Uitspraak
201809413/1/A3.
Datum uitspraak: 21 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 oktober 2018 in zaak nr. 18/1360 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Lochem.
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2017 heeft het college beslist op het verzoek van [appellant] om inzage op grond van artikel 35 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp).
Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 15 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.W.M. Marée, is verschenen.
Overwegingen
Toepasselijk recht
1. Op 25 mei 2018 is Verordening 2016/979 (Algemene Verordening Gegevensbescherming, hierna: de AVG) in werking getreden en is de Wbp ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing.
Voor de tekst van de relevante bepalingen van de Wbp, de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Verordening houdende regels voor de werkwijze en het functioneren van de commissie bezwaarschriften 2017 (hierna: de Verordening) en het Mandaatbesluit commissie bezwaarschriften gemeente Lochem 2013 (hierna: het Mandaatbesluit) wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] heeft bij brief van 29 juli 2017 verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens als bedoeld in artikel 35 van Pro de Wbp. Volgens [appellant] zijn zijn persoonsgegevens onder meer verwerkt voor een eerder ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Met het besluit van 18 augustus 2017 is een overzicht verstrekt van de persoonsgegevens die het college heeft verwerkt in het kader van het Wbp-verzoek, een omschrijving van het doel of doeleinden van de verwerking en een lijst van ontvangers. Het college heeft geweigerd mede te delen welke persoonsgegevens zijn verwerkt in verband met een eerder ingediend Wob-verzoek. Er zijn volgens het college geen persoonsgegevens verwerkt die overeenkomen met de identiteit van [appellant] (naam in combinatie met handtekening). Het college heeft het bezwaar van [appellant], dat zijn toenmalige [gemachtigde] had ingediend, niet-ontvankelijk verklaard, omdat er een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb is. Dat komt doordat niet kan worden vastgesteld dat is voldaan aan de eis van een ondertekend bezwaarschrift, omdat het bezwaarschrift niet van een fysieke handtekening is voorzien. Ook is er geen rechtsgeldige machtiging overgelegd en is de machtiging ten onrechte niet voorzien van een fysieke handtekening, aldus het college.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat [gemachtigde] bij het indienen van zijn bezwaarschrift een machtiging heeft overgelegd. In de dagtekening van de machtiging is vermeld: "Den Haag", terwijl [appellant] in [woonplaats] woont. De handtekening op de machtiging is exact gelijk aan die op het Wbp-verzoek en de handtekening op de brief van 9 augustus 2017. Het leek om een ingescande handtekening te gaan. Deze omstandigheden maken naar het oordeel van de rechtbank dat het college eraan kon twijfelen of [appellant] opdracht had gegeven tot en instemde met het gemaakte bezwaar. [appellant] heeft niet uitgelegd waarom het college geen twijfel mocht hebben over wie de door [gemachtigde] in bezwaar overgelegde machtiging heeft ondertekend. Om die reden, en mede met het oog op het bepaalde in artikel 37, tweede lid, van de Wbp, kon in dit geval naar het oordeel van de rechtbank een met pen geplaatste handtekening van [appellant] worden verlangd ten teken dat hij [gemachtigde] opdracht heeft gegeven namens hem bezwaar te maken.
3.1. De rechtbank is [appellant] niet gevolgd in zijn standpunt dat de voorzitter en de secretaris van de commissie bezwaarschriften niet bevoegd waren om een termijn voor het herstellen van het verzuim te geven. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de bevoegdheid van de voorzitter van de commissie met betrekking tot het stellen van een hersteltermijn uit artikel 8 van Pro de Verordening voortvloeit. Uit het Mandaatbesluit blijkt dat de voorzitter deze bevoegdheid aan de secretaris heeft gemandateerd.
3.2. [appellant] heeft niet voldaan aan het verzoek om het geconstateerde verzuim te herstellen. Hij heeft evenmin gebruik gemaakt van de mogelijkheid om bij het college langs te gaan, om de gerechtvaardigde twijfel bij het college weg te nemen. Het college was reeds om die reden bevoegd het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Van omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat van deze bevoegdheid in redelijkheid geen gebruik kon worden gemaakt is niet gebleken, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat een fysieke handtekening nodig was. Een digitale handtekening is altijd toegestaan en hoe deze handtekening is geplaatst doet niet ter zake. In dit geval is een handtekening gebruikt die [appellant] fysiek op papier heeft geplaatst en die is ingescand. De rechtbank heeft ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat een kopie van het paspoort van [appellant] was bijgevoegd en dat hij op de zitting heeft verklaard dat zijn gemachtigde altijd met hem overlegt voordat hij stukken indient. Voorts wijst [appellant] erop dat het college niet heeft getwijfeld aan de ondertekening van het inleidende Wbp-verzoek en een recent ingediend correctieverzoek op grond van de AVG.
4.1. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de secretaris namens de voorzitter van de commissie bezwaarschriften bevoegd was om het verzuim te constateren en een termijn voor het herstellen van het verzuim te bieden, die indien ongebruikt niet-ontvankelijkheid tot gevolg zou hebben. De secretaris is buiten zijn mandaat getreden. Volgens [appellant] is het bovendien niet mogelijk om het constateren van een verzuim en het bieden van een herstelmogelijkheid te delegeren aan een commissie die over bezwaarschriften adviseert, nu het om processuele beslissingen gaat.
Oordeel van de Afdeling
Geen misbruik van recht
5. Het college stelt zich op het standpunt dat het hoger beroep van [appellant] niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens misbruik van recht.
5.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt. Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge artikel 15 van Pro hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing Pro buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
5.2. De Wbp strekt ertoe om burgers inzage te geven in de wijze waarop onder andere bestuursorganen hun persoonsgegevens verwerken. [appellant] heeft gesteld dat hij zijn verzoek heeft gedaan, omdat hij daarmee wilde achterhalen of het college naar aanleiding van een eerder Wob-verzoek gegevens van hem op een forum van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft geplaatst. Dit doel is op zichzelf in lijn met de Wbp. Het college heeft zich in het besluit van 18 augustus 2017 op het standpunt gesteld dat het geen persoonsgegevens heeft verwerkt die overeenkomen met de identiteit van [appellant]. In het besluit van 30 januari 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard vanwege het geconstateerde verzuim. De rechtbank heeft het beroep dat [appellant] tegen dit besluit had gemaakt, ongegrond verklaard. Dat [appellant] tegen de besluiten en de uitspraak van de rechtbank rechtsmiddelen heeft aangewend, is legitiem. Er zijn naar het oordeel van de Afdeling in dit geval onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellant] met het indienen van het verzoek en het aanwenden van rechtsmiddelen desondanks misbruik van recht heeft gemaakt. De enkele omstandigheid dat de gemachtigden van [appellant] eerder in het kader van Wob-procedures niet-ontvankelijk zijn verklaard, is onvoldoende om ook in deze procedure tot het oordeel te komen dat sprake is van misbruik van recht. De omstandigheid dat [appellant] bij verschillende gemeenten Wbp-verzoeken heeft ingediend en dat daar veel procedures over lopen, is daartoe thans ook onvoldoende. Het is op dit moment niet duidelijk om hoeveel verzoeken en procedures het zou gaan. Dat [appellant] de beslistermijn goed in de gaten houdt, bij overschrijding van die termijn na ingebrekestellingen om vaststelling van dwangsommen verzoekt en om een schadevergoeding verzoekt, is in het licht van het voorgaande thans ook onvoldoende om te concluderen dat [appellant] niet beoogt kennis te nemen van de over hem verwerkte persoonsgegevens, maar slechts probeert geldsommen ten laste van de overheid te incasseren.
Gerechtvaardigde twijfel aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid
6. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb moet een bezwaarschrift worden ondertekend. Dit vereiste ziet op een fysieke handtekening. Een bezwaarschrift dat schriftelijk is ingediend, moet dus zijn voorzien van een fysieke handtekening. Vergelijk de uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2374. Ondertekening door een ander dan de indiener kan als er een machtiging is overgelegd. Ingevolge artikel 2:1 kan Pro een bestuursorgaan een schriftelijke machtiging verzoeken als het twijfelt aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van iemand. De machtiging dient voorzien te zijn van een juiste handtekening. Vergelijk de uitspraak van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2132. Het bestuursorgaan kan het bezwaar op grond van artikel 6:6 van Pro de Awb niet-ontvankelijk verklaren als het bezwaar niet is ondertekend of niet aan het verzoek om een machtiging over te leggen, wordt voldaan.
6.1. [gemachtigde] heeft een bezwaarschrift namens [appellant] ingediend, dat [gemachtigde] zelf heeft ondertekend. Daarbij heeft hij een machtiging met een handtekening van [appellant] gevoegd. [gemachtigde] heeft deze stukken bij het college ingediend door een e-mail te sturen naar het algemene e-mailadres van de gemeente voor informatie. Deze weg was niet opengesteld voor het indienen van bezwaar. [gemachtigde] heeft het bezwaarschrift en de machtiging evenwel ook per post gestuurd naar het adres dat was genoemd in de bezwaarclausule onder het besluit van 18 augustus 2017. Het college heeft dit bezwaarschrift en deze machtiging in ontvangst genomen. Deze stukken voldeden volgens het college echter niet aan de eisen van artikel 6:5 en Pro artikel 2:1 van Pro de Awb, omdat deze niet fysiek zijn ondertekend. Het college twijfelde daarom aan de bevoegdheid van [gemachtigde] om [appellant] te vertegenwoordigen. Bij brief van 2 oktober 2017 is [gemachtigde] in de gelegenheid gesteld om het geconstateerde verzuim te herstellen door een fysiek ondertekend bezwaarschrift en een fysiek ondertekende machtiging over te leggen.
6.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de twijfel van het college aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [gemachtigde] gerechtvaardigd was. Daarbij neemt zij in aanmerking dat in het licht van artikel 37, tweede lid, van de Wbp, bij een Wbp-verzoek extra zorgvuldigheid wordt verlangd bij het vaststellen van de identiteit van de bezwaarmaker. In dit geval acht de Afdeling voorts van belang dat de in bezwaar overgelegde machtiging is getypt en een ingescande handtekening van [appellant] bevat. Deze handtekening is naar alle waarschijnlijkheid ‘geknipt’ uit een ander document en onder de machtiging ‘geplakt’. De handtekeningen van [appellant] in het verzoek, de machtiging en de reactie op de ontvangstbevestiging zijn namelijk exact hetzelfde. Dat kan worden opgemaakt uit enkele details. Zo is bij elke handtekening bij de letter o een kleine dubbeling te zien, is de letter n in elke handtekening onderbroken en heeft de bovenste streep onder de naam in elke handtekening aan de rechterkant een kleine buiging omhoog. Op de handtekening in het paspoort van [appellant] en de machtiging die [appellant] in beroep persoonlijk ter zitting aan de rechtbank heeft overgelegd, zijn deze details niet te zien. [appellant] brengt deze details dus niet elke keer aan als hij zijn handtekening zet. Met een ingescande handtekening die ‘geknipt en geplakt’ is, is het eenvoudig om een stuk zoals een bezwaarschrift in te dienen zonder dat de betrokkene daarvan op de hoogte is. Dat rechtvaardigt in dit geval de twijfel of [appellant] bij het opstellen van de machtiging en het indienen van een bezwaarschrift betrokken was. Er bestond voorts nog extra aanleiding voor twijfel omdat de in bezwaar overgelegde machtiging is gedagtekend met "Den Haag", terwijl [appellant] in [woonplaats] woont.
6.3. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht geoordeeld dat het college van [appellant] een met pen geplaatste handtekening van [appellant] mocht verlangen ten teken dat hij [gemachtigde] opdracht heeft gegeven namens hem bezwaar te maken.
6.4. In de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:58, ziet de Afdeling geen aanleiding om anders te oordelen. In die uitspraak is geoordeeld dat de omstandigheid dat een handtekening onduidelijk is vanwege de verzending per fax, onvoldoende is om aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid te twijfelen. Dat doet zich hier niet voor, omdat het bezwaarschrift en de machtiging per post bij het college zijn ingediend. Hier heeft de twijfel aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid een andere oorzaak, namelijk een ingescande handtekening die ‘geknipt en geplakt’ is. Dat is ook het verschil met het door [appellant] aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:957. In die zaak ging het, anders dan in de zaak die hier voorligt, om een kopie van een machtiging waar een originele handtekening op stond. Bovendien ging het in beide uitspraken niet om Wbp-verzoeken en was artikel 37, tweede lid, van de Wbp dus niet van toepassing.
Op de juiste wijze in de gelegenheid gesteld om het verzuim te herstellen
7. Bij brief van 2 oktober 2017 heeft de secretaris van de bezwaarschriftencommissie [gemachtigde] namens de voorzitter een termijn gesteld om het verzuim in bezwaar te herstellen. De voorzitter was gelet op artikel 8, aanhef en onder a en b, van de Verordening bevoegd om dit te doen. In het Mandaatbesluit heeft de voorzitter deze bevoegdheid gemandateerd aan de secretaris van de commissie. Anders dan [appellant] betoogt, is er geen rechtsregel die zich tegen deze bevoegdheidstoekenning aan de voorzitter van de commissie bezwaarschriften en de mandatering van die bevoegdheid aan de secretaris verzet. Daarbij is van belang dat de commissie bezwaarschriften een advies uitbrengt over de gevolgen van het verzuim en het niet (tijdig) herstellen daarvan voor de ontvankelijkheid van het bezwaar. Het college neemt op basis van het advies de uiteindelijke beslissing hierover. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat [appellant] op de juiste wijze in de gelegenheid is gesteld om het verzuim te herstellen.
Het bezwaar mocht niet-ontvankelijk worden verklaard
8. Vast staat dat [appellant] geen fysiek ondertekende machtiging heeft overgelegd binnen de hem daartoe gestelde termijn. [appellant] heeft ook geen gebruik gemaakt van de hem geboden mogelijkheid om te verschijnen op de hoorzitting waar zijn bezwaar is behandeld. De twijfel over de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [gemachtigde] is dan ook niet weggenomen. Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en ter zitting toegelicht dat het verzuim ook had kunnen worden hersteld, als [appellant] het bezwaarschrift (opnieuw) had ingediend via DigiD. Dan kon zijn identiteit worden geverifieerd met een elektronische handtekening. Deze weg was ten tijde van belang ook opengesteld voor het indienen van een bezwaarschrift. Dit stond vermeld op de website van de gemeente Lochem en er is in het kader van de behandeling van het bezwaar ook op deze mogelijkheid gewezen. [appellant] heeft ook van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college het bezwaar niet-ontvankelijk mocht verklaren.
8.1. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.2. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
589.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:1
[…]
2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
Artikel 6:5
1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
d. de gronden van het bezwaar of beroep.
[…]
Artikel 6:6
Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
b. het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Wet bescherming persoonsgegevens
Artikel 37
[…]
2. De verantwoordelijke draagt zorg voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker.
[…]
Verordening van de gemeenteraad van Lochem houdende regels voor de werkwijze en het functioneren van de commissie Bezwaarschriften 2017 (Verordening commissie Bezwaarschriften 2017)
Artikel 8 Uitoefening Pro bevoegdheden
De bevoegdheden ingevolge de hierna genoemde artikelen van de Awb worden voor de toepassing van deze verordening uitgeoefend door de voorzitter van de commissie:
a. artikel 2:1, tweede lid;
b. artikel 6:6, wat betreft het de indiener stellen van een termijn;
c. artikel 6:17, voor
d. zover het de verzending van stukken betreft tijdens de behandeling door de commissie;
e. artikel 7:4, tweede lid;
f. artikel 7:6, vierde lid.
Mandaatbesluit commissie bezwaarschriften gemeente Lochem 2013
De voorzitter van de commissie Bezwaarschriften van de gemeente Lochem voor zover het zijn bevoegdheden betreft;
[…]
Besluit:
Aan de secretaris van de commissie de navolgende bevoegdheden te mandateren:
[…]