Uitspraak
201903058/1/A2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Creighton Ward B.V. (Creighton), gevestigd te Breda,
2. de erven van [appellant sub 2], wonend te Rijsbergen,
3. [ appellant sub 3], wonend te Rijsbergen,
4. [ appellant sub 4], wonend te Rijsbergen,
5. [ appellant sub 5] en [appellant sub 3],([appellanten sub 5]) wonend te Rijsbergen,
6. het college van burgemeester en wethouders van Zundert
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 februari 2019 in zaken nrs. 18/3550,19/260,19/263,19/264 en 19/267 in het geding tussen:
Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellanten sub 5]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2017 heeft het college de aanvragen van Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellanten sub 5] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 februari 2019 heeft de rechtbank het beroep van Creighton, de erven van [appellant sub 2] en [appellanten sub 5] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 3] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 4] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellanten sub 5] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft hoger beroep ingesteld in de zaak [appellant sub 3], incidenteel hoger beroep in de zaak Creighton en voorwaardelijk incidenteel beroep in de zaak erven van [appellant sub 2].
Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellanten sub 5] en hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 3 december 2019 heeft het college de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in de planschade van [appellant sub 3] gehandhaafd.
[appellant sub 3] heeft hiertegen een zienswijze ingediend.
Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellanten sub 5] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2020, waar het Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellanten sub 5], vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen en [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door mr. H.X. Botter, advocaat te Breda en mr. J.J.M. Roelands zijn verschenen.
Overwegingen
1. Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellanten sub 5] zijn eigenaar van verschillende gronden aan de Oekelsestraat in Rijsbergen.
2. Zij hebben op 22 maart 2016 bij het college aanvragen ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij menen te hebben geleden door de inwerkingtreding van de bij raadsbesluit van 26 mei 2011 vastgestelde beheersverordening Buitengebied Rijsbergen (hierna: de beheersverordening) en door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 4 september 2012 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied Zundert (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Aan deze aanvragen hebben zij, samengevat weergegeven, ten grondslag gelegd dat de gronden van de percelen onder het bij raadsbesluit van 15 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied Rijsbergen 1977 (hierna: het oude bestemmingsplan) een bestemming hadden voor ‘agrarisch gebied vrije vestiging’ en dat de agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden onder het planologische regime van de beheersverordening dan wel het nieuwe bestemmingsplan zijn beperkt.
Planologische besluitvorming
3. Onder het oude bestemmingsplan hadden de gronden aan de Oekelsestraat de bestemming ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’. Deze gronden waren bestemd voor agrarische productiedoeleinden en om als bouwplaats te dienen voor agrarische bedrijfsbebouwing (met een maximale goothoogte van 4,5 meter). Binnen deze bestemming mochten uitsluitend bouwwerken ten behoeve van een agrarisch bedrijf worden opgericht; woningen mochten niet worden gebouwd. Agrarische vestiging van bedrijfsgebouwen kon vrijelijk plaatsvinden. De agrarische bedrijfsvorm was eveneens vrij. Zowel de vestiging van nieuwe agrarische bedrijven als de uitbreiding van bestaande agrarische bedrijven was niet aan voorwaarden gebonden (zie artikel 5 van Pro de voorschriften van het oude bestemmingsplan).
4. De beheersverordening had tot doel de planologische juridische situatie voor agrarische bedrijven binnen de bestemming 'Agrarisch gebied vrije vestiging' in overeenstemming te brengen met het geldende beleid van de gemeente en de provincie. Het was in strijd met dit beleid dat de vestiging van nieuwe agrarische bedrijven en uitbreiding van bestaande agrarische bedrijven binnen de bestemming ‘agrarisch gebied vrije vestiging’ niet aan voorwaarden is verbonden.
Op grond van artikel 3 (gelijkluidend aan artikel 5 van Pro de voorschriften van het oude bestemmingsplan) zijn de als ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ aangewezen gronden bestemd voor agrarische productiedoeleinden en om als bouwplaats te dienen voor agrarische bedrijfsbebouwing. Daarbij zijn de volgende voorwaarden komen te gelden:
-Nieuwvestiging van grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven is niet toegestaan.
-Hervestiging van en omschakeling naar een grondgebonden agrarisch bedrijf is toegestaan.
-Hervestiging van en omschakeling naar een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf is niet toegestaan.
-Hervestiging van en omschakeling naar een intensieve veehouderij en/of glastuinbouwbedrijf is niet toegestaan.
Verder mogen op de tot ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ bestemde gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven binnen het verbaal agrarisch bouwperceel met inachtneming van het navolgende:
(…)
g. Uitbreiding van het verbaal agrarisch bouwperceel is niet toegestaan.
Een uitzondering hierop zijn de bestaande glastuinbouwbedrijven, waarvoor in beginsel uitbreiding van de bebouwing is toegestaan tot een maximaal netto glasopstand van 3 hectare.
In artikel 2 van Pro de beheersverordening (gelijkluidend aan artikel 1 van Pro de voorschriften van het oude bestemmingsplan) wordt onder verbaal agrarisch bouwperceel verstaan: ‘het perceel van een agrarisch bedrijf zoals dat wordt begrensd door de virtuele lijn die strak wordt getrokken om de buitenste grenzen van de clustering van bestaande bebouwing (bedrijfswoning, bijgebouwen, stallen, machineberging, mestopslag, voedersilo’s e.d.) en voorzieningen (tuin, erfverhardingen, kuilvoerplaten, erfbeplanting)’.
Onder een bestaand agrarisch bedrijf wordt verstaan: een bedrijf dat ten tijde van terinzagelegging van de beheersverordening legaal aanwezig was.
5. In het nieuwe bestemmingsplan is het grootste deel van de gronden in de Agrarische Hoofdstructuur (AHS) komen te liggen en hebben de gronden de bestemming Agrarisch- AHS plus gekregen. De agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn nagenoeg geheel vervallen. De gronden met bestemming Agrarisch- AHS plus zijn bestemd voor agrarische bodemexploitatie. Er mogen hierop geen gebouwen worden opgericht. Tijdelijke en permanente teeltondersteunende voorzieningen zijn toegestaan tot een bouwhoogte van 4 m. De permanente teeltondersteunende voorzieningen dienen direct grenzend aan enig bouwvlak te worden opgericht. Bouwwerken geen gebouwen zijnde zijn toegestaan tot maximaal 3 m hoogte, behoudens erf- en perceelafscheidingen, waarvan de bouwhoogte maximaal 1,5 m mag bedragen. Daarnaast geldt de dubbelbestemming 'Waarde - Archeologie'. Enkele percelen hebben de bestemming ‘Wonen’ gekregen.
6. Bij besluit van 25 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Correctieve herziening bestemmingsplan Buitengebied’ vastgesteld. Dit plan is een gedeeltelijke vervanging en herziening van het nieuwe bestemmingsplan.
7. Bij uitspraak van de Afdeling van 24 september 2014, (ECLI:NL:RVS:2014:348), zijn het nieuwe bestemmingsplan en de correctieve herziening onherroepelijk geworden.
Besluitvorming college
8. Bij besluit van 4 juli 2017 heeft het college de aanvragen om tegemoetkoming in planschade afgewezen. Aan dit besluit zijn vijf afzonderlijke adviezen van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) van juni 2017 van ten grondslag gelegd. In de adviezen spelen twee planvergelijkingen een rol: de vergelijking tussen het oude bestemmingsplan en de beheersverordening (hierna: planvergelijking 1) en de vergelijking tussen de beheersverordening en het nieuwe bestemmingsplan (hierna: planvergelijking 2).
9. Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college het tegen het besluit van 4 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Aan dit besluit is het advies van de bezwaarschriftencommissie van 27 februari 2018 en een nader advies van de SAOZ van 21 november 2017 ten grondslag gelegd.
Uitspraak rechtbank
10. De rechtbank heeft in de uitspraak van 25 februari 2019 overwogen dat Creighton, de erven van [appellant sub 2], [appellant sub 4], Van [appellanten sub 5] om uiteenlopende redenen geen aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming in planschade. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 3] tegen de afwijzing van een tegemoetkoming in planschade.
11. Hieronder worden de hoger beroepen in de zaken I) Creighton, II) de erven van [appellant sub 2], III) [appellant sub 3], IV) [appellant sub 4] en [appellant sub 5] en V) [appellant sub 3] tegen de uitspraak van de rechtbank afzonderlijk behandeld.
I. De hoger beroepen van Creighton en het college in de zaak Creighton
12. Creighton heeft op 2 april 2003 en op 14 februari 2004 de percelen G306, G307, G1279, G1348, G295, G296 en G1444 gekocht. Deze percelen liggen tegenover een woning aan de [locatie 1] in Rijsbergen. Als gevolg van herverkaveling zijn de percelen op 23 oktober 2015 opgegaan in perceel K293.
13. Op de gronden van Creighton staan containers, een waterbassin en diverse bouwwerken en gebouwen. Creighton stelt dat het perceel K293 in waarde is gedaald, omdat de voorheen ruime agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn komen te vervallen als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan.
Uitspraak rechtbank: onjuiste planvergelijking 1 en actieve risicoaanvaarding
14. De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte de adviezen van de SAOZ heeft gevolgd, namelijk dat planvergelijking 1 leidt tot de conclusie dat Creighton planologisch nadeel heeft geleid. Daartoe stelt de rechtbank dat perceel K293 de bestemming ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ heeft behouden en uit de beheersverordening geen belemmeringen voortvloeiden ten aanzien van de agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden onder het oude bestemmingsplan, omdat op het perceel een verbaal agrarisch bouwperceel was geprojecteerd in de zin van de beheersverordening. Hierdoor heeft SAOZ ook een onjuiste planvergelijking 2 gemaakt. Juist de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie, omdat het perceel daarin is bestemd als ‘Agrarisch - AHS plus’. Hierdoor zijn de voorheen aanwezige ruime agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden nagenoeg geheel vervallen, aldus de rechtbank.
15. De rechtbank heeft het besluit van 10 april 2018 in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft echter aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en heeft daartoe overwogen dat het college zich, in navolging van SAOZ, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planologisch nadelige wijziging voor Creighton voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van de percelen, zodat Creighton het risico op nadeel als gevolg van die wijziging actief heeft aanvaard.
16. Bij dit oordeel heeft de rechtbank de volgende concrete en openbaargemaakte beleidsvoornemens betrokken:
- Hoofdlijnen van beleid voor het bestemmingsplan Buitengebied gemeente Rijsbergen, vastgesteld op 21 november 1996;
- Paraplunota Zuidelijk Stroomgebied Mark - Regionaal kader bestemmingsplannen Buitengebied, vastgesteld op 23 juli 1998;
- Bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997, vastgesteld op 23 juli 1998;
- StructuurvisiePlus 2002, vastgesteld op 14 februari 2002;
- Streekplan Noord-Brabant 2002 ‘Brabant in Balans’, vastgesteld op 22 februari 2002;
- Voorbereidingsbesluiten inzake het bestemmingsplan Buitengebied Rijsbergen 1977, meer specifiek de op 6 februari 2003 en 11 maart 2004 vastgestelde voorbereidingsbesluiten.
17. De rechtbank is van oordeel dat Creighton er op grond van deze beleidsstukken ten tijde van de aankoop rekening mee heeft moeten houden dat het meest negatieve scenario kon inhouden dat geen nieuwe bouwpercelen zouden worden toegekend aan nieuwe agrarische bedrijven. Omdat niet gebleken is dat ten tijde van de aankoop van de percelen door Creighton in 2003 en 2004 een bestaand agrarisch bedrijf ter plaatse aanwezig was, moet het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade worden afgewezen, aldus de rechtbank.
18. Voor dit oordeel acht de rechtbank allereerst van belang dat Creighton, gelet op de voorbereidingsbesluiten, ten tijde van de aankoop van de percelen wist of had kunnen weten dat een nieuw bestemmingsplan Buitengebied Rijsbergen werd voorbereid en dat de systematiek van het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 daarvoor als uitgangspunt gold. Overeenkomstig de systematiek van dat bestemmingsplan zouden de percelen, die op dat moment waren bestemd als ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’, in de Agrarische Hoofdstructuur komen te liggen. Uit het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 kon Creighton afleiden dat de ruime gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden op grond van de bestemming ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ zouden worden ingeperkt. Zo heeft dit plan een systematiek van het opnemen van globale bouwblokken, waarbij rondom de aanwezige bebouwing indicatief een cirkel op de plankaart is getekend. In paragraaf 4.4.1 van de toelichting op dit plan is onder meer vermeld dat de regulering van het agrarisch bouwen is beperkt tot het aangeven van een zogenoemd bouwblok voor bestaande agrarische bedrijven. Daarnaast is in deze paragraaf vermeld dat het al dan niet aanwezig zijn van een agrarisch bedrijf ter plaatse doorslaggevend is voor het toekennen van een bouwblok. Hieruit had Creighton dan ook kunnen afleiden dat de planologische situatie ter plaatse in negatieve zin zou kunnen wijzigen, in die zin dat bouwblokken uitsluitend zouden worden toegekend aan bestaande agrarische bedrijven met bijbehorende bebouwing.
19. Ook in de StructuurvisiePlus 2002 is vermeld dat veel waarde wordt gehecht aan het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 en dit bestemmingsplan het uitgangspunt blijft. Bovendien zijn de percelen in de StructuurvisiePlus aangewezen als ‘AHS-ongedifferentieerd’ en niet als ‘AHS- ontwikkelingsgebied bomenteelt’.
20. Verder is ook in het provinciale Streekplan ‘Brabant in Balans’ verwezen naar het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997. Daarnaast viel naar het oordeel van de rechtbank ook uit de in 1998 vastgestelde Paraplunota Zuidelijk Stroomgebied Mark af te leiden dat vrije nieuwvestiging van agrarische bedrijven in de AHS niet meer was toegestaan. Onderdeel van de Paraplunota is de ‘Nota Juridisch Kader ZSM’, waarin de vormgeving van nieuwe bestemmingsplannen voor het buitengebied dwingend is omschreven. In hoofdstuk 4 van deze Nota is ingegaan op het agrarisch vestigingsbeleid. Uit de daarin opgenomen toelichting en tabel 2 volgt dat nieuwvestiging van agrarische bedrijven binnen de AHS is toegestaan, indien wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden. Eén van de voorwaarden houdt in dat eerst moet worden onderzocht of er mogelijkheden zijn tot vestiging op een bestaand agrarisch bouwvlak binnen de AHS. Hieruit had Creighton kunnen afleiden dat de planologische situatie ter plaatse in negatieve zin zou kunnen wijzigen, in die zin dat vrije nieuwvestiging niet meer was toegestaan. Daarnaast is in hoofdstuk 5 van de Nota ingegaan op de bouwregels. Daarin is vermeld dat dit hoofdstuk betrekking heeft op de toekenning van rechten met betrekking tot bouwmogelijkheden aan alle bestaande bedrijven met het oog op ontwikkeling en continuïteit. Verder is vermeld dat alle bestaande agrarische bedrijven in het bestemmingsplan in beginsel positief worden bestemd met een medebestemming ‘Agrarische bedrijfsdoeleinden’ en een bouwvlak. Ook hieruit had Creighton kunnen afleiden dat de planologische situatie ter plaatse in negatieve zin zou kunnen wijzigen, in die zin dat uitsluitend bouwvlakken zouden worden toegekend aan bestaande agrarische bedrijven.
Hoger beroep college: onjuiste planvergelijking 1
21. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het advies van de SAOZ een onjuiste planvergelijking is gemaakt tussen het oude bestemmingsplan en de beheersverordening en dat dit advies in zoverre niet aan de besluitvorming ten grondslag kon worden gelegd. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat de agrarische bebouwingsmogelijkheden nagenoeg geheel zijn vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de beheersverordening op 21 juni 2011. Dat komt omdat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat op die datum op het perceel een verbaal agrarisch bouwperceel was geprojecteerd, omdat op dat perceel een romneyloods, een tweetal portocabins, in gebruik als kantine en pomphuis, en containers stonden.
Beoordelingskader
22. Onder de beheersverordening heeft het perceel de bestemming ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ weliswaar behouden, maar de regels die bepalen wat binnen die bestemming is toegestaan, zijn in de beheersverordening gewijzigd. Op het perceel mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven binnen het verbaal agrarisch bouwperceel.
23. In artikel 2 van Pro de beheersverordening wordt onder een verbaal agrarisch bouwperceel verstaan: het perceel van een agrarisch bedrijf zoals dat wordt begrensd door de virtuele lijn die strak wordt getrokken om de buitenste grenzen van de clustering van bestaande bebouwing (bedrijfswoning, bijgebouwen, stallen, machineberging, mestopslag, voedersilo’s e.d.) en voorzieningen (tuin, erfverhardingen, kuilvoerplaten, erfbeplanting).
Onder een bestaand agrarisch bedrijf wordt verstaan: een bedrijf dat ten tijde van terinzagelegging van de beheersverordening legaal aanwezig was. Uit artikel 2 van Pro de beheersverordening moet worden afgeleid dat onder bestaande bebouwing wordt verstaan de bebouwing die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp legaal aanwezig was. Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2971).
24. Op grond van artikel 3 zijn Pro de als ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ aangewezen gronden bestemd voor agrarische productiedoeleinden en om als bouwplaats te dienen voor agrarische bedrijfsbebouwing. Op de tot ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven binnen het verbaal agrarisch bouwperceel.
Beoordeling Afdeling
25. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2971), naar aanleiding van een weigering om Creighton omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een bedrijfsruimte en een loods op percelen aan de Oekselsestraat omdat de aanvragen in strijd zijn met de beheersverordening, het volgende overwogen:
Niet gebleken is dat de bedrijfsruimte waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp (van de beheersverordening) bestond.
Verder is voor de romneyloods geen bouw- of omgevingsvergunning verleend, die wel is vereist. Dit bouwwerk was daarom ten tijde van de terinzagelegging niet legaal aanwezig.
Gelet hierop zijn op de percelen waarop de aangevraagde omgevingsvergunningen zijn voorzien geen verbale agrarische bouwpercelen geprojecteerd. Er is aldus geen agrarisch bouwperceel dat kan worden uitgebreid teneinde de bouwplannen van Creighton mogelijk te maken.
De Afdeling heeft, naar aanleiding van een verzoek tot herziening, als bedoeld in artikel 8:119 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het oordeel, dat ter plaatse van de percelen waarop de bouwwerken, bedrijfsruimte en een loods staan geen agrarische bouwpercelen zijn geprojecteerd, bevestigd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016 (ECLI:NL:RVS: 2016:1836).
26. Het college betoogt terecht dat, gelet op deze uitspraken, er geen ruimte was voor de rechtbank om bij planvergelijking 1 te komen tot het oordeel dat er wel een verbaal agrarisch bouwperceel was geprojecteerd op perceel K293 vanwege de aanwezigheid van de romneyloods en een tweetal portocabins. Het standpunt van Creighton dat voornoemde uitspraken niet doorslaggevend zijn wordt niet gevolgd. Creighton heeft in dat verband ter zitting gewezen op de aanwezigheid van een voorziening als erfverharding in de vorm van foliedoek. Dat leidt niet tot de vaststelling dat sprake is van een verbaal bouwperceel als bedoeld in de beheersverordening. Dat het college in een besluit van 21 augustus 2018, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1039), opnieuw beslissend op het bezwaar tegen het handhavingsbesluit van 16 december 2015, heeft afgezien van handhavend optreden tegen de zonder vergunning opgerichte bouwwerken, leidt evenmin tot de conclusie dat op het perceel K293 bij de inwerkingtreding van de beheersverordening een verbaal agrarisch bouwperceel was geprojecteerd. Er was geen ruimtelijke concentratie of clustering van bebouwing, de bebouwing bedroeg een zeer gering percentage van de grootte van het perceel en uit de uitspraak van 28 maart 2018 volgt niet dat die bebouwing legaal ten tijde van het besluit van 16 december 2015 omgevingsvergunningvrij mocht worden opgericht. Voor zover Creighton heeft gesteld dat ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht op 1 oktober 2010 in relatie tot de op dat moment geldende bestemming ‘agrarisch gebied vrije vestiging’ de bouwwerken niet zouden zijn verboden, betekent dit niet dat er vanuit moet worden gegaan dat onder de beheersverordening een verbaal agrarisch perceel was geprojecteerd.
27. Omdat uit het voorgaande volgt dat op het perceel ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening geen verbaal agrarisch bouwperceel was geprojecteerd, zijn door de beheersverordening de bouw- en gebruiksmogelijkheden voor agrarische bedrijven die het oude bestemmingsplan bood, beperkt.
Conclusie hoger beroep college
28. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarin is geoordeeld dat het college het advies van de SAOZ niet de besluitvorming ten grondslag mocht leggen, omdat daarin een onjuiste planvergelijking 1 is gemaakt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling in zoverre het door Creighton ingestelde beroep tegen het besluit van 10 april 2018 ongegrond verklaren.
Hoger beroep Creighton: voorzienbaarheid
29. Creighton betoogt primair dat de rechtbank op grond van de genoemde beleidsvoornemens, in onderlinge samenhang bezien, haar ten onrechte actieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen. Uit de beleidsvoornemens kan niet worden afgeleid dat de planologische situatie ter plaatse van perceel K293 in nadelige zin zou wijzigen. Dit kan met name niet worden afgeleid uit de Hoofdlijnen van beleid van 21 november 1996 en de Paraplunota.
30. Subsidiair betoogt Creighton dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het nemen van de investeringsbeslissingen sprake was van een bestaand agrarisch bedrijf en ten onrechte is uitgegaan van beleidsvoornemens over de nieuwvestiging van agrarische bedrijven. Uit de beleidsvoornemens blijkt dat bestaande agrarische bedrijven zouden worden gerespecteerd en de ruimst mogelijke uitbreidingsmogelijkheden zouden krijgen.
31. Meer in het bijzonder stelt Creighton dat op luchtfoto’s uit 2003 en 2006 is te zien dat ter plaatse een glasboomteeltbedrijf is gevestigd. Ten tijde van het nemen van de investeringsbeslissing was het [glasboomteeltbedrijf] (hierna: het boomteeltbedrijf) gevestigd op de naastgelegen, direct aangrenzende percelen aan de [locatie 2] te Zundert. Het huidige perceel K293 heeft Creighton aangekocht om te voorzien in de voortzetting en groei van het al bestaande, aangrenzende, boomteeltbedrijf. Daartoe zijn op het perceel containervelden en een waterbassin ten behoeve van het glasboomteeltbedrijf gerealiseerd. Op 10 januari 2005 heeft het boomteeltbedrijf een aanvraag om een bouwvergunning voor een foliekas op perceel G295 ingediend. Dit perceel maakt thans onderdeel uit van perceel K293. Volgens Creighton blijkt hieruit dat perceel K293 diende ten behoeve van het bestaande boomteeltbedrijf. Dit blijkt ook uit een tussen beide ondernemingen gesloten pachtovereenkomst van 30 november 2004.
32. Creighton betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de voorzienbaarheid niet is doorbroken door de vaststelling van de beheersverordening, omdat het moment van aankoop van de percelen doorslaggevend is. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU8882) gaat niet op, omdat deze uitspraak ziet op indirecte planschade en niet, zoals in dit geval, op directe planschade. Volgens Creighton valt niet in te zien hoe zij ten tijde van de aankoop van het perceel rekening kon houden met beleidsvoornemens die zouden duiden op een planologische verslechtering, die zich pas tien tot vijftien jaar later in een planologisch regime manifesteert, terwijl in tussenliggende besluitvorming juist geen uitvoering is gegeven aan die beleidsvoornemens. Sinds 2012 zijn de gronden in de Verordening Ruimte Noord-Brabant ook aangewezen als 'Teeltgebied Zundert', waarin de ontwikkeling van (vollegronds)teeltbedrijven en glastuinbouwbedrijven wordt gestimuleerd.
Beoordelingskader
33. Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
34. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Als de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.23 en 5.24 (ECLI:NL:RVS:2016:2583).
Beoordeling Afdeling
35. De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat Creighton ten tijde van de aankoop van de gronden in 2003 en 2004 uit de genoemde beleidsvoornemens kon afleiden dat alleen aan bebouwde gronden die in gebruik waren door een volwaardig agrarisch bedrijf een bouwblok toegekend zou worden. Op onbebouwde percelen die niet bij een bestaand agrarisch bedrijf behoorden zou - gelet op de beleidsvoornemens - geen bouwperceel kunnen worden geprojecteerd. Voor zover Creighton in dit verband heeft betoogd dat de Hoofdlijnen van beleid en Paraplunota aan duidelijkheid te wensen overlaten, slaagt dit betoog niet, alleen al omdat uit het daarop volgende bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 duidelijk volgt dat de ruime gebruik- en bouwmogelijkheden die op grond van de bestemming ‘agrarisch gebied vrije vestiging’ bestonden, zouden worden ingeperkt in de zin dat bouwblokken uitsluitend zouden worden toegekend aan bestaande agrarische bedrijven met bijbehorende bebouwing. Uit de ten tijde van de aankoop van de gronden bestaande voorbereidingsbesluiten volgt dat de systematiek van het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 als uitgangspunt voor de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan zou gelden. Ook het betoog van Creighton dat uit het Streekplan Noord-Brabant in combinatie met aanwezigheid van teeltondersteunende voorzieningen op perceel K293 niet viel af te leiden dat geen bouwblok meer zou worden toegekend, treft geen doel. In dit Streekplan is verwezen naar het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 en de daarin gehanteerde systematiek voor de regulering van agrarisch bouwen. Daarbij komt dat vanaf 1999 en ook na dit Streekplan voorbereidingsbesluiten zijn vastgesteld, waaruit volgt dat uitsluitend bouwvlakken zouden worden toegekend aan bestaande agrarische bedrijven.
36. Het college heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat op het huidige perceel K293 ten tijde van de aankoop ervan geen agrarisch bedrijf was gevestigd. Het college heeft aan de hand van een afbeelding toegelicht dat ten tijde van de aankoop geen bestaand agrarisch bedrijf met bijbehorende bebouwing op dat perceel werd geëxploiteerd. Op de afbeelding wordt het perceel gevormd door geel en blauw omlijnde gronden.
37. Creighton heeft de geel omlijnende grond (2,8095 hectare) op 2 april 2003 gekocht van [persoon A]. Deze grond was destijds, zoals ook blijkt uit de akte van levering, in gebruik als weiland. Voor zover uit een pachtovereenkomst blijkt dat de grond ook voor maïsteelt werd gebruikt, doet dit niet af aan de conclusie dat voor dit deel van het perceel K293 heeft te gelden dat ten tijde van de investeringsbeslissing geen bestaand agrarisch bedrijf met bijbehorende bebouwing aanwezig was. Dit blijkt ook uit foto’s die op 2 februari 2005 in het kader van een bouwaanvraag voor een kas voor het boomteeltbedrijf zijn overgelegd. De gronden zijn onbebouwd en vertonen resten van een maïsveld en laten geen bestaand agrarisch bedrijf zien.
38. Creigton heeft de blauw omlijnende grond (1,4470 hectare) op 14 februari 2004 gekocht van [persoon B], eigenaar van een tuinbouwbedrijf in de vorm van paprikateelt op de [locatie 3]. [persoon B] heeft geen bedrijfsbebouwing - waaronder een tuinbouwkas en een bedrijfswoning - vervreemd. Het blauw omlijnde gedeelte van het perceel K293 is van het agrarisch bedrijf van [persoon B] afgesplitst. Op dit deel was geen agrarisch bedrijf met bijbehorende bebouwing aanwezig op het moment van aankoop. Creighton kon weten dat er een kans bestond dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van dit perceel zouden komen te vervallen. Uit de openbaar gemaakte beleidsvoornemens volgde namelijk dat alleen aan de bebouwde gronden (met andere woorden: op de [locatie 3] waarop de bedrijfsbebouwing aanwezig is en welke bebouwing niet werd vervreemd) een bouwblok toegekend zou worden. De afgesplitste onbebouwde landbouwgrond - het perceel K293 - vormde geen agrarisch bedrijf met bijbehorende bebouwing.
39. Het college heeft er verder op gewezen dat uit de omstandigheid dat Creighton de gronden voor niet meer dan circa € 4,15 per m² en € 3,30 per m² heeft verworven, kan worden afgeleid dat Creighton op de hoogte was van de beleidsvoornemens en deze heeft verdisconteerd in de aankoopsom.
40. Het betoog van Creighton dat de gronden zijn aangekocht ten behoeve van de bestaande boomkwekerij van [persoon C], dat daartoe op het perceel containervelden zijn aangelegd en agrarische activiteiten worden uitgeoefend en dat het er daarom voor moet worden gehouden dat perceel K293 op de peildatum onderdeel uitmaakte van een volwaardig agrarisch bedrijf, leidt niet tot een ander oordeel. Op het moment van aankoop van de onbebouwde gronden was daarop geen boomteeltbedrijf aanwezig. In dit verband is alleen het perceel van belang dat eigendom is van Creighton. De intentie om agrarische activiteiten in de vorm van teeltondersteunede voorzieningen, waaronder ook containervelden moeten worden verstaan, ten behoeve van de boomkwekerij uit te oefenen, betekent niet dat Creighton er geen rekening mee diende te houden dat geen bouwblok zou worden toegekend op perceel K293. Daarbij komt dat de tussen Creighton en het boomteeltbedrijf op 30 november 2004 gesloten pachtovereenkomst voor de containervelden dateert van na de investeringsbeslissingen. Dit geldt ook voor de op 10 januari 2005 ingediende aanvraag om een bouwvergunning voor een foliekas op het perceel K293. Het betoog van Creighton dat het boomteeltbedrijf al eerder een samenwerkingsovereenkomst inzake de huur van een tuinbouwkas voor een periode van zes maanden had gesloten, leidt niet tot het oordeel dat op het perceel een agrarisch bedrijf was gevestigd. Zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2014, ECLI:Nl:RVS:2014:3481 (r.o. 8.11). Er is geen grond voor het oordeel dat op de datum van aankoop van de gronden perceel K293 een onderdeel vormde van het boomteeltbedrijf van [persoon C].
41. Onder 27 is al overwogen dat de beheersverordening de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel van Creighton ten aanzien van het oude bestemmingsplan heeft beperkt, omdat op het perceel ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening geen verbaal agrarisch bouwperceel was geprojecteerd. Zodoende is de beheersverordening de oorzaak van de planologische verslechtering. Reeds hierom faalt het betoog van Creighton dat de beheersverordening de voorzienbaarheid niet doorbreekt. De vraag of de uitspraak van 21 december 2011 ook ziet op directe planschade behoeft daarom geen bespreking.
Conclusie hoger beroep Creighton
42. De slotsom is dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat Creighton actief het risico heeft aanvaard dat de gronden in waarde zouden dalen, omdat voorzienbaar was dat de agrarische gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van het perceel K293 zouden komen te vervallen.
43. Het hoger beroep van Creighton is ongegrond.
II. Het hoger beroep van de erven van [appellant sub 2]
44. De erven van [appellant sub 2] zijn eigenaar van het perceel K292 (voorheen: G1349). Het perceel (985 m²) is al jarenlang in gebruik als paardenweide.
45. Het college heeft onder verwijzing naar het advies van de SAOZ de aanvraag om tegemoetkoming in planschade afgewezen. SAOZ komt bij planvergelijking 1 tot de conclusie dat geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie. De voorheen onder het oude bestemmingsplan bestaande mogelijkheden voor agrarische bebouwing zijn vervallen door de inwerkingtreding van de beheersverordening. Maar volgens de SAOZ heeft dit niet heeft geleid tot planologisch nadeel, omdat het met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid valt uit te sluiten dat op het perceel een agrarisch bedrijf kon bestaan. Daartoe is gewezen op het solitaire karakter van het perceel, de beperkte omvang van het perceel met een oppervlakte van 985 m² en de onder het oude regime toegestane beperkte oppervlakte aan bedrijfsbebouwing van 350 m².
Uitspraak rechtbank
46. De rechtbank heeft overwogen dat in dit geval de inwerkingtreding van de beheersverordening tot een planologisch nadeliger situatie heeft geleid, omdat op perceel K292 geen verbaal agrarisch perceel was geprojecteerd. Volgens de rechtbank heeft het college in navolging van de SAOZ evenwel niet toereikend gemotiveerd dat realisering van de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan voor het perceel K292 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen.
47. In de toelichting op het oude bestemmingsplan is vermeld dat een ondergrens van 10 Nederlandse grootte-eenheden (NGE) wordt gehanteerd voor de vraag of ter plaatse een agrarisch bedrijf al dan niet aanwezig is. In paragraaf 4.4.1 van deze toelichting is onder meer vermeld dat de grens tussen een hobbymatige activiteit en een bedrijfsmatige activiteit rond de 10 NGE ligt en dat bij een omvang van een bedrijf van meer dan 10 NGE moet worden uitgegaan van een bedrijfsmatige agrarische activiteit. Ook in het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 is vermeld dat bij twijfel aan de volwaardigheid van een agrarisch bedrijf de ondergrens van 10 NGE wordt gehanteerd.
48. De rechtbank heeft vervolgens ter zitting vastgesteld dat de ondergrens van 10 NGE betekent dat een perceel een minimale oppervlakte van 1.000 m² dient te hebben voor de vestiging van een agrarisch bedrijf. Het perceel K292 heeft een oppervlakte van 985 m². Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de vestiging van een zelfstandig agrarisch bedrijf op het perceel met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten.
Betoog erven van [appellant sub 2]
49. De erven betogen dat de rechtbank heeft miskend dat op het perceel de vestiging van een zelfstandig agrarisch bedrijf mogelijk was en dat dit perceel dus zelfstandige aanwendingsmogelijkheden had. Het verschil van slechts 15 m² ten opzichte van de door de rechtbank gehanteerde norm van 1.000 m² is zo klein, dat het niet redelijk is om aan te nemen dat geen volwaardig agrarisch bedrijf op het perceel gevestigd zou kunnen worden. Daarbij komt dat in de paraplunota nog wordt uitgegaan van 9 NGE in de AHS als ondergrens voor het toekennen van een bouwvlak. Ook past de rechtbank het begrip bedrijfsomvang verkeerd toe. Het gaat niet om de vraag hoe groot de mogelijke bedrijfsomvang op dit perceel is, maar om de vraag wat de bedrijfsomvang van het bedrijf is dat het perceel gebruikt. De erven betogen in dit verband dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de solitaire ligging van het perceel. Sinds de aankoop van perceel K292 door [appellant sub 2] in 1962 bestond een functionele relatie met perceel G1348 (na herverkaveling onderdeel van perceel G393). Daarmee komt het perceel boven de ondergrens van 1.000 m² en bedraagt het bouwvlak minimaal 730 m². De erven betogen tot slot dat de rechtbank ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom niet ook de andere aangrenzende percelen tot het erf van de bebouwing kunnen behoren, alsmede de boerderij aan de overkant.
Beoordeling Afdeling
50. Het betoog van de erven dat perceel K292 groot genoeg is voor de vestiging van een agrarisch bedrijf, slaagt niet. Anders dan de rechtbank, acht de Afdeling voor beantwoording van de vraag of de vestiging van een agrarisch bedrijf mogelijk is niet maatgevend de ondergrens van 10 NGE met een bijbehorend oppervlakte van 1.000 m² . De ondergrens van 10 NGE is door de planwetgever toegepast bij de totstandkoming van het bestemmingsplan Buitengebied Rijsbergen 1977. Daarmee werd in het kader van bestemmingsplanactualisatie de vraag beantwoord of bestaande bouwpercelen, de gronden in het buitengebied die bebouwd zijn met gebouwen, veelal woningen met bij- en/of bedrijfsgebouwen, een agrarische of een woonbestemming moesten krijgen. Daarmee is nog niet gezegd dat vestiging van een zelfstandig agrarisch bedrijf in dit geval niet mogelijk was op een perceel van minder dan 1.000 m2. De planwetgever heeft alleen bepaald dat bij een perceelgrootte van ten minste 1.OOO m² aan die gronden met de daarop aanwezige bebouwing in beginsel een agrarisch bouwblok wordt toegekend, omdat agrarische bedrijfsvoering mogelijk werd geacht. In paragraaf 4.4.1 van het bestemmingsplan Buitengebied Zundert 1997 is in dit verband vermeld dat mede wordt beoordeeld in hoeverre het bedrijf een vergunning in het kader van de Wet Milieubeheer heeft of het een melding heeft gedaan met betrekking tot een Algemene Maatregel van Bestuur. Voorts is vermeld dat een bedrijf met 45 NGE of meer wordt aangemerkt als een volwaardig bedrijf.
51. In het advies van de SAOZ is vermeld dat de omvang van een perceel alleen niet doorslaggevend is en dat moet worden beoordeeld of een perceel zelfstandige aanwendingsmogelijkheden heeft. Hierbij spelen in een concreet geval meerdere factoren een rol. Volgens de SAOZ is het in dit geval met aan zekerheid grenzende waarschijnlijk uitgesloten dat het perceel zelfstandige aanwendingsmogelijkheden had en dat een redelijk denkend en handelend koper hierop een agrarisch bedrijf zou vestigen. Daarbij wijst de SAOZ op de beperkte omvang (985 m²) en solitaire ligging van perceel K292, alsmede op de maximale oppervlakte (350 m²) voor agrarische gebouwen op het perceel onder het oude bestemmingsplan.
52. De Afdeling is van oordeel dat het college zich, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de erven van [appellant sub 2] geen planologisch nadeel hebben geleden door de inwerkingtreding van de beheersverordening, omdat verwezenlijking van de maximale mogelijkheden onder het oude regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. De erven van [appellant sub 2] hebben hier te weinig tegenover gesteld. Op perceel K292 is al jarenlang een paardenweide aanwezig. Niet is gebleken dat dit perceel in het verleden is gebruikt voor agrarische activiteiten. Dat de planwetgever er voor heeft gekozen aan Schriekenweg 3 te Rijsbergen en Oekelsebaan 55 te Zundert een bouwvlak van geringe omvang toe te kennen vanwege de aanwezigheid van legale agrarische bebouwing, betekent niet, wat daar verder ook van zij, dat voor perceel K292 uit moet worden gegaan van de mogelijkheid van vestiging van een volwaardig agrarisch bedrijf en daarmee van een hogere waarde van de gronden onder het oude regime.
53. De Afdeling is van oordeel dat alleen perceel K292 in planvergelijking 1 moet worden betrokken voor beantwoording van de vraag of de beheersverordening ten opzichte van het oude bestemmingsplan tot planologisch nadeel heeft geleid. De erven hebben de gestelde functionele verbondenheid met het aangrenzende perceel G1348 niet met objectieve gegevens onderbouwd. Het aangrenzende perceel G1348 is geen eigendom van de erven en dus bestond afhankelijkheid ten opzichte van derden. Hierdoor hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat perceel K292 onderdeel vormde van agrarische bedrijfsvoering dan wel dat de vestiging van een volwaardig agrarisch bedrijf mogelijk zou zijn geweest onder het oude bestemmingsplan. Daartoe is onvoldoende dat, zoals de erven ter zitting hebben gesteld, de nutsvoorzieningen en de toegang naar perceel G1348 via het perceel K292 gaan. De gestelde aanwezigheid van in de omgeving van het perceel aanwezige bebouwing vormt evenmin een argument om ook perceel G1348 in planvergelijking 1 te betrekken.
Conclusie hoger beroep erven van [appellant sub 2]
54. De slotsom is dat de erven van [appellant sub 2] geen planologisch nadeel hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van de beheersverordening.
55. Het hoger beroep van de erven van [appellant sub 2] is ongegrond.
Conclusie voorwaardelijk incidenteel hoger beroep college
56. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de erven van [appellant sub 2] gegrond wordt verklaard. Omdat dit hoger beroep ongegrond is verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en komt de Afdeling niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college.
III. De hoger beroepen van [appellant sub 3] en het college in de zaak [appellant sub 3]
57. [ appellant sub 3] heeft op 24 mei 1996 perceel K294 (voorheen: G1163) gekocht en is sinds 2 juli 1996 eigenaar van het perceel.
58. [ appellant sub 3] stelt dat het perceel als gevolg van de inwerkingtreding van de beheersverordening en het nieuwe bestemmingsplan in waarde is gedaald.
Besluitvorming college
59. Het college heeft, in navolging van het advies van de SAOZ van juni 2017, het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade bij besluit van 4 juli 2017 afgewezen. Ook hier komt SAOZ bij planvergelijking 1 tot de conclusie dat geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie. In het advies is vermeld dat de onder het oude regime bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn vervallen door de inwerkingtreding van de beheersverordening, omdat op perceel K294 op de peildatum geen verbaal agrarisch bouwperceel was geprojecteerd. Volgens het college heeft de planologische wijziging niet geleid tot planologisch nadeel, omdat agrarische bebouwing op het perceel onder het oude planologische regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten. Daarbij heeft de SAOZ gewezen op het solitaire karakter en de kleinschaligheid van het perceel (3.280 m²) en op de toegestane oppervlakte (1.600 m²) voor agrarische bedrijfsgebouwen onder het oude regime. Volgens de SAOZ bestond ter plaatse afhankelijkheid van derden om een zelfstandig agrarisch bedrijf op te richten en om daardoor een meerwaarde van de gronden te realiseren. Het college wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:A00809).
In het advies is verder vermeld dat het nieuwe bestemmingsplan geen verslechtering heeft gebracht ten opzichte van de beheersverordening, omdat beide planologische regimes slechts een nagenoeg onbebouwd agrarisch gebruik toelaten.
Uitspraak rechtbank
60. De rechtbank is van oordeel dat het college zich bij planvergelijking 1, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat realisering van de maximale mogelijkheden onder het oude bestemmingsplan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten.
61. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat voor de beoordeling van de vraag of de vestiging van een agrarisch bedrijf ter plaatse met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten, aansluiting moet worden gezocht bij de ondergrens van 10 NGE. Deze ondergrens houdt een minimale perceeloppervlakte van 1.000 m² in. Het perceel K294 heeft een grotere oppervlakte, namelijk 3.260 m² (lees: 3.280 m²). Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de vestiging van een zelfstandig agrarisch bedrijf op het perceel niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten. Dit betekent dat van de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan moet worden uitgegaan met bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel K294.
62. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze bouw- en gebruiksmogelijkheden vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de beheersverordening. Anders dan [appellant sub 3] heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat ter plaatse van het perceel K294 geen sprake was van een verbaal agrarisch bouwperceel. [appellant sub 3] heeft met onvoldoende met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat op het perceel een bestaand agrarisch bedrijf met bijbehorende bebouwing legaal aanwezig was.
63. De rechtbank heeft het college opgedragen opnieuw te besluiten op het bezwaar van [appellant sub 3] en te beoordelen of deze planologisch nadeliger situatie leidt tot schade, die voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking komt.
64. Volgens de rechtbank is niet geschil dat aan [appellant sub 3] geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
Hoger beroep van [appellant sub 3]: verbaal agrarisch bouwperceel
65. [ appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening op het perceel K294 een verbaal agrarisch bouwperceel en/of een agrarisch bedrijf aanwezig was. Daartoe wijst [appellant sub 3] op erfafscheidingen en bebouwing. De rechtbank heeft ten onrechte als uitgangspunt genomen dat perceel K294 een perceel met solitaire ligging is. Volgens [appellant sub 3] heeft de rechtbank de functionele relatie met de aangrenzende percelen en de agrarische bebouwing aan de overzijde van de weg miskend.
Oordeel Afdeling
66. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 3] niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat ten van de inwerkingtreding van de beheersverordening een agrarisch bedrijf met bijbehorende bebouwing aanwezig was. In het advies van de SAOZ is vermeld dat het perceel al jarenlang in gebruik is als paardenweide. De gestelde functionele verbondenheid met bij derden in eigendom zijnde percelen, is niet van belang bij de beoordeling of op perceel K294 een verbaal agrarisch bouwperceel in de zin van de beheersverordening aanwezig was.
Conclusie hoger beroep [appellant sub 3]
67. Het hoger beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.
Hoger beroep college: maximale mogelijkheden onder het oude regime en voorzienbaarheid
68. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de SAOZ in haar advies onvoldoende heeft gemotiveerd dat de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kunnen worden uitgesloten.
69. Het solitair gelegen perceel K294 heeft een oppervlakte van niet meer dan 0,328 hectare en moet als te kleinschalig worden geacht voor de uitoefening een agrarisch bedrijf, zowel grondgebonden als niet-grondgebonden. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte een doorslaggevende betekenis toegekend aan de ondergrens van 10 NGE voor de vestiging van een agrarisch bedrijf en de daarbij, volgens de rechtbank, behorende oppervlakte van 1.000 m². Op grond van deze ondergrens is de rechtbank ten onrechte tot de conclusie gekomen dat realisering van de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan niet met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten.
70. Het college betwist daarnaast het oordeel van de rechtbank dat tussen partijen niet in geschil is dat passieve risicoaanvaarding niet aan [appellant sub 3] kan worden tegengeworpen en niet ten grondslag gelegd kan worden aan een nieuwe beslissing op bezwaar. Ter ondersteuning van dit standpunt wijst het college op de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:179).
Oordeel Afdeling: passieve risicoaanvaarding
71. De Afdeling ziet aanleiding eerst in te gaan op door het college aangevoerde grond inzake de passieve risicoaanvaarding.
72. De SAOZ heeft zich in het advies van juni 2017 op het standpunt gesteld dat aan [appellant sub 3] geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Volgens de SAOZ waren er wel voldoende en kenbare concrete aanwijzingen dat het regime in nadelige zin zou kunnen worden gewijzigd en dat de ruime agrarische bebouwingsmogelijkheden op grond van de bestemming ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ zouden kunnen gaan vervallen. Het voorbereidingsbesluit, dat op 1 maart 1999 in werking is getreden, vormde daartoe de eerste voldoende zelfstandige aanwijzing. Volgens de SAOZ was de periode voor [appellant sub 3] om, na het bekend worden van die voortekenen, alsnog de bestemmingen te realiseren of daartoe in elk geval voldoende concrete pogingen te ondernemen, te kort. Daarbij wijst de SAOZ op de (onafgebroken) voorbereidingsbesluiten die hebben gegolden vanaf 1999 tot en met 2010, waarmee onmiskenbaar is beoogd om ongewenste bouwactiviteiten op onder meer de percelen van [appellant sub 3] te voorkomen. Zij mocht er om die reden vanuit gaan dat het benutten van de agrarische bouwmogelijkheden op het perceel gedurende de geldingsduur van de diverse voorbereidingsbesluiten geen reële mogelijkheid zou zijn. De SAOZ wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 2december 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK5083).
73. Het college heeft dit onderdeel van het advies niet aan het besluit van 4 juli 2017, waarbij het verzoek om tegemoetkoming op een andere grond is afgewezen, ten grondslag gelegd. Het college heeft er, onder meer, op gewezen dat het lopende de voorbereidingsprocedure bouwvergunningen aan derden heeft verleend. Het college stelt dat het vast beleid van de gemeente was om, indien een bouwplan voldeed aan het bestemmingsplan uit 1977 en in de systematiek daarvan paste, altijd vrijstelling te verlenen om de aanhoudingsplicht te doorbreken en de bouwvergunning te kunnen geven.
74. In het besluit op bezwaar van 10 april 2018 heeft het college naar aanleiding van het advies van de bezwaarcommissie expliciet gesteld het advies van de SAOZ, met inbegrip van de daarin vermelde opvatting dat passieve risicoaanvaarding niet kan worden tegengeworpen aan [appellant sub 3], te volgen en aan haar besluitvorming ten grondslag te leggen. In het besluit van 10 april 2018 is het volgende vermeld:
Terecht stelt de commissie dat die passage niet voldoende duidelijkheid biedt of onze besluitvorming volledig op de adviezen van de SAOZ is gebaseerd, met andere woorden óók wat betreft het oordeel van de SAOZ dat uw cliënten passieve risicoaanvaarding niet kan worden tegengeworpen. Dienaangaande verduidelijken wij thans in de beslissing op bezwaar dat wij de adviezen van de SAOZ integraal aan onze besluitvorming ten grondslag leggen, derhalve met inbegrip van het oordeel van de SAOZ dat passieve risicoaanvaarding niet tegengeworpen kan worden.
75. Het college betoogt op zich terecht dat uit de uitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:179) volgt dat de bezwaarfase strekt tot een volledige heroverweging door het bestuursorgaan van een eerder door hem genomen besluit. Het bestuursorgaan is in beginsel vrij een alsnog opgekomen afwijzingsgrond aan zijn besluit ten grondslag te leggen. De bestuursrechter beoordeelt of een door bestuursorgaan genomen besluit op een deugdelijke motivering berust en het is dat besluit dat ter toetsing voorligt. Uit de uitspraak volgt echter ook dat dit anders ligt in het geval het bestuursorgaan het vertrouwen heeft gewekt dat het een bepaald besluit zal nemen.
76. De Afdeling is van oordeel dat het college met het besluit van 10 april 2018 bij [appellant sub 3] het vertrouwen heeft gewekt dat, daargelaten de uitkomst van het geschil over de planologische vergelijking en de omvang van de schade, passieve risicoaanvaarding in de toekomst niet alsnog ten grondslag zal worden gelegd aan de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade. Dat brengt met zich dat het college onder deze omstandigheden geen ruimte meer had om later alsnog passieve risicoaanvaarding tegen te werpen. Het college had er ook voor kunnen kiezen om het advies van de SAOZ, voor zover dit zag op passieve risicoaanvaarding, in de beslissing op bezwaar volledig weg te laten en dus niet integraal over te nemen. Dan had passieve risicoaanvaarding in een later stadium alsnog een rol kunnen spelen. Omdat het college dit niet heeft gedaan en er voor de rechtbank aanleiding was aan te nemen dat dit punt niet in geschil was, heeft het college zich, in hoger beroep, ten onrechte op het standpunt gesteld dat het passieve risicoaanvaarding in een nieuw te nemen beslissing op bezwaar alsnog mocht tegenwerpen. (Zie de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1780.)
Het betoog van het college faalt.
Oordeel Afdeling: de norm van 10 NGE
77. Zoals onder 50 is overwogen, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de ondergrens van 10 NGE met een bijbehorende oppervlakte van 1.000 m² niet kan worden gehanteerd voor de vraag of vestiging van een agrarisch bedrijf mogelijk was onder het oude bestemmingsplan. In zoverre betoogt het college terecht dat de rechtbank niet toereikend heeft gemotiveerd waarom het advies van de SAOZ niet ten grondslag mocht worden gelegd aan de afwijzing van een tegemoetkoming. Dit leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank op dit punt. [appellant sub 3] heeft terecht betoogd dat het college het advies van de SAOZ niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen, in zoverre daarin is vermeld dat realisering van de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. [appellant sub 3] heeft gemotiveerd gewezen op de mogelijkheid van realisering van een gerende (schuin toelopende) kas op de toegestane oppervlakte voor agrarische bedrijfsgebouwen op het perceel ten behoeve van, onder meer, champignon- of orchideeënteelt. Daarbij is van belang dat champignonteelt plaatsvindt in grote stellingkasten met meerdere lagen teelt boven elkaar. In het advies van de SAOZ van september 2019 wordt eveneens uitgegaan van de mogelijkheid van gerende kassenbouw op het perceel. Dit betekent dat de realisering van een agrarisch bedrijf op het perceel in dit geval niet kan worden uitgesloten en dat het perceel zijn hoogste waarde ontleent aan de hoedanigheid van agrarische bouwkavel.
Conclusie hoger beroep college
78. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient onder verbetering van de motivering ervan te worden bevestigd.
Het besluit van 3 december 2019
79. Het college heeft zich in de nieuwe beslissing op bezwaar op het standpunt gesteld dat, voor zover er sprake zou zijn van een planologische verslechtering als gevolg van de inwerkingtreding van de beheersverordening, dit, conform het nader advies van de SAOZ van november 2019, tot een schade van € 40.550,00 heeft geleid en deze schade op grond van het bepaalde in artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro voor rekening van [appellant sub 3] moet blijven. Daartoe stelt het college dat [appellant sub 3] het risico dat de onder het oude bestemmingsplan bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden voor het perceel zouden vervallen, passief heeft aanvaard.
80. Uit hetgeen hiervoor onder 76 is overwogen, volgt dat [appellant sub 3] terecht betoogt dat het college na het besluit van 10 april 2018 niet langer passieve risicoaanvaarding aan de afwijzing van een tegemoetkoming ten grondslag mocht leggen.
81. Het beroep is gegrond. Het besluit van 3 december 2019 komt voor vernietiging in aanmerking, omdat het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd.
82. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de omvang van de door [appellant sub 3] geleden planschade zelf vast te stellen. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Omvang planologisch nadeel
83. Het advies van de SAOZ van november 2019 en het daarbij behorende taxatierapport bieden inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat de inwerkingtreding van de beheersverordening voor [appellant sub 3] tot een planschade van € 40.550,00, bestaande uit een waardevermindering van het perceel van € 56.950,00 naar € 16.400,00, heeft geleid. In dit verband is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5953), inzichten van een deskundige in een geval als dit mede zijn gebaseerd op diens kennis, ervaring en intuïtie, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Aan deze eisen is voldaan.
84. In de zienswijze van [appellant sub 3] is geen concreet aanknopingspunt te vinden voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van die conclusie.
85. [ appellant sub 3] bestrijdt de neerwaartse bijstelling vanwege de schuin toelopende vorm van perceel, omdat de vorm van het perceel eenmalig gevolgen heeft voor de bouwmogelijkheden en niet voor de gebruiksmogelijkheden. Zij betoogt, onder verwijzing naar een e-mailbericht van 26 juni 2019 van A. Vermeeren, werkzaam bij Vermeeren Makelaardij B.V., dat de neerwaartse bijstelling maximaal € 3,00 per m² mag bedragen en niet de in het advies gehanteerde bijstelling van € 7,50 per m².
86. Dit betoog treft geen doel. In het advies van de SAOZ is uiteengezet dat, gelet op de driehoekige vorm van het perceel, de aanwendingsmogelijkheden kleiner zijn dan bij een regulier efficiënt verkaveld bouwblok ten behoeve van kassenbouw. Gelet op de beperkte oppervlakte van het perceel (3.280 m²) werkt dit nadeel zwaarder door en ligt een neerwaartse bijstelling van € 7,50 per m², hetgeen neerkomt op een korting van 25%, in de rede. Voor zover [appellant sub 3] eerst ter zitting naar voren heeft gebracht dat de SAOZ en de door SAOZ ingeschakelde taxateur niet als ter zake deskundig kunnen worden beschouwd, is dit te laat in de procedure naar voren gebracht en blijft dit betoog buiten beschouwing.
87. [ appellant sub 3] betoogt verder dat de oppervlakte van het perceel en het bouwvlak onjuist is vastgesteld. In het advies is miskend dat voor de strook tussen het bouwvlak en de perceelsgrenzen vergunningsvrije bouwmogelijkheden bestonden, die hun weerslag moeten krijgen in de waardering van het planologisch nadeel. Het feitelijk te bebouwen oppervlak van het perceel bestaat uit het gehele oppervlak van het bouwperceel (3.280 m²) met uitzondering van de niet te bebouwen voorstrook die direct grens aan de weg (1.000 m²).
88. Dit betoog faalt. In het advies is vermeld dat is uitgegaan van de maximale invulling van het perceel als agrarische bouwkavel. Voor deze bebouwing golden afstandsnormen (10 m tot de weg). Uitgaande van kassen en/of glasopstanden diende de afstand tot overige perceelgrenzen minimaal 1 m te bedragen. Een ruimere invulling van de gronden, uitgaande van de door [appellant sub 3] gestelde vergunningsvrije bouwmogelijkheden, doet niet af aan de invulling van het bouwblok en de daaraan gekoppelde afstanden.
Normaal maatschappelijk risico
89. [ appellant sub 3] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een deel van de door haar geleden schade op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro onder het normaal maatschappelijk risico valt. Daartoe stelt zij dat de Wro in het geval van directe planschade geen wettelijk forfait van 2% hanteert en dat het vervallen van de bouwmogelijkheden voor glasboomteelt niet in de lijn der verwachtingen lag.
90. Niet in geschil is dat het wettelijk minimumforfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in dit geval niet van toepassing is. Dat laat onverlet dat, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, onderzocht dient te worden of de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Afhankelijk van de uitkomst van dat onderzoek dient te worden bezien of en zo ja in hoeverre de schade voor rekening van [appellant sub 3] dient te worden gelaten.
91. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro (Kamerstukken II 2003-2003, 28 916, nr. 3, p. 63) valt niet af te leiden dat volledige vergoeding van directe planschade is uitgesloten. In dit opzicht bestaat derhalve, mede gelet op artikel 6.2, tweede lid, van de Wro, een onderscheid met indirecte planschade. Dat laat onverlet dat directe planschade op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro geheel of gedeeltelijk voor rekening van de aanvrager kan blijven, indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en de schade, bestaande uit waardevermindering van de desbetreffende onroerende zaak, niet onevenredig is in verhouding tot de waarde van die onroerende zaak. Vergelijk (onder 5.5 van) de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3026).
92. In het advies van september 2019 heeft de SAOZ uiteengezet dat het - in overeenstemming met jarenlang bestaand feitelijk gebruik - herbestemmen van agrarische bebouwbare gronden voor kassen naar niet bebouwbare cultuurgronden is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Uit de onder 16 weergegeven beleidsvoornemens volgt dat de ontwikkeling past binnen het jarenlang door de overheid gevoerde beleid. Gelet op de structuur van de omgeving, agrarisch gebied met een lage bebouwingsdichtheid, lag de ontwikkeling gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen. Er is geen grond voor het oordeel dat het college ter invulling van het normale maatschappelijke risico niet een drempel van 3% van de oorspronkelijke waarde van de onroerende zaak mocht toe passen.
Het betoog faalt.
Conclusie beroep [appellant sub 3] tegen het besluit van 3 december 2019
93. Het beroep van rechtswege van [appellant sub 3] tegen het besluit van 3 december 2019 is gegrond.
94. De Afdeling zal bepalen dat het college aan [appellant sub 3] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 38.841,50 (€ 40.550,00 – 3% van € 56.950,00), te vermeerderen met de wettelijke rente over de periode vanaf de ontvangst van de aanvraag tot de dag van uitbetaling.
95. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
IV. Het hoger beroep van [appellant sub 4]
96. [ appellant sub 4] is eigenaar van de percelen F1589 Al en F1626 aan de [locatie 1] in Rijsbergen. Daarnaast is [appellant sub 4] sinds 27 september 2011 eigenaar van de percelen F1612 en B3510.
Uitspraak rechtbank
97. De rechtbank heeft overwogen dat de SAOZ zowel bij planvergelijking 1 als bij planvergelijking 2 een juiste planvergelijking heeft gemaakt en dat het college onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ het verzoek om tegemoetkoming in de planschade terecht heeft afgewezen.
98. De rechtbank heeft daartoe over planvergelijking 1 overwogen dat [appellant sub 4] ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening nog geen eigenaar van de percelen F1612 en B3510 was en daarom niet in zakenrechtelijke rechtsbetrekking tot deze percelen stond.
99. De inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft bij planvergelijking 2 voor deze percelen niet tot planologisch nadeel geleid, omdat dit plan overeenkomstig het voorgaande planologische regime, de beheersverordening, slechts een nagenoeg onbebouwd agrarisch gebruik toelaat. Op de percelen was ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening geen verbaal agrarisch bouwperceel geprojecteerd.
100. De rechtbank heeft verder bij planvergelijking 1 overwogen dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden op de percelen F1589 Al en F1626 niet in relevante mate zijn gewijzigd als gevolg van de inwerkingtreding van de beheersverordening, omdat op de percelen een verbaal agrarisch bouwperceel aanwezig was.
101. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor het perceel F1589 planologisch voordeel heeft opgeleverd, omdat het perceel in dit plan is bestemd als ‘Wonen’. De bestemming van het perceel F1626 is niet gewijzigd.
Betoog [appellant sub 4]
102. [appellant sub 4] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op perceel B3510 geen verbaal agrarisch bouwperceel in de zin van de beheersverordening was geprojecteerd. Daartoe stelt zij dat op het perceel een erfafscheiding aanwezig was. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening met de ruilverkaveling gehouden. De percelen B3510 en F1612 waren gerelateerd aan percelen F1589 en F1626, met daarop een bestaand bedrijf, en mogelijk bestond er een bouwblok op afstand. Verder was er een functionele binding tussen perceel F1626 en de percelen aan de overkant van de weg.
103. Volgens [appellant sub 4] heeft de rechtbank verder miskend dat op perceel F1589 agrarische bouwmogelijkheden zijn vervallen onder het oude bestemmingsplan. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de bestemming ‘Wonen’ beter is dan een agrarische bestemming en een planologisch voordeel oplevert. Het perceel had onder het voorheen geldende planologische regime bouwmogelijkheden ten behoeve van een agrarisch bedrijf. [appellant sub 4] wil het perceel daartoe aanwenden en dit wordt verhinderd door de bestemming 'Wonen'.
Oordeel Afdeling
104. Anders dan [appellant sub 4] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank bij planvergelijking 2 heeft miskend dat op perceel B3510 een 'verbaal agrarisch bouwperceel' geprojecteerd was, in de zin van de beheersverordening. Het perceel heeft een solitaire ligging en daarop was ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening geen bebouwing of erfafscheiding aanwezig. Ook in het geval ervan uit moet worden gegaan dat er wel een erfafscheiding aanwezig was, betekent dit niet dat het perceel als een verbaal agrarisch bouwperceel moet worden aangemerkt. De door [appellant sub 4] gestelde relatie tussen de percelen B3510 en F1612 en het bouwvlak op percelen F1589 A1 en F1626 leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat de percelen na inwerkingtreding van de beheersverordening zijn verkregen. Daarbij komt dat, anders dan [appellant sub 4] stelt, op perceel F1626 sinds 1997 geen agrarisch bedrijf was gevestigd. Zie (onder 5.4 van) de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:473).
105. Het betoog van [appellant sub 4] dat de rechtbank rekening diende te houden met de - ten tijde van inwerkingtreding van de schadeveroorzakende besluiten - lopende ruilverkaveling, faalt. De procedure in het kader van de Wet inrichting landelijke gebieden staat, zoals ook door [appellant sub 4] ter zitting is bevestigd, los van de planschadeprocedure waarin de situatie ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening (21 juni 2011) bepalend is. De percelen F1612 en B3510 zijn op 27 september 2011 aangekocht met als doel om ingebracht te worden in de herverkaveling. Hiervoor gold de sluitingsdatum van 1 oktober 2011. Omdat tijdens het herverkavelingsproces geen veranderingen mochten worden aangebracht die invloed zouden kunnen hebben op de waarde, moet voor de maximale planologische mogelijkheden worden uitgegaan van de toestand ten tijde van de aankoop. Ook perceel F1626 (K478) is ingebracht in de herverkaveling. Dus ook voor dit perceel is de feitelijke toestand op 1 oktober 2011 het planologisch maximum.
106. Ook het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het nieuwe bestemmingsplan tot een nadeliger situatie heeft geleid, omdat op perceel F1589 de bestemming wonen is komen te rusten, faalt. Het perceel F1589A1 met daarop een woning was onderdeel van een verbaal agrarisch bouwperceel. Onder het nieuwe bestemmingsplan hebben deze gronden de bestemming 'Wonen' gekregen (met de bouwaanduiding 'twee-aaneen', samen met het perceel F1589A2). In het advies van de SAOZ is vermeld dat dit vanuit het perspectief van een redelijk denkend en handelend koper tot een planologisch voordeel heeft geleid. De enkele stelling van [appellant sub 4] dat zij het perceel voor bedrijfsmatige agrarische activiteiten had willen aanwenden, is onvoldoende voor een ander oordeel.
107. Het betoog dat de bestemmingswijziging ertoe heeft geleid dat de omvang van de woning wordt verkleind en uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt, faalt ook. De rechtbank heeft terecht [appellant sub 4] niet gevolgd in haar stelling dat de omvang van de woning en de uitbreidingsmogelijkheden en bebouwingsmogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken zijn beperkt. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat op grond van de beheersverordening ter plaatse van de bestemming ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ geen woningen met bijbehorende bouwwerken ten behoeve van woningen mochten worden gebouwd. De rechtbank heeft in dit kader verwezen naar artikel 5, lid A, eerste lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan die van overeenkomstige toepassing zijn op de beheersverordening. [appellant sub 4] heeft niet gemotiveerd waarom dit oordeel onjuist is.
Conclusie hoger beroep [appellant sub 4]
108. Het hoger beroep van [appellant sub 4] is ongegrond
V. Hoger beroep [appellanten sub 5]
109. [appellanten sub 5] zijn gezamenlijk eigenaar van de percelen [locatie 1] (voorheen: F1589 A2) en K449 (voorheen: F1577 en F1625) te Rijsbergen.
110. [appellanten sub 5] stellen dat hun percelen in waarde zijn verminderd door de inwerkingtreding van de beheersverordening en het nieuwe bestemmingsplan en hebben verzocht om een tegemoetkoming in de planschade.
111. Het college heeft het verzoek onder verwijzing naar het advies van de SAOZ afgewezen.
Uitspraak rechtbank
112. De rechtbank heeft over planvergelijking 1 overwogen dat onder het oude bestemmingsplan de percelen waren bestemd als ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’. Onder de beheersverordening geldt voor de percelen opnieuw deze bestemming en dienen deze aangemerkt te worden als een verbaal agrarisch bouwperceel. Hierdoor zijn de bouw- en gebruiksmogelijkheden niet in relevante mate gewijzigd en is de planologische situatie niet in nadelige zin gewijzigd.
113. In het nieuwe bestemmingsplan zijn de percelen bestemd als ‘Wonen’ met de bouwaanduiding ‘twee-aaneen’. Op deze percelen is de functie wonen toegestaan en mogen woningen worden opgericht met een inhoud van maximaal 750 m³. De gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bedraagt maximaal 75 m². Daarnaast geldt ter plaatse van de percelen de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie - 2’.
114. De rechtbank is van oordeel, voor zover thans van belang, dat het college zich bij planvergelijking 2 terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de percelen de planologische situatie is verbeterd door de bestemming ‘Wonen’. Op grond van de beheersverordening gold ter plaatse de bestemming ‘Agrarisch gebied vrije vestiging’ en daar mochten geen woningen met bijbehorende bouwwerken voor de woningen worden gebouwd
Betoog [appellanten sub 5]
115. [appellanten sub 5] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bestemming 'Wonen' een planologisch voordeel oplevert. De percelen hadden onder het voorheen geldende planologische regime bouwmogelijkheden voor een agrarisch bedrijf. Van die mogelijkheden kunnen zij geen gebruik meer maken. Ten onrechte heeft de rechtbank in haar oordeel niet het perceel K294 van [appellant sub 3] betrokken, dat ligt tegenover de woning [locatie 4]. Tussen die bebouwing en perceel K293 heeft altijd een functionele relatie bestaan. Door het toekennen van een woonbestemming vervalt de mogelijkheid om perceel K293 te bestemmen als een agrarisch perceel op afstand. Verder stellen [appellanten sub 5] dat de rechtbank had moeten nagaan of er onder de werking van het oude bestemmingsplan een gekoppeld bouwvlak bestond tussen de bedrijfsbebouwing (bedrijfswoning en bedrijfsruimte) en het bouwperceel dat aan de overkant ligt.
Oordeel Afdeling
116. Vaststaat dat [appellanten sub 5]geen agrarisch bedrijf hadden op de peildatum waarop de gestelde planschade zou zijn geleden. De stelling dat zij de onder het oude regime bestaande bouwmogelijkheden ten behoeve van een agrarisch bedrijf hadden willen uitoefenen, is op geen enkele wijze onderbouwd. Daarbij komt dat zij onvoldoende tegenover het standpunt van het college hebben gesteld dat het met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten dat ter plaatse een zelfstandig agrarisch bedrijf kon bestaan. Het perceel [locatie 1] met daarop de halfvrijstaande woning van [appellanten sub 5], heeft een oppervlakte van niet meer dan 615 m². Het perceel K449 met daarop een tot de woning behorend vrijstaand bijgebouw, heeft een oppervlakte van 1.005 m² en ontbeert een deugdelijke ontsluiting. Het onder het oude regime toegestane bebouwingsoppervlakte bedroeg circa 380 m². Verder is de gestelde functionele relatie met perceel K293 of andere percelen in het kader van agrarische bedrijfsuitoefening niet aannemelijk gemaakt met objectieve en verifieerbare gegevens.
117. Voorts heeft de rechtbank over planvergelijking 2 terecht overwogen dat het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot een planologisch voordeliger situatie voor [appellanten sub 5], omdat daarin een woonbestemming is toegekend aan hun perceel overeenkomstig het feitelijke gebruik daarvan sinds de eigendomsverkrijging door [appellanten sub 5].
118. Anders dan [appellanten sub 5] betogen, is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het perceel K294, eigendom van [appellant sub 3], bij het oordeel inzake de planvergelijking(en) had moeten betrekken. [appellant sub 3] heeft voor dit perceel een separaat verzoek om tegemoetkoming in planschade ingediend.
119. Conclusie hoger beroep [appellanten sub 5]
120. Het hoger beroep van [appellanten sub 5] is ongegrond.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Zaak Creighton
I. verklaart het hoger beroep van Creighton ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zundert gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 februari 2019 in zaak nr. 18/3550, voor zover daarin is geoordeeld dat een onjuiste planvergelijking 1 is gemaakt;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van Creighton ongegrond;
Zaak erven van [appellant sub 2]
V. verklaart het hoger beroep van de erven van [appellant sub 2] ongegrond;
Zaak [appellant sub 3]
VI. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 3] ongegrond;
VII. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zundert ongegrond;
VIII. verklaart het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van 3 december 2019 gegrond;
IX. vernietigt het besluit van 3 december 2019;
X. bepaalt dat het college aan [appellant sub 3] een tegemoetkoming in planschade betaalt van € 38.841,50 (zegge: achtendertigduizend achthonderdeenenveertig euro en vijftig cent), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 23 maart 2016 tot aan de dag der algehele voldoening;
XI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 3 december 2019;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
Zaak [appellant sub 4]
XIII. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 4] ongegrond;
Zaak [appellanten sub 5]
XIV. verklaart het hoger beroep van [appellanten sub 5] ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. dr. M.A.E. Planken, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
299.