Uitspraak
201803251/1/A1.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2017 heeft de staatssecretaris [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer samen met artikel 2, onder 35, sub c, van Verordening (EG) 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de EVOA) bij de overbrenging van een sloopschip van Duitsland naar de werf van [appellante] in Kampen.
Bij besluit van 5 maart 2018, verzonden op 9 maart 2018, heeft de staatssecretaris het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, C.G.H. Velthoen en J. Heeren, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] sloopt schepen. In 2016 heeft VEBEG GmbH op grond van de EVOA een kennisgeving gedaan (kenmerk DE1350/166955) voor de overbrenging van het sloopschip "Köln", een afgedankt marinefregat, van Wilhelmshaven in Duitsland naar de werf van [appellante] te Kampen. De Duitse autoriteiten hebben toestemming voor de overbrenging gegeven. Na ontvangst op 20 juni 2016 van aanvullende informatie, waaronder het demontageplan, heeft ook de staatssecretaris bij besluit van 21 juli 2016 toestemming gegeven voor deze overbrenging.
In het demontageplan is vermeld dat het schip bij [appellante] in het water zal worden gedemonteerd, en daarna op de kant zal worden geplaatst om verder gesloopt te worden. Een dergelijke sloopwijze is niet toegelaten op grond van de voor de werf van [appellante] verleende omgevingsvergunning.
2. Ingevolge artikel 2, onder 35, sub c, van de EVOA, is een overbrenging met een door een verkeerde voorstelling van zaken verkregen toestemming een illegale overbrenging. Ingevolge artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het verboden een illegale overbrenging als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EVOA te verrichten.
Door na te laten in de kennisgeving te vermelden dat de voorgenomen sloopwijze niet is toegelaten, is de voor de overbrenging verkregen toestemming van de betrokken autoriteiten volgens de staatssecretaris verkregen door een verkeerde voorstelling van zaken. Volgens de staatssecretaris heeft [appellante] artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer overtreden door het schip met deze kennisgeving over te brengen. De staatssecretaris heeft [appellante] bij het besluit van 24 april 2017 gelast verdere overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer samen met artikel 2, onder 35, sub c, van de EVOA achterwege te laten. Bij het niet voldoen aan deze last wordt een dwangsom verbeurd van 450 euro per ton afvalstoffen, met een maximum aan te verbeuren dwangsommen van 1.500.000 euro.
3. [appellante] betoogt allereerst dat pas sprake kan zijn van een illegale overbrenging als de overbrenging opzettelijk illegaal plaatsvindt. Ter zitting heeft zij in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 29 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:782. Volgens [appellante] is geen opzet in het spel.
Dit betoog faalt. In artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer samen met artikel 2, onder 35, sub c, van de EVOA is niet bepaald dat alleen een overtreding plaatsvindt als deze opzettelijk wordt begaan. Voor zo’n uitleg is ook overigens geen aanleiding. Het door [appellante] genoemde arrest gaat over een andere kwestie, namelijk over de vraag wanneer sprake is van opzet in de zin van artikel 2 van Pro de Wet op de economische delicten.
3.1. Het is niet meer in geschil dat de voor de werf van [appellante] verleende omgevingsvergunning de gedeeltelijke sloop van schepen in het water zoals voorgenomen bij de sloop van de "Köln" niet toelaat. Door in het verzoek om toestemming voor de overbrenging van dit sloopschip niet te vermelden dat de voorgenomen sloopwijze niet is toegestaan, is - ongeacht of dit nu opzettelijk is gebeurd of niet - een verkeerde voorstelling van zaken gegeven die van wezenlijke invloed is geweest op het verkrijgen van de toestemming. Indien het de betrokken bevoegde autoriteiten duidelijk was geweest dat de voorgenomen verwerking van het sloopschip niet legaal kon plaatsvinden bij [appellante], zou, naar met voldoende zekerheid kan worden aangenomen, bezwaar zijn gemaakt tegen deze overbrenging.
De staatssecretaris heeft daarom terecht geconcludeerd dat het hier gaat om een illegale overbrenging in de zin van artikel 2, onder 35, sub c, van de EVOA, zodat [appellante] artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer heeft overtreden. De staatssecretaris is bevoegd om naar aanleiding van deze overtreding bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen.
4. [appellante] betoogt dat uit de zogenoemde ‘interventieladder’, waarin is neergelegd welk beleid de staatssecretaris hanteert bij het opleggen van handhavingsmaatregelen, volgt dat de staatssecretaris niet direct een last onder dwangsom had mogen opleggen, maar eerst een schriftelijke waarschuwing had moeten geven. Ter zitting heeft [appellante] hierbij naar voren gebracht dat de jurisprudentie van de Afdeling over de interventieladder niet veel duidelijkheid biedt.
4.1. De interventieladder, zoals gepubliceerd op de website www.ilent.nl/over-ilt/handhaving-en-toezicht/interventie/interventieladder, is in grote lijnen een overzicht van mogelijke reacties op een overtreding (interventies) waarvoor handhavers kunnen kiezen.
Bij dat overzicht is vermeld dat de inspecteur zelf de interventie kan kiezen, zo lang die keuze binnen de wettelijke kaders en de jurisprudentie valt. Zo kan hij besluiten om een zwaardere interventie toe te passen als hij denkt dat een lichtere interventie geen of niet het gewenste effect heeft. Het uitgangspunt is dat de inspecteur rekening houdt met het effect dat hij met de interventie denkt te kunnen bereiken. In eerste instantie kiest hij een interventie die zo laag mogelijk op de ladder staat.
4.2. In feite komt het beleid erop neer dat een reactie op een overtreding passend - niet onnodig zwaar maar wel zodanig dat de reactie effectief is - moet zijn, dit alles primair ter beoordeling van handhaver.
Zoals de Afdeling in haar uitspraken van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1344, en van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3064, heeft geoordeeld volgt uit dit beleid niet dat nimmer een last onder dwangsom mag worden opgelegd zonder eerst voorlichting of een waarschuwing te geven. Gegeven de omstandigheden kan het immers passend zijn om direct een last onder dwangsom op te leggen, en kan omgekeerd het enkel geven van een waarschuwing onvoldoende zijn. In de door [appellante] ter zitting aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3561, oordeelde de Afdeling in dit verband dat onder meer gezien het feit dat de overtreding al zeer lang plaatsvond, een enkele verwijzing naar de interventieladder onvoldoende was om te onderbouwen dat kon worden volstaan met een waarschuwing in plaats van het opleggen van een last onder dwangsom.
4.3. In dit geval heeft de staatssecretaris, zo is ter zitting benadrukt, van belang geacht dat de bepalingen over illegale overbrenging van afvalstoffen als kernbepalingen van de EVOA kunnen worden beschouwd. Het enkel geven van een waarschuwing naar aanleiding van overtreding van een dergelijke bepaling doet naar het oordeel van de staatssecretaris geen recht aan de situatie.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris met deze motivering op goede gronden gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom.
5. [appellante] heeft tot slot benadrukt dat zij ten tijde van het verkrijgen van de toestemming in de veronderstelling verkeerde dat het gedeeltelijk in het water slopen van schepen in overeenstemming met de voor haar werf geldende omgevingsvergunning was. Destijds was een ander schip op dezelfde wijze gesloopt, en daarover hebben de op de omgevingsvergunning toezichthoudende ambtenaren geen opmerkingen gemaakt. Pas nadat op 1 juli 2016 een andere toezichthoudende ambtenaar een controle uitvoerde, werd duidelijk dat het voor de omgevingsvergunning bevoegde gezag niet langer van mening was dat het gedeeltelijk in het water slopen was toegestaan.
5.1. Deze lezing heeft de staatssecretaris ter zitting bevestigd. Het is aannemelijk dat [appellante] bij het aanleveren van de informatie voor het verkrijgen van de toestemming voor de overbrenging - laatstelijk op 20 juni 2016 - in de veronderstelling verkeerde dat de voorgenomen werkwijze in overeenstemming was met haar vergunning, zodat niet met opzet een verkeerde voorstelling van zaken is gegeven bij het aanleveren van die informatie.
Hoewel dit, zoals onder 3.1 en 4.3 aan de orde is geweest, er niet aan afdoet dat een overtreding heeft plaatsgevonden waartegen kan worden opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom, speelt het wel een rol bij de beoordeling van de hoogte van de dwangsom.
Een aan een last verbonden dwangsom dient als prikkel om degene aan wie de last is opgelegd, te bewegen deze last uit te voeren. De hoogte van het dwangsombedrag dient dan ook ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de zwaarte van het geschonden belang en op de beoogde werking van de dwangsom te worden afgestemd.
De staatssecretaris heeft erop gewezen dat de hoogte van het dwangsombedrag per ton (450 euro) overeenkomt met de financiële zekerheid die ingevolge artikel 3 van Pro de Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen moet worden gesteld bij de overbrenging van afvalstoffen. Dit acht de Afdeling een goede maatstaf om de hoogte van de dwangsom per ton aan af te meten.
De staatssecretaris heeft echter niet duidelijk gemaakt op basis waarvan de hoogte van het maximale bedrag aan te verbeuren dwangsommen (1.500.000 euro) is bepaald. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt verder dat de staatssecretaris bij het bepalen van die hoogte in ieder geval niet heeft betrokken dat aannemelijk is dat [appellante] niet opzettelijk een verkeerde voorstelling van zaken heeft gegeven, en evenmin dat het met de sloop van schepen te behalen bedrijfsresultaat vele malen lager is dan dit maximale bedrag. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris bij het bestreden besluit in dit opzicht niet deugdelijk gemotiveerd waarom de opgelegde last ongewijzigd in stand kan blijven.
6. Het beroep is gegrond. Het besluit van 5 maart 2018 dient te worden vernietigd, voor zover het de beslissing over het maximale bedrag aan te verbeuren dwangsommen betreft. De Afdeling zal gelet op het bepaalde in artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht het geschil definitief beslechten en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 24 april 2017 ten aanzien van het maximale bedrag aan te verbeuren dwangsommen te herroepen en het maximale bedrag de helft lager vast te stellen; met dit lagere bedrag is de werking van de dwangsom ook verzekerd. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 5 maart 2018, kenmerk Z140246/BOB, voor zover het de beslissing over het maximale bedrag aan te verbeuren dwangsommen betreft;
III. herroept het besluit van 24 april 2017, kenmerk Z140246/LOD, voor zover daarbij is bepaald dat het maximum aan te verbeuren dwangsommen 1.500.000 euro bedraagt;
IV. bepaalt dat in plaats daarvan het maximum aan te verbeuren dwangsommen 750.000 euro bedraagt;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Polak w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
262.