Uitspraak
201701409/1/A3.
Datum uitspraak: 14 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 januari 2017 in zaken nrs. 16/8064 en 16/8066 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en [appellant sub 2]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft de minister de aanvraag van [appellant sub 1] ter verkrijging van een Nederlands paspoort afgewezen.
Bij besluit van 28 juli 2016 heeft de minister de aanvraag van [appellant sub 2] ter verkrijging van een Nederlands paspoort afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 7 september 2016 heeft de minister de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 januari 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ieder afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De minister heeft een nadere schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2017, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], beiden vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Den Haag, en de minister van Buitenlandse Zaken, vertegenwoordigd door mr. S.A. Hessels, vergezeld door mrs. P.R. Dekker en A.H.M. Smits (curatoren), zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Voorgeschiedenis
2. [appellant sub 1] is sinds maart 2007 uitgeschreven uit de Nederlandse Basisregistratie Persoonsgegevens en woont in Dubai (Verenigde Arabische Emiraten). Sinds 23 oktober 2014 is hij gehuwd met [appellant sub 2]. Hij stond aan het hoofd van het [bedrijf 1], bestaande uit een groot aantal vennootschappen. Op 16 april 2013 is [appellant sub 1] in persoon failliet verklaard. Ook het concern, een investeringsmaatschappij in vastgoed, is grotendeels failliet verklaard. Omdat zijn paspoort geldig was tot 28 oktober 2016, heeft [appellant sub 1] op 6 april 2016 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een Nederlands paspoort.
2.1. De minister heeft [appellant sub 1], in reactie op die aanvraag, bij brief van 21 april 2016 te kennen gegeven dat zijn personalia op verzoek van de rechter-commissaris van de rechtbank Oost-Brabant zijn opgenomen in het Register Paspoortsignaleringen (hierna: het register). Daarom bestaat het voornemen de aanvraag af te wijzen, tenzij een schriftelijk verzoek wordt ingediend om de aanvraag aan te houden gedurende een periode van acht weken. Die periode kan worden gebruikt om met de rechter-commissaris overeenstemming te bereiken, aldus de minister. [appellant sub 1] heeft zo’n verzoek ingediend.
2.2. [appellant sub 1] heeft vervolgens naar aanleiding van het voornemen van de minister, de rechter-commissaris verzocht de signalering uit het register te verwijderen. Daarop heeft de rechter-commissaris [appellant sub 1] bij brief van 27 juni 2016 bericht dat geen aanleiding bestaat om zijn personalia uit het register te laten verwijderen. Volgens de rechter-commissaris is daarvoor redengevend dat [appellant sub 1] geen gehoor heeft gegeven aan de oproepingen om in persoon inlichtingen te verstrekken op grond van artikel 105 van Pro de Faillissementswet. Daarnaast heeft hij geen gevolg gegeven aan de beschikking van 13 december 2013, waarbij zijn inbewaringstelling is bevolen, aldus de rechter-commissaris.
3. [appellant sub 2] is op 14 oktober 2013 vanuit Nederland naar België geëmigreerd. Vervolgens is zij in 2014 verhuisd naar de Verenigde Arabische Emiraten, alwaar zij met haar echtgenoot [appellant sub 1] en de kinderen woonachtig is. Zij was (indirect) bestuurder van enkele vennootschappen gelieerd aan het concern van haar echtgenoot. Omdat haar paspoort geldig was tot 25 april 2017, heeft zij op 7 april 2016 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een Nederlands paspoort.
3.1. De minister heeft [appellant sub 2], in reactie op die aanvraag, bij brief van 21 april 2016 te kennen gegeven, dat haar personalia op verzoek van de rechter-commissaris van de rechtbank Oost-Brabant zijn opgenomen in het register. Daarom bestaat het voornemen om de aanvraag af te wijzen, tenzij een schriftelijk verzoek wordt ingediend de aanvraag aan te houden gedurende een periode van acht weken. Die periode kan worden gebruikt om met de rechter-commissaris overeenstemming te bereiken, aldus de minister. [appellant sub 2] heeft zo’n verzoek ingediend.
3.2. Naar aanleiding van het voornemen van de minister, heeft [appellant sub 2] de rechter-commissaris bij brief van 17 mei 2016 verzocht de signalering uit het register te verwijderen. Daarop heeft de rechter-commissaris [appellant sub 2] bij brief van 27 juni 2016 bericht dat geen aanleiding bestaat aan dat verzoek te voldoen. Volgens de rechter-commissaris is daarvoor redengevend dat [appellant sub 2] geen gehoor heeft gegeven aan de oproepingen om voor de rechter-commissaris en/of de curatoren in het faillissement van [appellant sub 1] en de faillissementen van vennootschappen van het [bedrijf 1] te verschijnen om als getuige respectievelijk bestuurder te worden gehoord dan wel inlichtingen te verschaffen. Daarnaast heeft de rechter-commissaris bij zijn beslissing in aanmerking genomen dat de rechtbank Oost-Brabant bij beschikking van 10 mei 2016 heeft bevolen dat [appellant sub 2] in verzekerde bewaring zal worden gesteld, aan welk bevel geen gevolg is gegeven.
3.3. Bij brief van 17 juli 2016 heeft [appellant sub 2] de rechter-commissaris verzocht zijn eerdere beslissing in heroverweging te nemen. De rechter-commissaris heeft vervolgens bij brief van 28 juli 2016 te kennen gegeven geen aanleiding te zien terug te komen van de brief van 27 juni 2016 waarbij het verzoek tot verwijdering van de personalia uit het register, was afgewezen. Daarbij heeft de rechter-commissaris zwaar laten wegen dat [appellant sub 2], door naar het buitenland te vertrekken, zich heeft onttrokken aan de op haar rustende verplichtingen uit de Faillissementswet, althans, dat voor die onttrekking gegronde vrees bestaat.
De besluitvorming
4. De minister heeft de aanvragen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ter verkrijging van een Nederlands paspoort bij besluiten van 20 en 28 juli 2016 afgewezen. De minister heeft geen reden gezien om van de adviezen van de rechter-commissaris af te wijken. Volgens de minister worden [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bovendien niet onevenredig in hun belangen benadeeld.
4.1. De minister heeft de afwijzingen van de aanvragen bij afzonderlijke besluiten op bezwaar van 7 september 2016 gehandhaafd. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit informatie van de rechter-commissaris volgt dat de gronden voor de signaleringen nog onverkort aanwezig zijn. Volgens de minister bestaat geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze gegevens. Bovendien worden [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet onevenredig benadeeld als gevolg van de weigering om paspoorten te verstrekken. De minister heeft in dit kader doorslaggevend gewicht toegekend aan de omstandigheid dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zich door het verblijf buiten de grenzen van een van de landen van het Koninkrijk onttrekken aan diverse faillissementen. Het ligt volgens de minister op de weg van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tijdig aan de verplichtingen voortvloeiend uit de Faillissementswet te voldoen. Bovendien hebben zij hun stellingen dat de verblijfsvergunningen voor de Verenigde Arabische Emiraten vervallen op het moment dat de geldigheidsduur van de paspoorten is verstreken en dat zij deze niet kunnen verlengen zonder paspoorten, niet aannemelijk gemaakt.
De aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de minister heeft voldaan aan zijn vergewisplicht door informatie op te vragen bij de rechter-commissaris. Verder heeft zij geoordeeld dat uit het doel en de strekking van artikel 19 van Pro de Paspoortwet blijkt dat deze bepaling ook kan worden toegepast in het geval dat een gefailleerde zich reeds ten tijde van een faillissement en de daarop volgende paspoortsignalering in het buitenland bevindt. Verder heeft de rechtbank het standpunt van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], dat zij onevenredig worden benadeeld, niet gevolgd. Tot slot heeft de rechtbank de betogen dat de weigering om paspoorten te verstrekken zich niet verdraagt met het Europese recht en met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), verworpen.
Het geschil in hoger beroep
6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zich niet verenigen met deze uitspraak. Zij voeren vijf gronden aan tegen de aangevallen uitspraak. Drie van die gronden hebben betrekking hebben op het nationale recht, één grond heeft betrekking op het EU-recht en één grond heeft betrekking op het EVRM. De Afdeling zal deze gronden achtereenvolgens beoordelen. Daarbij zal, waar nodig, een op de persoon toegespitste beoordeling worden gegeven.
Gronden die het nationale recht raken
- Toepassing van artikel 19 van Pro de Paspoortwet
7. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren in de eerste plaats aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit het doel en de strekking van artikel 19 van Pro de Paspoortwet volgt dat deze bepaling ook kan worden toegepast in het geval dat een gefailleerde zich ten tijde van het faillissement en de signalering al in het buitenland bevindt. De rechtbank heeft in zoverre, volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2], ten onrechte naar analogie gewezen op artikel 22 van Pro de Paspoortwet. Bij deze laatste bepaling heeft de wetgever meegewogen dat het maatschappelijk ongewenste effecten zou hebben in het geval dat een onderhoudsplichtige na een scheiding of een persoon met publiekrechtelijke geldschulden zich aan zijn verplichtingen zou kunnen onttrekken. Daarvoor heeft de wetgever in de Paspoortwet het in artikel 22 neergelegde Pro instrument opgenomen. Een dergelijk instrument is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] nu juist niet opgenomen in de Paspoortwet daar waar het gaat om een failliet of een betrokkene met een inlichtingenplicht die zijn officiële woonplaats heeft buiten de Nederlandse landsgrenzen. De rechtbank heeft artikel 19 van Pro de Paspoortwet dan ook ten onrechte opgerekt en toegepast in de situatie waarin een failliet al in het buitenland woont, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
7.1. Uit de tekst van artikel 19 van Pro de Paspoortwet, noch uit geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, volgt dat de rechter-commissaris slechts om weigering van een paspoort kan verzoeken in het geval dat de gefailleerde of de bestuurder van een in staat van faillissement verkerende onderneming, zich ten tijde van het faillissement in Nederland bevindt. De enige uit artikel 19 van Pro de Paspoortwet voortvloeiende voorwaarde is dat de betrokken persoon in staat van faillissement verkeert dan wel dat op hem het bepaalde in artikel 106 van Pro de Faillissementswet van toepassing is. De rechtbank heeft in dit kader terecht bij haar oordeel betrokken dat uit de geschiedenis van de totstandkoming (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 39-40) volgt dat de ratio van artikel 19 is Pro gelegen in het voorkomen dat de gefailleerde of een bestuurder van een gefailleerde onderneming zich onttrekt aan de faillissementsprocedure, of goederen of gelden onttrekt aan het faillissement. Aan die ratio zou, naar het oordeel van de Afdeling, worden afgedaan indien de toepassing van artikel 19 van Pro de Paspoortwet zou worden beperkt tot gefailleerden of bestuurders van in staat van faillissement verkerende ondernemingen, die zich ten tijde van het faillissement in Nederland bevinden. Vergelijk in dit verband ook de uitspraken van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:778 en van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2009. Bovendien heeft de wetgever in artikel 46, tweede lid, van de Paspoortwet een voorziening getroffen voor de situatie waarin een persoon zich in het buitenland bevindt, terwijl ten aanzien van deze persoon een van de gronden tot weigering of vervallenverklaring van het paspoort geldt. Aan een persoon in die situatie zal, in verband met zijn recht om terug te keren naar zijn eigen land, in beginsel een reisdocument worden verstrekt. Ook hieruit kan naar het oordeel van de Afdeling worden afgeleid dat artikel 19 van Pro de Paspoortwet niet is beperkt tot personen die zich ten tijde van het faillissement in Nederland bevinden.
Het betoog faalt.
- De paspoortsignaleringen
8. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen vervolgens dat de rechtbank heeft miskend dat de paspoortsignaleringen onrechtmatig zijn. Nu zij concrete kritiek hebben geuit op de juistheid van de paspoortsignaleringen, kon de rechtbank in dit geval niet volstaan met een beperkte toetsing. De minister heeft uitsluitend en eerst nadat bezwaar was gemaakt, aan de rechter-commissaris gevraagd of de paspoortsignaleringen nog bestonden en of de daarvoor geldende gronden nog aan de orde waren. Nu [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd dat in de faillissementen geen enkele vraag meer openstond en dat de curatoren hun evenmin in de afgelopen drie jaar vragen hebben gesteld, had niet mogen worden volstaan met deze beperkte toets. De rechter-commissaris en de curatoren zijn op de hoogte van de woonplaats van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en zij weten bovendien hoe zij te bereiken zijn voor nadere informatie. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn daarnaast te allen tijde bereid nadere informatie te verstrekken op het consulaat of de ambassade van Nederland in de Verenigde Arabische Emiraten. De Faillissementswet noch enige andere wettelijke bepaling verplicht hen onder die omstandigheden de Verenigde Arabische Emiraten te verlaten en zich in Nederland in bewaring te laten stellen. Als gevolg van de door de minister gehanteerde beperkte toets is de rechtsbescherming van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] illusoir.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA6472), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 26, thans artikel 25, van de Paspoortwet, dat de mededeling van een vermelding van een persoon in het register op het moment dat een geregistreerde een aanvraag doet voor een reisdocument pas gevolgen heeft, indien blijkt dat de gronden tot weigering of vervallenverklaring na een hernieuwde marginale toetsing zodanig zijn dat, naar de mening van de verstrekkende autoriteit, tot weigering zou moeten worden overgegaan (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 49-50). Verder volgt uit diezelfde geschiedenis dat de minister tot taak heeft na te gaan of bij een verzoek tot opneming in het register als bedoeld in artikel 26 (thans: artikel 25) wegens het bestaan van gronden tot weigering of vervallenverklaring, is voldaan aan de voorwaarden die in de artikelen 18 tot en met 23 worden gesteld. Deze toets zal beperkt blijven tot de voorwaarden in de wet zelf, waaraan ook de verzoekende autoriteit, in de onderhavige kwestie de rechter-commissaris, gebonden is. In de praktijk betekent dit, dat de minister dient over te gaan tot een marginale toetsing van het verzoek, aldus de wetgever. De wetgever acht het onwenselijk dat de bezwaren van de autoriteit die het verzoek doet op hun inhoud zouden worden getoetst door de autoriteit die beslist over de weigering of vervallenverklaring van het reisdocument (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 48-49 en 63).
8.2. De rechtbank heeft de hiervoor vermelde geschiedenis van de totstandkoming in acht nemend, terecht geoordeeld dat de minister heeft voldaan aan zijn vergewisplicht door inlichtingen in te winnen bij de rechter-commissaris over de actualiteit van de paspoortsignaleringen en het bestaan van de gronden die aan die signaleringen ten grondslag liggen. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, is het niet aan de minister om te beoordelen of zij aan hun inlichtingenplicht, neergelegd in de artikelen 105 en 106 van de Faillissementswet, hebben voldaan. Die beoordeling is voorbehouden aan de rechter-commissaris die in onderhavige kwestie op de voet van artikel 19 van Pro de Paspoortwet bevoegd is te verzoeken om weigering van de paspoorten. In zoverre heeft de minister zijn beoordeling in de besluiten van 7 september 2016 dan ook terecht beperkt tot de vraag of de signalering door de rechter-commissaris evident onjuist is.
8.3. [appellant sub 2] heeft in dit kader aangevoerd dat haar paspoort aanvankelijk stond gesignaleerd in verband met het faillissement onder nummer F 14/480. Dat betreft het faillissement van [bedrijf 3]. Ten tijde van het faillissement was zij evenwel geen (indirect) bestuurder van deze vennootschap. Zij is ook nooit bestuurder geweest. [bedrijf 3] was (indirect) bestuurder. Van deze laatste vennootschap was [appellant sub 1] bestuurder. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 2] in dit verband betoogd dat zij pas na het faillissement bestuurder is geworden van [bedrijf 3], gedurende een periode van ongeveer 6 weken. Verder is zij niet opgeroepen voor verhoor in verband met het faillissement van [bedrijf 3]. Dit faillissement had daarom niet aan de haar betreffende signalering ten grondslag mogen worden gelegd, aldus [appellant sub 2]. De andere faillissementen die aan de paspoortsignalering ten grondslag liggen, zijn pas als grondslag toegevoegd bij het nieuwe verzoek van de rechter-commissaris van 27 september 2016. Dit verzoek dateert van na de beslissing op bezwaar van de minister en die faillissementen dienen om die reden buiten beschouwing te blijven, aldus [appellant sub 2].
8.4. Zoals de Afdeling hiervoor onder 8.2 heeft overwogen, is de beoordeling door de minister van de signalering in het register, beperkt. Niettemin dient een verband te bestaan tussen de persoon waarvan de gegevens zijn gesignaleerd in het register en een faillissement, zodat vergissingen kunnen worden uitgesloten. Uit het formulier "Verzoek (artikel 19) tot opneming of handhaving in het register paspoortsignaleringen" van 10 november 2014 volgt dat de rechter-commissaris heeft verzocht de personalia van [appellant sub 2] op te nemen in het register in verband met het faillissement F 14/480. Dat betreft het faillissement van [bedrijf 3]. Uit een door de minister overgelegde brief van curator Dekker volgt dat [appellant sub 2] volgens de curator middellijk bestuurder is geweest van [bedrijf 3]. Zij is vervolgens door de rechtbank Amsterdam ontslagen als bestuurder van [bedrijf 3]. Volgens de curator betekent het feit dat zij tussentijds reeds door de rechtbank was geschorst niet dat zij geen bestuurder was. Ter zitting van de Afdeling heeft de curator dit standpunt herhaald en daaraan toegevoegd dat [appellant sub 2] in eerste instantie middellijk bestuurder van [bedrijf 3] was en na het faillissement bestuurder werd van die onderneming. Dat gegeven doet volgens de curator echter niet af aan de op [appellant sub 2] rustende verplichting op grond van de Faillissementswet, om als bestuurder van de gefailleerde onderneming [bedrijf 3] inlichtingen te verschaffen. Daarom heeft de rechter-commissaris ook verzocht de personalia van [appellant sub 2] in het register op te nemen ten behoeve van het verzoek door de rechter-commissaris aan [appellant sub 2] een paspoort te weigeren, aldus de curator.
De minister heeft, gelet op het voorgaande, waaruit volgt dat [appellant sub 2] als bestuurder in verband is te brengen met het faillissement van [bedrijf 3] en dat haar personalia in verband met dat faillissement in het register zijn opgenomen, geen aanleiding hoeven zien de signalering door de rechter-commissaris evident onjuist te achten. Het door [appellant sub 2] ter zitting van de Afdeling aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 17 november 1972, ECLI:NL:HR:1972:AB5132 leidt niet tot een ander oordeel.
8.5. Ook overigens heeft de minister geen aanleiding hoeven zien de signaleringen door de rechter-commissaris evident onjuist te achten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de minister de door de rechter-commissaris verstrekte informatie bij zijn beoordeling betrokken. Zowel ten aanzien van [appellant sub 1] als ten aanzien van [appellant sub 2] is bij beschikkingen van respectievelijk 13 december 2013 en 10 mei 2016 de inbewaringstelling bevolen op grond van artikel 87 van Pro de Faillissementswet wegens het niet-voldoen aan de inlichtingenverplichting op grond van de Faillissementswet. Gelet op de door de minister te betrachten terughoudendheid bij zijn beoordeling van de gronden die hebben geleid tot de opname van de personalia in het register, heeft de minister het standpunt van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat zij aan hun inlichtingenverplichting hebben voldaan, terecht niet doorslaggevend geacht.
- Onevenredige benadeling
9. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij onevenredig worden benadeeld als gevolg van de weigering van de paspoorten. Het is volstrekt onduidelijk welk belang kan zijn gediend met de weigering van de verzochte paspoorten. Het doel van gedwongen terugkeer zou zijn dat de curatoren openstaande vragen kunnen stellen, terwijl alle vragen al zijn beantwoord en al ruim drie jaar geen nieuwe vragen zijn gesteld, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Daartegenover staat het grote belang dat zij hebben bij verstrekking van de paspoorten. Zij wonen in de Verenigde Arabische Emiraten en zonder paspoorten beschikken zij niet over een geldige verblijfstitel, verliezen zij de verblijfsvergunning en kunnen zij niet langer legaal verblijven in dat land. De weigering van de paspoorten is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] buitenproportioneel en heeft tot gevolg dat zij bij terugkomst naar Nederland jarenlang in bewaring kunnen worden gesteld, terwijl geen enkel zicht bestaat op een einde aan de inlichtingenplicht. Ook de kinderen worden gedwongen mee te komen naar Nederland, alwaar zij geen vaste woon- en verblijfsplaats zullen hebben. De rechtbank heeft in dit kader miskend dat het onevenredig is dat de kinderen worden gedwongen hun schoolcarrière te onderbreken. Dat zij vanwege een recente wijziging van de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 een Nederlandse identiteitskaart kunnen aanvragen, biedt geen soelaas, omdat zo’n kaart niet wordt geaccepteerd voor het verkrijgen van een verblijfsvisum in de Verenigde Arabische Emiraten, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
[appellant sub 2] heeft daaraan toegevoegd dat de signalering van haar paspoort het rechtstreeks gevolg is van de paspoortsignalering van [appellant sub 1]. De curatoren alsook de rechter-commissaris hebben getracht [appellant sub 1] in beweging te krijgen door het paspoort van zijn echtgenote ook te signaleren, zodat hij gedwongen werd naar Nederland te komen. De weigering van haar paspoort heeft volgens [appellant sub 2] ook daarom kennelijk onevenredige gevolgen. Daarnaast is zij toegelaten tot de schuldregeling op grond van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (hierna: WSNP) en heeft zij daarom een wettelijke sollicitatieplicht. Mocht zij een baan vinden in haar woonplaats Dubai, dan is het haar zonder paspoort niet toegestaan te werken. Bovendien kan, indien zou worden geoordeeld dat zij haar sollicitatieplicht niet of onvoldoende nakomt, de schuldsaneringsregeling tussentijds worden beëindigd zonder verlening van de zogenoemde schone lei.
9.1. Zoals ook uit overweging 7.1 volgt, is de ratio van artikel 19 van Pro de Paspoortwet, het voorkomen dat een gefailleerde of een bestuurder van een in faillissement verkerende onderneming, zich onttrekt aan de faillissementsprocedure, of goederen of gelden onttrekt aan het faillissement. De stelling van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat zij aan de inlichtingenplicht hebben voldaan, leidt niet tot het oordeel dat geen belang bestaat bij het weigeren van de paspoorten. De beoordeling of aan de inlichtingenplicht is voldaan, is, zoals hiervóór overwogen, voorbehouden aan de verzoekende autoriteit, te weten de rechter-commissaris.
9.2. De rechtbank heeft op goede gronden bij haar oordeel betrokken dat de omstandigheid dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij terugkeer naar Nederland (tijdelijk) in bewaring zullen worden gesteld om te worden gehoord door de rechter-commissaris dan wel de curatoren, een rechtstreeks gevolg is van de omstandigheid dat zij hun inlichtingenplicht naar het oordeel van de rechter-commissaris niet zijn nagekomen. Zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 5 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK8635 heeft overwogen, strekt een bevel tot inbewaringstelling ertoe de gefailleerde te bewegen tot nakoming van zijn verplichtingen die de wet hem in verband met het faillissement oplegt. Hierbij is van belang dat op grond van artikel 87, derde lid, van de Faillissementswet een inbewaringstelling een duur van maximaal 30 dagen heeft. Tegen eventuele verlengingen van de inbewaringstelling kunnen rechtsmiddelen worden aangewend.
9.3. Verder heeft de rechtbank terecht geen doorslaggevende betekenis toegekend aan de omstandigheid dat zij niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning in de Verenigde Arabische Emiraten, wat daar ook van zij. De minister heeft zich, zoals de rechtbank heeft overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wisten of behoorden te weten van hun verplichtingen met betrekking tot het faillissement in Nederland en dat zij de eventuele problemen met betrekking tot het verblijfsrecht hadden kunnen voorkomen door aan die verplichtingen te voldoen. Het is bovendien niet onevenredig benadelend dat de kinderen hun schoolcarrière niet in de Verenigde Arabische Emiraten zouden kunnen continueren. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking mogen nemen dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hun familieleven in Nederland kunnen uitoefenen. Zij vormen een Nederlands gezin en zij hebben allen de Nederlandse nationaliteit. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de kinderen verbleven ten tijde van belang slechts enkele jaren in de Verenigde Arabische Emiraten en zij hebben in het verleden gezamenlijk in Nederland gewoond.
9.4. De Afdeling gaat verder voorbij aan de stelling van [appellant sub 2] dat de signalering van haar paspoort het rechtstreeks gevolg is van de paspoortsignalering van [appellant sub 1]. Aan de opname van de personalia van [appellant sub 2] in het register ligt een zelfstandige beoordeling ten grondslag. Weliswaar is deze beoordeling verweven met de faillissementen waarbij [appellant sub 1] betrokken is, maar dat maakt niet dat de signalering van [appellant sub 2] het rechtstreeks gevolg is van de opname in het register van de personalia van [appellant sub 1]. Dat [appellant sub 2] is toegelaten tot de schuldregeling op grond van de WSNP, leidt evenmin tot de conclusie dat het oordeel van de rechtbank onjuist is.
9.5. De betogen op dit punt falen.
Het EVRM
- Artikel 8 van Pro het EVRM
10. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren vervolgens aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de inmenging in het in artikel 8 van Pro het EVRM neergelegde recht legitiem is, omdat zij als gevolg van de weigeringsbesluiten slechts tijdelijk zouden terugkeren naar Nederland. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zal de terugkeer naar Nederland nu juist niet van tijdelijke aard zijn. Het oordeel van de rechtbank is onhoudbaar, omdat de wettige mogelijkheid ontbreekt om invloed uit te oefenen op de periode van terugkeer. Onder die omstandigheden bestaat wel degelijk een onacceptabele inmenging in het in artikel 8 van Pro het EVRM neergelegde recht, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
10.1. Voor zover de weigering de verzochte paspoorten te verstrekken onder de gegeven omstandigheden al een inmenging is in het in artikel 8 van Pro het EVRM neergelegde recht op een gezins- en familieleven, is die inmenging voorzien bij wet. Daarnaast is de inmenging, voor zover daarvan sprake is, noodzakelijk in een democratische samenleving in het belang van het economisch welzijn van het land, maar ook in het belang van de bescherming van de rechten van anderen, te weten de schuldeisers. De rechtbank is terecht voorbijgegaan aan het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gedane beroep op artikel 8 van Pro het EVRM.
Het Unierecht
- Vrij verkeer van personen
11. Ten slotte betogen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering paspoorten te verstrekken in strijd is met het Unierecht en dan met name met het vrij verkeer van personen. Dat concrete plannen ontbreken om zich binnen andere lidstaten te begeven, zodat het hier om een onzekere toekomstige gebeurtenis gaat, is in juridisch opzicht niet relevant om vast te stellen dat het Unierecht wordt geschonden. Het wordt hun namelijk onmogelijk gemaakt om nog enig concreet plan te hebben zich vrijelijk door de Europese Unie te bewegen, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
11.1. De rechtbank heeft, anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, in haar oordeel over het beroep op het vrij verkeer van personen niet doorslaggevend geacht dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen concrete plannen hebben zich elders in de Europese Unie te begeven. De rechtbank heeft van doorslaggevend belang geacht dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen beschikken over Nederlandse identiteitskaarten die geldig zijn in alle lidstaten van de Europese Unie. Volgens de rechtbank wordt daarom hun recht om zich vrijelijk binnen de Europese Unie te bewegen niet beperkt als gevolg van de weigering de verzochte paspoorten te verstrekken.
11.2. Zowel [appellant sub 1] als [appellant sub 2] hebben, alvorens zij naar de Verenigde Arabische Emiraten zijn geëmigreerd, gebruik gemaakt van het recht zich vrijelijk binnen de Europese Unie te bewegen. In zoverre doen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een beroep op artikel 21 van Pro het VWEU, op grond waarvan een burger van de Unie in beginsel het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit recht niet wordt beperkt als gevolg van de weigering de verzochte paspoorten te verstrekken. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat artikel 46 van Pro de Paspoortwet voorziet in de mogelijkheid om aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een reisdocument te verstrekken voor een rechtstreekse reis van de Verenigde Arabische Emiraten naar Nederland. Verder zijn [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in bezit van een Nederlandse identiteitskaart. Die identiteitskaart is geldig in alle lidstaten van de Europese Unie. Een burger van de Europese Unie heeft op grond van artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004 L 158) met een geldige identiteitskaart het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven. De Afdeling wijst in dit kader ook op overweging 5.2 van haar uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:778.
Het betoog faalt.
Slotsom
12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Borman w.g. Grimbergen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
581. BIJLAGE
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
Artikel 20
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a) het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
(…).
Artikel 21
1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
(…).
Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Richtlijn 2004/38/EG van het Europees parlement en de raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG
Artikel 4
1. Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.
(…).
Paspoortwet
Artikel 9
1. Iedere Nederlander heeft binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor tien jaren en voor alle landen.
(…).
Artikel 19
Weigering of vervallenverklaring kan geschieden op verzoek van de rechter-commissaris, indien de betrokken persoon in staat van faillissement verkeert dan wel op hem het bepaalde in artikel 106 van Pro de Faillissementswet (Stb. 1893, 140) of een overeenkomstige regeling in een openbaar lichaam, Aruba, Curaçao of Sint Maarten van toepassing is.
Artikel 25
1. De autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, richten het verzoek tot weigering onderscheidenlijk vervallenverklaring onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en Pro de artikelen 20 tot en met 24, aan Onze Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur.
(…);
3. Onze Minister onderscheidenlijk de Gouverneur vermeldt, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon op wie het verzoek betrekking heeft dan wel de persoon ten aanzien van wie bij hem, onderscheidenlijk de Gouverneur, gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, in een door Onze Minister bij te houden register. In dat geval vermeldt dit register geen andere gegevens van de betrokken persoon dan die, bedoeld in artikel 3, vanwege welke autoriteit, krachtens welke bepaling van paragraaf 1 van dit hoofdstuk en om welke reden de betrokken persoon in het register is vermeld, alsmede de datum van vermelding in het register.
4. Onze Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur, deelt de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, dan wel van wie het reisdocument moet worden ingehouden. De autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, houden een administratie bij van de mededelingen die zij op grond van de vorige volzin ontvangen.
(…).
Artikel 44
1. Bevoegd tot weigering of vervallenverklaring van reisdocumenten op de gronden genoemd in hoofdstuk III zijn de autoriteiten die ingevolge artikel 40 bevoegd Pro zijn tot verstrekking daarvan.
2. Zodra een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, dan wel een ingevolge artikel 52 of Pro 53 ingehouden reisdocument heeft ontvangen, overtuigt hij zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
(…).
4. Indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
Artikel 45
1. Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld, dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, wordt zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt.
2. Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, gaat de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde.
(…).
Artikel 46
1. De beschikking tot weigering of vervallenverklaring wordt zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na het verstrijken van de termijn, bedoeld in artikel 45, tweede lid, gegeven. (…).
2. Aan de Nederlander buiten het Koninkrijk die voornemens is zich naar het Koninkrijk te begeven en aan wie de verstrekking van een reisdocument moet worden geweigerd respectievelijk wiens ingehouden reisdocument moet worden vervallen verklaard op grond van de voorgaande bepalingen, kan een reisdocument worden verstrekt als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, met een zodanige tijdelijke en territoriale geldigheid als vereist is voor een rechtstreekse reis naar zijn land in het Koninkrijk. Voor de toepassing van de eerste volzin worden het Europese deel van Nederland en een openbaar lichaam als aparte landen beschouwd.
(…).
Faillissementswet
Artikel 67
Van alle beschikkingen van de rechter-commissaris is gedurende vijf dagen hoger beroep op de rechtbank mogelijk, te rekenen vanaf de dag waarop de beschikking is gegeven. De rechtbank beslist na verhoor of behoorlijke oproeping van de belanghebbenden.
Niettemin staat geen hoger beroep open van de beschikkingen, vermeld in de artikelen 21, 2° en 4°, 34, 58, eerste lid, 59a, derde lid, 60, derde lid, 73a, tweede lid, 79, 93a, 94, 98, 100, 102, 125, 127, vierde lid, 137a, eerste lid, 174, 175, tweede lid, 176, eerste en tweede lid, 177, 179 en 180.
Artikel 87
1. De rechtbank kan bij het vonnis van faillietverklaring of te allen tijde daarna, doch in het laatste geval niet dan op voordracht van de rechter-commissaris, of op verzoek van de curator of van een of meer der schuldeisers en na de rechter-commissaris gehoord te hebben, bevelen, dat de gefailleerde, wegens het niet nakomen van verplichtingen welke de wet hem in verband met zijn faillissement oplegt, dan wel wegens gegronde vrees voor het niet nakomen van zodanige verplichtingen, in verzekerde bewaring worden gesteld, hetzij in een huis van bewaring, hetzij in zijn eigen woning onder het opzicht van een ambtenaar van politie, aangesteld voor de uitvoering van de politietaak, of een andere ambtenaar, voorzover die ambtenaar behoort tot een categorie die daartoe door Onze Minister van Justitie is aangewezen.
(…)
3. Dit bevel is voor niet langer dan dertig dagen geldig, te rekenen van de dag waarop het ten uitvoer is gelegd. Aan het einde van die termijn kan de rechtbank, op voordracht van de rechter-commissaris of op een verzoek en na verhoor als in het eerste lid bedoeld, het bevel voor ten hoogste dertig dagen verlengen. Daarna kan hetzelfde telkens op dezelfde wijze voor ten hoogste dertig dagen geschieden.
(…).
Artikel 91
Gedurende het faillissement mag de gefailleerde zonder toestemming van de rechter-commissaris zijn woonplaats niet verlaten.
Artikel 105
1. De gefailleerde is verplicht voor de rechter-commissaris, de curator of de commissie uit de schuldeisers te verschijnen en deze alle inlichtingen te verschaffen, zo dikwijls hij daartoe wordt opgeroepen.
(…).
Artikel 106
Bij het faillissement van een rechtspersoon zijn de bepalingen van de artikelen 87-91 op de bestuurders, die van artikel 105, eerste lid, op bestuurders en commissarissen toepasselijk.