicht op de windturbines vanuit deze woningen, niets gesteld over een binding met het windpark. De enkele omstandigheid dat in een overeenkomst is bepaald dat toezicht wordt uitgeoefend vanuit de woning acht de Afdeling - nog daargelaten dat de toezichtstaak voor 16 windturbines is verdeeld over ten minste 17 woningen - niet voldoende voor de conclusie dat de technische, organisatorische of functionele bindingen tussen de woningen aan Zomerdijk 1, Kloosterlaan 25 en 26, Heemweg 23, Tolhek 4 en Zomerdijk 7 en het windpark zodanig zijn dat deze woningen kunnen worden gerekend tot de inrichting.
Wat betreft de andere door de raad genoemde woningen, die in eigendom zijn van een grondeigenaar en/of initiatiefnemer, acht de Afdeling op grond van de verstrekte gegevens evenmin aannemelijk dat die bindingen er zijn. Hierbij tekent de Afdeling aan dat niet alle grondeigenaren en initiatiefnemers bewoners zijn van die woningen dan wel niet ter plaatse gevestigd en dat niet duidelijk is gemaakt welke relatie er is tussen de daadwerkelijke bewoners van deze woningen en het windpark. In zoverre doet zich dan ook een andere situatie voor dan in bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3405, over het windpark Kabeljauwbeek, de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141, over het windpark Spui, de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer, en de door raad genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3038, over het plaatsen van vier windturbines in de gemeente Buren. De omstandigheid dat, zoals Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding ter zitting naar voren heeft gebracht, is verzekerd dat de in de overeenkomsten opgenomen toezichtstaak ook geldt voor de daadwerkelijke bewoners van de woningen, doet dus niet af aan de conclusie dat niet is gebleken van reële en voldoende bindingen tussen die woningen en het windpark. Daarnaast speelt ook hier de verhouding tussen het aantal windturbines en het aantal bedrijfswoningen. De stelling van Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding dat het vanwege de hoogte van de windturbines en de omstandigheid dat deze verspreid en op grote afstand van elkaar in het plangebied zullen worden opgericht nodig is dat vanuit ten minste 17 woningen toezicht wordt uitgeoefend op de 16 windturbines, is naar het oordeel van de Afdeling niet toereikend voor de conclusie dat er reële en voldoende bindingen zijn. Tegen de achtergrond van deze door Koepel Windpark Delfzijl Zuid gestelde lokale omstandigheden acht de Afdeling niet onaannemelijk dat vanuit meerdere woningen op meerdere afzonderlijke windturbines tegelijk toezicht kan worden uitgeoefend, zoals ook door Oldambt Windmolenvrij en anderen is aangevoerd. Gelet op het voorgaande is ook ten aanzien van de woningen die in eigendom zijn van een initiatiefnemer en/of een grondeigenaar niet komen vast te staan dat sprake is van zodanige technische, organisatorische of functionele bindingen met het windpark dat deze tot de inrichting die het windpark vormt kunnen worden gerekend.
23. Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling de raad niet in zijn standpunt dat alle woningen, en percelen, waaraan de aanduiding "Overige zone - woning in de sfeer van het windturbinepark" is toegekend, tot de inrichting behoren. Niet is komen vast te staan dat er tussen al deze woningen en het windpark zodanige technische, organisatorische of functionele bindingen zijn, dat deze tot de inrichting kunnen worden gerekend.
Het betoog van Oldambt Windmolenvrij en anderen slaagt.
Conclusie
24. Vast staat dat ter plaatse van de woningen en de percelen, voor zover daarop een woning is voorzien, waaraan de aanduiding "Overige zone - woning in de sfeer van het windturbinepark" is toegekend, niet kan worden voldaan aan de normen die in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling voor geluid en slagschaduw zijn opgenomen. Het besluit waarbij het plan is vastgesteld is gelet daarop in strijd met de daarvoor vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust niet op een deugdelijke motivering.
25. De Afdeling acht niet aannemelijk dat het geconstateerde gebrek in het plan op korte termijn kan worden hersteld. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om toepassing te geven aan de bestuurlijke lus op de voet van artikel 8:51d van de Awb, nu het doel van de bestuurlijke lus mede is gelegen in een finale geschilbeslechting binnen een afzienbare termijn.
26. De Afdeling komt daarom ook niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden van Oldambt Windmolenvrij en anderen die tegen het besluit tot vaststelling van het plan zijn gericht. Het beroep van Oldambt Windmolenvrij en anderen is, voor zover het is gericht tegen dit besluit, gegrond.
Omdat de vernietiging ziet op een fundamenteel gebrek van het besluit tot vaststelling van het plan, bestaat aanleiding om ook de beroepen van [appellant sub 2] en Oldambt Windmolenvrij, die zijn gericht tegen dat besluit, gegrond te verklaren. Gelet daarop hoeven hun beroepsgronden, voor zover deze zijn gericht tegen het besluit waarbij het plan is vastgesteld, niet inhoudelijk te worden besproken.
27. Het besluit waarbij het plan is vastgesteld dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 3:46 van Pro de Awb.
28. Omdat het plan het toetsingskader vormt voor de omgevingsvergunning voor bouwen, dienen ook het besluit van 12 september 2017, waarbij de omgevingsvergunning is verleend, en het besluit van 26 juni 2018, waarbij de omgevingsvergunning is gewijzigd, te worden vernietigd. De beroepen van Oldambt Windmolenvrij en anderen, [appellant sub 2] en Oldambt Windmolenvrij tegen deze besluiten zijn daarom ook gegrond.
Proceskosten
29. Verweerders dienen ten aanzien van Oldambt Windmolenvrij en anderen en [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Het verzoek van [appellant sub 2] om vergoeding van deskundigenkosten heeft de Afdeling reeds beoordeeld in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2018:4105.
Elektronisch plan
30. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van Oldambt Windmolenvrij en anderen en Oldambt Windmolenvrij niet-ontvankelijk, voor zover de beroepen zijn ingesteld namens:
a. [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E], [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I], [persoon J], [persoon A], [persoon K], [persoon L], [persoon M], [persoon N], [persoon O], [persoon P], [persoon Q], [persoon R], [persoon S], [persoon T], [persoon U] en [persoon V];
b. de vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen;
c. de vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar;
II. verklaart de beroepen van Oldambt Windmolenvrij en anderen, voor zover ontvankelijk, [appellant sub 2] en Oldambt Windmolenvrij, voor zover ontvankelijk, gegrond;
III. vernietigt:
a. het besluit van de raad van de gemeente Delfzijl van 20 juli 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding";
b. de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 12 september 2017 en 26 juni 2018 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de realisatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Delfzijl en het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van, met dien verstande dat betaling door de een bevrijdend werkt ten opzichte van het andere bestuursorgaan:
a. € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, aan Oldambt Windmolenvrij en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, aan [appellant sub 2];
V. gelast dat de raad van de gemeente Delfzijl en het college van gedeputeerde staten van Groningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoeden ten bedrage van, met dien verstande dat betaling door de een bevrijdend werkt ten opzichte van het andere bestuursorgaan:
a. € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) voor Oldambt Windmolenvrij en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 2];
c. € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) voor Oldambt Windmolenvrij, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. draagt de raad van de gemeente Delfzijl op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III, onder a, wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van M. Duursma, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Duursma
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
378-810. BIJLAGE
- Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 8:6
1. Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
2. Bij elk van de bestuursrechters, genoemd in hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, kan beroep worden ingesteld tegen een besluit waarover die rechter in hoger beroep oordeelt, indien hij toepassing heeft gegeven aan artikel 8:113, tweede lid.
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
-Wet milieubeheer
Artikel 1.1
4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
- Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 1.1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
gevoelige gebouwen: woningen en gebouwen die op grond van artikel 1 van Pro de Wet geluidhinder worden aangemerkt als andere geluidsgevoelige gebouwen, met uitzondering van die gebouwen behorende bij de betreffende inrichting;
gevoelige objecten: gevoelige gebouwen en gevoelige terreinen;
gevoelige terreinen: terreinen die op grond van artikel 1 van Pro de Wet geluidhinder worden aangemerkt als geluidsgevoelige terreinen, met uitzondering van die terreinen behorende bij de betreffende inrichting;
[…]
Artikel 3.14a
1. Een windturbine of een combinatie van windturbines voldoet ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein.
- Activiteitenregeling milieubeheer
Artikel 3.12
1. Ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering is de windturbine voorzien van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten voorzover de afstand tussen de windturbine en de gevoelige objecten minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw kan optreden en voorzover zich in de door de slagschaduw getroffen uitwendige scheidingsconstructie van gevoelige gebouwen of woonwagens ramen bevinden. De afstand geldt van een punt op ashoogte van de windturbine tot de gevel van het gevoelige object.
- Wet geluidhinder
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
ander geluidsgevoelig gebouw: bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen gebouw, niet zijnde een woning, dat vanwege de bestemming daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft, waarbij wat betreft de bestemming wordt uitgegaan van het gebruik dat is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet;
[…]
geluidsgevoelig terrein: bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen terrein dat vanwege de bestemming daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft, waarbij wat betreft de bestemming wordt uitgegaan van het gebruik dat is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet;
[…]
- Besluit geluidhinder
Artikel 1.2
1. Als ander geluidsgevoelig gebouw als bedoeld in artikel 1 van Pro de wet worden aangewezen:
a. een onderwijsgebouw;
b. een ziekenhuis;
c. een verpleeghuis;
d. een verzorgingstehuis;
e. een psychiatrische inrichting;
f. een kinderdagverblijf.
[…]
3. Als geluidsgevoelig terrein als bedoeld in artikel 1 van Pro de wet worden aangewezen:
a. een standplaats als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Wet op de huurtoeslag, en
b. een ligplaats in het water, bestemd om door een woonschip te worden ingenomen.