Uitspraak
201906703/1/A3.
Datum uitspraak: 16 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de erven van [overledene] (hierna in enkelvoud: [appellant]) te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 juli 2019 in zaak nr. 18/5576 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2017 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een vergunning op grond van de Huisvestingsverordening Tweede Woningen om de woning aan de [locatie] in Domburg (hierna: de woning) als tweede woning te kunnen gebruiken, afgewezen.
Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 november 2017 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 18 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2020, waar [appellant A], bijgestaan door mr. F.H.I. Hunscheid en mr. V.H.A. Griffioen, beiden advocaat te Sittard, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hofs en M. Portier-de Rooij, zijn verschenen. [appellant B] en [appellant C] hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar van de woning. Deze woning was van zijn ouders. Aan hen is bij besluit van 1 december 2009 op grond van de hardheidsclausule een ontheffing van de "Gebruiksverordening tweede woningen Veere" verleend voor de woning. In de ontheffing is onder meer opgenomen dat deze is verbonden aan het leven van de ouders van [appellant] en niet kan worden vererfd. De ouders van [appellant] zijn overleden. [appellant] wil de woning (blijven) gebruiken als tweede woning en heeft daartoe een vergunning op grond van de Huisvestingsverordening Tweede Woningen (hierna: de Huisvestingsverordening) aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag afgewezen en deze afwijzing is in het besluit op bezwaar van 10 juli 2018 in stand gelaten.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het onderzoek waarmee is onderbouwd dat er binnen het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening schaarste is aan goedkope woonruimte inzichtelijk en concludent is en dat de raad van de gemeente Veere bevoegd was om de Huisvestingsverordening op te stellen, omdat in het onderzoek is aangetoond dat in het werkingsgebied van die verordening sprake is van (potentiële) schaarste aan goedkope woonruimte. Volgens de rechtbank heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat bij de beoordeling van de aanvraag ook aan andere belangen kan worden gedacht, zoals wanneer het verlenen van een vergunning zou leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu. Zij overweegt daarnaast dat [appellant] ten onrechte stelt dat in de Huisvestingsverordening een indeling moet worden gemaakt naar prijsgrens, woningtype en gebied. De rechtbank volgt daarom niet het standpunt van [appellant] dat de Huisvestingsverordening onverbindend is vanwege strijd met de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet). De rechtbank concludeert dat het college in redelijkheid het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad heeft kunnen laten prevaleren boven het belang van [appellant] om de woning als tweede woning te kunnen gebruiken. Volgens de rechtbank heeft het college in zijn besluitvorming gehandeld overeenkomstig de Beleidsregel tweede woningen (hierna: de Beleidsregel) en waren er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afwijken van die Beleidsregel.
Relevante regelgeving
2. Het relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
De kern van het geschil
3. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning valt in het in artikel 2 van Pro de Huisvestingsverordening aangewezen gebied waarbinnen het verboden is om zonder vergunning woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Dit gebied omvat grofweg de woningen in de kernen van de woonplaatsen Aagtekerke, Biggekerke, Domburg, Gapinge, Grijpskerke, Koudekerke, Meliskerke, Oostkapelle, Serooskerke, Veere, Vrouwenpolder, Westkapelle en Zoutelande. Evenmin is in geschil dat de woning is bestemd om te worden gebruikt voor permanente bewoning en dat het gebruik van de woning als tweede woning moet worden beschouwd als het onttrekken van de woning aan zijn bestemming, waarvoor ingevolge artikel 21 van Pro de Huisvestingswet een vergunning is vereist. Partijen verschillen van mening over de vraag of de Huisvestingverordening verbindend is.
Strijdigheid hogere regelgeving
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Huisvestingsverordening onverbindend is vanwege strijd met de Huisvestingswet. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat het besluit om de woning niet als tweede woning te mogen gebruiken een niet gerechtvaardigde beperking inhoudt van zijn eigendomsrecht zoals bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol) en artikel 17 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU-Handvest). Volgens [appellant] had de Huisvestingsverordening niet op deze wijze mogen worden vastgesteld. Hij voert aan dat niet toetsbaar is onderbouwd dat er schaarste is aan goedkope woonruimte. Zo is niet gedefinieerd wat onder goedkope woonruimte moet worden verstaan en is ten onrechte geen indeling gemaakt naar prijsgrens, woningtype en gebied. In dit geval is slechts geprobeerd om de aanwezigheid van potentiële schaarste te onderbouwen. Het daarvoor gebruikte onderzoeksrapport bevat echter een voorlopige conclusie die is gebaseerd op gemankeerde data en waarin slechts is vastgesteld dat aannemelijk is dat potentiële schaarste zal ontstaan. De wetgever heeft de gemeenteraad echter niet de bevoegdheid gegeven om in te grijpen op potentiële schaarste, aldus [appellant]. Dat zou volgens hem ook in strijd zijn met de noodzakelijkheidseis uit artikel 2 van Pro de Huisvestingswet. De rechtbank heeft daarnaast niet onderkend dat de gemeente Veere ten onrechte geen beleid voert om de potentiele schaarste weg te nemen en evenmin tot de bouw van woningen overgaat. Bovendien moet het ingrijpen in de woonruimteverdeling een tijdelijk karakter hebben en zijn gericht op structurele oplossingen. In de gemeente Veere wordt het tweede woningbeleid echter al meer dan 25 jaar gehanteerd zonder dat wordt getracht structurele oplossingen te bereiken. Volgens [appellant] geldt dat, zo uit het onderzoeksrapport al schaarste kan worden afgeleid, deze schaarste betrekking heeft op seniorenwoningen. Datzelfde blijkt uit de Provinciale bevolkings- en huishoudenprognose 2019 die op 16 april 2019 is vastgesteld. De woning is echter een familiewoning met een verdieping en behoort bovendien niet tot de goedkope woningvoorraad, aldus [appellant].
4.1. Bij de beoordeling van dit betoog is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing.
Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155 en 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimte zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen waarvoor bovenstaande vergunningen nodig zijn. Hierbij geldt dat deze afbakening gericht moet zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de woningmarkt. In de verordening moeten de grenzen die hiervoor worden gehanteerd zijn aangegeven.
4.3. De aanwijzing op grond van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet geschiedt met het oog op het behoud van de woonruimtevoorraad. Deze moet onderscheiden worden van de aanwijzing van categorieën goedkope woonruimten op grond van artikel 7 van Pro de Huisvestingswet, die ziet op de categorie waarbij kan worden ingegrepen in de woonruimteverdeling. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 volgt dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet ruimer kan zijn dan de aanwijzing op grond van artikel 7 van Pro die wet en dat het niet uitgesloten is dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan, kan de raad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor het onttrekken van woonruimte uit de aangewezen woonruimtevoorraad aan de bestemming tot bewoning.
4.4. Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad in dit geval voorafgaand aan het stellen van regels in de huisvestingsverordening als bedoeld in artikel 24 van Pro de Huisvestingswet, diende te onderbouwen dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad.
4.5. De gemeente Veere heeft de schaarste aan goedkope woonruimte laten onderzoeken. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het door RIGO Research en Advies opgestelde eindrapport "Schaarste en tweede woningen" van april 2015 (hierna: het RIGO-rapport). In dat rapport is opgenomen dat de gemeente Veere al jaren een tweede woningbeleid heeft waarvan het uitgangspunt is dat in de dorpskernen permanent wordt gewoond. Met dit beleid wil de gemeente voorkomen dat woningen, vooral die in de populaire kustkernen, door toeristen als vakantiewoning worden aangeschaft. Het tweede woningbeleid dient twee doelen, namelijk het bevorderen van de leefbaarheid in de kernen en het beschikbaar houden van de woningen in de kernen voor de eigenlijke doelgroep te weten de lokale bewoners. In het RIGO-rapport is verder beschreven dat het tweede woningbeleid al 25 jaar onafgebroken geldt in Veere en dat het al die tijd niet is toegestaan geweest dat vakantiegangers een woning in één van de Veerse dorpskernen aanschaften om die als tweede woning te gebruiken. Onderzocht is of er schaarste aan goedkope woonruimte ontstaat wanneer de beperkingen van het tweede woningbeleid worden losgelaten.
In het RIGO-rapport staat dat een indicatieve berekening van de vraag naar woningen voor recreatief gebruik laat zien dat deze vraag substantieel is in verhouding tot de toegestane uitbreiding van de woningvoorraad. Dit is ook het geval indien van de meest terughoudende variant van de berekende vraag naar tweede woningen wordt uitgegaan. Daarnaast is op basis van gegevens van lokale makelaars beschreven dat één derde van de belangstellenden voor bestaande woningen in de kustkernen op zoek is naar een tweede woning. Dit zijn vooral belangstellenden uit omringende landen die een woning zoeken tot ongeveer € 300.000,00 en die geen woning op een vakantiepark willen kopen. Een analyse van de prijzen laat zien dat er over het algemeen een prijsverschil bestaat tussen recreatiewoningen en permanent bewoonde woningen. Recreatiewoningen zijn duurder dan permanent bewoonde woningen en dat effect is nog sterker wanneer wordt gecorrigeerd voor de woonoppervlakte. Het bestaan van een significant prijsverschil tussen recreatiewoningen en permanent bewoonde woningen wijst er op dat het gaat om twee deelmarkten waartussen nauwelijks verkeer plaatsvindt en het is redelijk te veronderstellen dat bij het wegnemen van de scheiding tussen die markten door opheffing van het tweede woningbeleid de prijzen naar elkaar toe zullen bewegen. De vraag naar 'normale' woningen neemt dan toe, waardoor de prijs daarvan opgedreven wordt, terwijl de vraag naar recreatiewoningen afneemt. Ook indirect zou op deze manier het loslaten van het tweede woningbeleid de omvang van de betaalbare woningvoorraad in Veere doen afnemen, naast dat er sprake is van een rechtstreeks effect door onttrekking van woningen. De conclusie is dat er sterke aanwijzingen zijn dat het loslaten van het tweede woningbeleid zou leiden tot schaarste op de normale woningmarkt. Deze schaarste ontstaat doordat een deel van de bestaande voorraad wordt onttrokken voor recreatief gebruik. Daarnaast kan de grotere vraag in combinatie met de hogere prijzen van recreatiewoningen leiden tot prijsstijgingen in de bestaande voorraad, zodat ook indirect de beschikbaarheid van de bestaande goedkope woningvoorraad vermindert, aldus het RIGO-rapport.
4.6. Met het RIGO-rapport is inzichtelijk gemaakt dat het voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte noodzakelijk is in te grijpen in de woonruimtevoorraad voor de aangewezen kernen in de gemeente Veere. Anders dan [appellant] betoogt, staat de Huisvestingswet er niet aan de in weg dat ingegrepen wordt in de woonruimtevoorraad op basis van zogenoemde potentiële schaarste. Ook kan ingegrepen worden in de duurdere woonruimtevoorraad als inzichtelijk is gemaakt dat dit noodzakelijk is om schaarste in het goedkope deel van de woonruimtevoorraad te voorkomen. Daarvoor is het niet nodig dat wordt gewacht tot de dreiging van schaarste zich heeft verwezenlijkt alvorens kan worden ingegrepen in de woonruimtevoorraad.
Ter zitting van de Afdeling is verder gebleken dat in de kernen die zijn aangewezen in de Huisvestingsverordening veelal woningen staan die behoren tot het goedkope en het middensegment en die vergelijkbaar zijn met de woning van [appellant] waarvan de WOZ-waarde € 200.000,00 bedraagt. Nu alleen de kernen van de gemeente Veere zijn aangewezen als gebied waarin sturing op de woonruimtevoorraad plaatsvindt, is daarmee een voldoende afbakening aangebracht van het deel van de woonruimtevoorraad waar deze sturing plaatsvindt. In het RIGO-rapport is voldoende onderbouwd dat het loslaten van het tweede woningbeleid zal leiden tot een vermindering van de bestaande goedkope woningvoorraad. Gelet hierop geeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2 van Pro de Huisvestingsverordening in strijd is met de Huisvestingswet. De stelling van [appellant] dat de gemeente Veere onvoldoende doet om het tekort aan goedkope woningen voor met name senioren structureel op te lossen kan niet tot een ander oordeel leiden. Er wordt in de gemeente Veere een woningbouwbeleid gevoerd, ook voor seniorenwoningen. Ter zitting heeft het college uiteengezet medewerking te verlenen aan bouwinitiatieven, voor zover dat mogelijk is. Het college heeft verder nog naar voren gebracht dat het niet wenselijk is dat het grondgebied van de gemeente Veere wordt volgebouwd met woningen om aan de vraag naar tweede woningen te kunnen voldoen.
Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat de aanwijzing van de woning als een woning behorend tot te behouden woonruimtevoorraad in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat sprake is van een ongerechtvaardigde inmenging in het door dat artikel beschermde eigendomsrecht, geldt dat een dergelijke inmenging alleen in het algemeen belang gerechtvaardigd kan zijn als deze bij wet is voorzien en evenredig is aan het gestelde doel. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen, volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn standpunt.
Het voorgaande betekent dat het college zijn besluitvorming heeft mogen baseren op de Huisvestingsverordening. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2020
724.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
Artikel 4
1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
2. […].
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. […]
Artikel 24
De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of Pro 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
Huisvestingsverordening tweede woningen 2015
Artikel 2
Als woonruimte, bedoeld in artikel 21 van Pro de wet, wordt aangewezen de woningen in die gebieden van de woonplaatsen Aagterkerke, Biggekerke, Domburg, Gapinge, Grijpskerke, Koudekerke, Meliskerke, Oostkapelle, Serooskerke, Veere, Vrouwenpolder, Westkapelle en Zoutelande, welke zijn aangegeven op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaarten.
Artikel 3
1. Burgemeester en wethouders kunnen regels stellen inzake de wijze waarop een vergunning moet worden aangevraagd en nadere regels met betrekking tot de gegevens die daarbij moeten worden verstrekt.
2. […]
Artikel 4
1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet kan worden geweigerd als:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
b. het onder (a) genoemde belang niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;
c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.
2. Burgemeester en wethouders kunnen beleidsregels vaststellen met betrekking tot het bepaalde in het eerste lid.
Beleidsregel tweede woningen Veere 2015
Artikel 1
Als belang, dat met een gevraagde onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming is gediend dat groter is dan het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad wordt beschouwd het belang van een eigenaar van de woonruimte die een binding heeft met de woonkern waarin de woonruimte zich bevindt en hij aannemelijk kan maken dat hij de woonruimte binnen een termijn van drie jaar permanent zal bewonen.
Artikel 2
Indien de eigenaar de woonruimte door vererving heeft verkregen en een maatschappelijke binding heeft gehad met de woonkern waarin de woonruimte zich bevindt wordt aan de vergunning de voorwaarde verbonden dat hij binnen één jaar zijn hoofdverblijf in de woning zal hebben gevestigd. Deze termijn kan twee maal voor de duur van een jaar worden verlengd.