Uitspraak
201902495/1/R1 en 201903375/1/R1.
Datum uitspraak: 4 maart 2020
Datum uitspraak: 4 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. appellant sub 1A], wonend te Zeist, en [appellant sub 1B], wonend te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
2. Stichting Ons Witte Huis, gevestigd te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
3. [ appellant sub 3], wonend te Heemskerk,
4. Kampeervereniging Aardenburg, gevestigd te Westzaan, gemeente Zaanstad, en anderen,
5. Vereniging van Eigenaren "Residence Westerduin" en Vereniging Rondje Wijk aan Zee, beide gevestigd te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Beverwijk, en
2. het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk ,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Wijk aan Zee/Beverwijk" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], Stichting Ons Witte Huis, [appellant sub 3], Kampeervereniging Aardenburg en anderen en VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee beroep ingesteld.
Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder vastgesteld voor nieuwe woningen op diverse locaties binnen het plangebied.
Tegen dit besluit hebben VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 3], VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee, Kampeervereniging Aardenburg en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2019, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], vertegenwoordigd door mr. G.J.A.M. Bogaers, advocaat te Laren, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. E.W.M. Aalsma, advocaat te Zaanstad, Kampeervereniging Aardenburg en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college en de raad, beide vertegenwoordigd door mr. A.C. Rensen, I. de Feijter, M. van der Meulen en B. van de Bovenkamp, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. E.C. Berkouwer, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
De beroepen tegen het bestemmingsplan
Omschrijving plan
1. Het plan beoogt te voorzien in de herontwikkeling voor de kern Wijk aan Zee en het nabijgelegen strand. Het plan is volgens de plantoelichting een plan met een zogeheten verbrede reikwijdte zoals bedoeld in artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) en artikel 7c Besluit uitvoering Chw. Dit betekent onder andere dat het plan een looptijd heeft van 20 jaar.
Het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]
2. [ appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben een woning op het perceel [locatie 1] te Wijk aan Zee. Aan de noordzijde van hun perceel grenst het perceel van camping Vondeloord. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] kunnen zich niet verenigen met de mogelijkheid die het plan biedt om nabij hun woning kampeermiddelen op dat perceel te plaatsen.
3. Aan het perceel van camping Vondeloord is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" gegeven. Aan veertien locaties op het terrein is verder, onder meer, de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - kampeermiddelen" toegekend. Drie van deze locaties, die elk een oppervlakte van 45 m2 hebben, liggen op afstanden van dertien, zeventien en negentien meter tot de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. Aan de strook grond tussen de woning en de drie aanduidingsvlakken is tevens onder meer de aanduiding "groen" toegekend.
Artikel 11.1 van de planregels luidt: "De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[...]
d. ter plaatse van de aanduiding "groen": uitsluitend groenvoorzieningen;
[...]
g. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - kampeermiddelen": tevens kampeermiddelen;
[...]."
Procedureel
4. [ appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat het college van burgemeester en wethouders de raad opzettelijk onjuist heeft voorgelicht over de mogelijkheid die vorige bestemmingsplannen boden voor kampeermiddelen en over de handhavingsprocedure die in het verleden hierover is gevoerd. Volgens hen is daardoor het besluit in strijd met de artikelen 2:4, 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot stand gekomen. Verder betogen zij dat verslagen van commissievergaderingen niet zijn opgesteld of verstuurd en dat het plan met vooringenomenheid is vastgesteld. Ook is er geen besluit naar aanleiding van de zienswijzen naar hen gestuurd. Volgens hen is daardoor het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:15, 3:17 en 7:7, 7:17 en 7:21 van de Awb tot stand gekomen. Tot slot stellen zij dat het besluit in strijd is met de artikelen 41, 42 en 47 van het Handvest van Grondrechten Europese Unie (hierna: het Handvest) en de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 1, tweede lid, van het eerste protocol van het EVRM.
4.1. De Afdeling overweegt dat uit het verslag van de raadsvergadering blijkt dat een woordvoerdster van de fractie VRIJ! een uiteenzetting heeft gegeven van de planologische voorgeschiedenis en de handhavingsprocedure en dat die volgens de woordvoerdster afweek van de lezing van de wethouder. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende de kans heeft gehad om zich een volledig beeld te vormen van de relevante feiten en omstandigheden. Verder zijn op de website van de gemeente verslagen van de commissievergaderingen voor dit plan, waaronder de commissievergadering waar de vertegenwoordiger van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het woord heeft gevoerd en zijn zienswijze nader heeft toegelicht, gepubliceerd en is in de nota van zienswijzen ingegaan op de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ingebrachte zienswijzen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:15 en 3:17 van de Awb tot stand is gekomen. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben betoogd dat zij ten onrechte hen geen kennisgeving hebben gekregen van de publicatie van het bestreden besluit, overweegt de Afdeling dat dit een onregelmatigheid betreft van na het nemen van het bestreden besluit en dat het nalaten ervan niet tot vernietiging van het besluit kan leiden. Wat betreft de overige bepalingen overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet inzichtelijk hebben gemaakt dat die bepalingen, zo die al van toepassing zouden zijn op dit besluit, zouden zijn geschonden. Dit betoog faalt.
Inhoudelijk
5. [ appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat het gebruik van kampeermiddelen op zeer korte afstand van hun woning hun uitzicht zal verstoren en voor geluidhinder en geurhinder zal zorgen. Zij betogen dat de drie aanduidingsvlakken ook elders op het terrein van camping Vondeloord konden worden ingetekend. Volgens hen is het terrein daar groot genoeg voor en is er ook geen noodzaak om kampeermiddelen zo dicht bij hun woning mogelijk te maken. Verder stellen zij dat de motivering van de raad dat de hinder van kampeermiddelen gelijk is aan de hinder van de recreatiehuisjes onjuist is. Zij wijzen er op dat het begrip kampeermiddelen in het plan niet is omschreven. Verder betogen zij dat het gemeentebestuur heeft beaamd dat op grond van een bestemmingsplan uit 1979 kampeermiddelen daar niet mogelijk waren. Daarnaast wijzen zij er op dat camping Vondeloord zich presenteert als een camping met enkel houten huisjes zodat kampeermiddelen niet nodig zijn. Ook hebben camping Vondeloord en de voormalige eigenaar van hun woning een afspraak gemaakt dat geen kampeermiddelen of recreatiewoningen in de zichtlijn vanuit de woning zouden worden geplaatst. Tot slot betogen zij dat een amendement van de partij VRIJ! om het plan aan te passen overeenkomstig de wensen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongemotiveerd terzijde is geschoven.
5.1. Aan het terrein van camping Vondeloord is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Ingevolge artikel 11.1, lid a, van de planregels zijn de hiertoe aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen. Ingevolge het bepaalde onder lid f, zijn ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-kampeermiddelen" tevens kampeermiddelen toegestaan. Het begrip kampeermiddel is in de planregels niet nader omschreven.
5.2. De Afdeling stelt vast dat geen omschrijving van kampeermiddelen in het plan is opgenomen. Bij gebrek aan een definitie in de planregels ziet de Afdeling aanleiding om voor een uitleg van dit begrip aansluiting te zoeken bij het normale spraakgebruik, op grond waarvan onder een kampeermiddel kan worden verstaan een caravan, tent of ander onderkomen bedoeld voor recreatief nachtverblijf, dat gelet op zijn constructie, omvang en vorm geschikt is om te worden vervoerd (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:551, overweging 3.1).
De Afdeling acht het aannemelijk dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in enige mate een aantasting van hun woon- en leefklimaat kunnen ondervinden van het gebruik van kampeermiddelen ter plaatse. De raad heeft ter zitting inzichtelijk gemaakt dat er behoefte is aan kampeermiddelen bij de vaste huisjes, voornamelijk om gasten van de bewoners van de huisjes overnachtingsmogelijkheden. De kampeermiddelen op het terrein zijn om die reden in de directe nabijheid van de vakantiehuisjes mogelijk gemaakt. Ook nabij de erfgrens van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] staat een vakantiehuisje, en om die reden is de aanduiding daar toegekend. In hetgeen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat er behoefte is aan kampeermiddelen nabij de vaste huisjes. Gelet op het doel van de kampeermiddelen heeft de raad er voorts in redelijkheid voor kunnen kiezen om deze niet elders op het kampeerterrein te voorzien. De stelling van de raad dat de kampeermiddelen een vergelijkbaar ruimtelijk effect hebben als de vakantiehuisjes acht de Afdeling niet onaannemelijk. Gelet op de onderlinge afstand tussen de woning en de gronden waar de kampeermiddelen mogelijk zijn gemaakt, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet tot onaanvaardbare hinder zal leiden. De vraag of in het vorige plan of het daarvoor geldende plan uit 1979 al dan niet kampeermiddelen waren toegestaan is dit kader niet van belang. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen immers andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Dit betoog faalt.
Conclusie
5.3. Het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is ongegrond.
Het beroep van de stichting
6. De stichting kan zich niet verenigen met de bestemming die is toegekend aan het perceel Relweg 57A te Wijk aan Zee.
6.1. De raad heeft een notariële akte, gedateerd 31 oktober 2019, overgelegd, waaruit blijkt dat de stichting het perceel aan [appellant sub 3] heeft verkocht en geleverd. De Afdeling ziet geen aanleiding om belang aan te nemen bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep van de stichting, omdat niet is gebleken dat, ondanks de overdracht van de eigendom van het perceel, zij nog belang bij zijn beroep heeft.
Conclusie
6.2. Het beroep is niet-ontvankelijk.
Het beroep van [appellant sub 3]
7. [ appellant sub 3] is eigenaar van het perceel Relweg 59. Op dit perceel staat het hotel Zeeduin. [appellant sub 3] kan zich niet verenigen met artikel 26.4.1, onder c, van de planregels, waarin het aantal bouwlagen van dit hotel is bepaald. Volgens [appellant sub 3] is deze planregel onduidelijk. Hij stelt dat het peil bepalend is voor het aantal te realiseren bouwlagen, maar dat onduidelijk is hoe het peil precies is bepaald. Hij stelt dat het de bedoeling is geweest om drie bouwlagen te realiseren, waarvan twee bouwlagen met hotelkamers en één bouwlaag voor de parkeergarage daaronder. Dit blijkt ook uit de tekening die voorafgaand aan het plan is overgelegd. De planregel zou echter zo geïnterpreteerd kunnen worden dat er twee bouwlagen mogen worden gerealiseerd, waarvan de overdekte parkeerplaats de eerste bouwlaag beslaat.
7.1. Aan het perceel Relweg 59 is de bestemming "Horeca" toegekend. Verder is aan het perceel en de omgeving ervan de aanduiding "Overige zone - Gebied R2 (R2)" toegekend.
Artikel 26.1 van de planregels luidt: "Ter plaatse van de aanduiding "Overige zone - Gebied R2 (R2)" is het plan gericht op uitbreiding van het hotel."
Artikel 26.4 luidt: "De volgende randvoorwaarden gelden voor de uitbreiding van het hotel".
Artikel 26.4.1 luidt: "De uitbreiding bestaat uit ten hoogste twee bouwlagen, waarbij de hoogte van de bestaande parkeerplaats als peil geldt;"
7.2. De Afdeling overweegt dat artikel 26.4.1 niet anders kan worden opgevat dan dat de vloer van de parkeerplaats als peil heeft te gelden. De uitbreiding van twee bouwlagen omvat dus één bouwlaag die bestaat uit een te overkappen parkeerplaats en één bouwlaag uit de te realiseren hotelkamers. Het betoog dat de bepaling onduidelijk is, slaagt daarom niet.
Conclusie
7.3. Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.
De beroepen van kampeervereniging Aardenburg en anderen en VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee
Procedurele aspecten
8. Ter zitting hebben Kampeervereniging Aardenburg en anderen hun beroepsgronden over de witsnuitlibel en de retourbemaling ingetrokken.
9. Kampeervereniging Aardenburg en anderen zijn eigenaar dan wel exploitant van het kampeerterrein "Aardenburg", dat gevestigd is op het perceel Stetweg 4A te Wijk aan Zee. Het terrein omvat 77 recreatiebungalows, die grotendeels al jaren in gebruik zijn door dezelfde mensen. Kampeervereniging Aardenburg en anderen huren de grond van de gemeente. Het kampeerterrein grenst grotendeels aan het Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat. Kampeervereniging Aardenburg en anderen kunnen zich niet verenigen met de regeling die het plan biedt voor de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de aanduiding "overige zone - gebied W3" die is toegekend aan het perceel waarop het kampeerterrein ligt. Het plan voorziet daar, samengevat weergegeven, in een transformatiegebied naar woningen.
De VVE Residence behartigt de belangen van de bewoners van het appartementengebouw "Residence Westerduin", dat aan de Rijckert Aertszweg te Wijk aan Zee staat. Op enkele meters van het gebouw ligt het Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat. VVE Residence keert zich tegen de aanduiding "overige zone - gebied W1" die is toegekend aan enkele gronden ten noordoosten van het appartementengebouw.
Rondje Wijk aan Zee richt zich op het geven van rondleidingen door Wijk aan Zee en het duingebied bij het dorp. Rondje Wijk aan Zee keert zich tegen het plan voor zover dat een aantasting betekent van het gebied waarbinnen zij rondleidingen verzorgt.
10. De raad heeft gesteld dat Rondje Wijk aan Zee geen belanghebbende is bij het besluit tot de vaststelling van het plan. Hij stelt dat Rondje Wijk aan Zee geen statutaire doelstelling heeft die gerelateerd is aan het belang waarvoor zij opkomt. Verder is volgens hem de vereniging niet aan te merken als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid en ook om die reden dus geen belanghebbende.
10.1. De Afdeling overweegt dat Rondje Wijk aan Zee geen statuten heeft. Daarom dient te worden vastgesteld of Rondje Wijk aan Zee kan worden aangemerkt als vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid. Om als een dergelijke vereniging te kunnen worden aangemerkt gelden de volgende drie cumulatieve eisen:
a. er moet een ledenbestand zijn;
b. er moet een organisatorisch verband zijn (bijvoorbeeld met ledenvergaderingen en een bestuur) en
c. de organisatie dient als eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.
10.2. Ter zitting is inzichtelijk gemaakt dat Rondje Wijk aan Zee een ledenbestand heeft en ook een organisatorisch verband met een bestuur. Verder gaat de Afdeling er op basis van de beschikbare stukken en het verhandelde ter zitting van uit dat er bestuursvergaderingen zijn en dat de vereniging als eenheid deelneemt aan het rechtsverkeer. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vereniging niet als vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid kan worden aangemerkt.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat Rondje Wijk aan Zee rondleidingen door het duingebied van Wijk aan Zee en bezichtigingen van de bunkers in het gebied organiseert. Aangezien enkele plandelen in het gebied liggen waar Rondje Wijk aan Zee haar rondleidingen geeft, ziet de Afdeling geen grond om aan te nemen dat Rondje Wijk aan Zee geen belanghebbende is bij het plan.
11. Het voorgaande leidt de Afdeling tot de slotsom dat Rondje Wijk aan Zee belanghebbende is bij het besluit tot vaststelling van het plan.
Geldingsduur vorige plan
12. VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee betogen dat er geen noodzaak is voor het plan, omdat het vorige plan uit 2013 zou voortduren tot 2023. Volgens hen is het verder in strijd met de rechtszekerheid om gedurende de looptijd van een plan op een willekeurig moment een nieuw plan vast te stellen. Ook de toekomstige Omgevingswet en de Crisis- en herstelwet mogen volgens hen niet worden gebruikt om tussentijds een plan te wijzigen.
13. De Afdeling overweegt dat er geen wettelijke bepaling bestaat die verbiedt dat een raad gebruik maakt van zijn bevoegdheid een bestemmingsplan vast te stellen gedurende de looptijd van een geldend bestemmingsplan. De raad kan immers op basis van gewijzigde planologische inzichten besluiten dat het nodig is om te voorzien in een nieuw planologisch regime. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat het vaststellen van een nieuw plan op zichzelf in strijd met de rechtszekerheid zou zijn. Dit betoog faalt.
Toepasselijkheid Chw
14. Kampeervereniging Aardenburg en anderen betogen dat het plan niet bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen. Volgens hen is niet duidelijk dat het plan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en bijdraagt aan duurzaamheid. De raad was dan ook niet bevoegd om het plan met gebruikmaking van artikel 2.4 van de Chw vast te stellen. Verder stellen zij dat de ontwikkelingen waarin het plan voorziet ook met een gewoon bestemmingsplan kunnen worden gerealiseerd. De veronderstelde procedurele tijdwinst die een bestemmingsplan op basis van de Chw met zich zou brengen, kan volgens hen ook niet worden bereikt, omdat nog een verklaring van geen bedenkingen van het college van gedeputeerde staten nodig is voor enkele ontwikkelingen.
Verder betogen Kampeervereniging Aardenburg en anderen dat onduidelijk is op welke wijze de termijn van 10 jaar als bedoeld in artikel 2.2 van de Chw zich verhoudt tot de looptijd van het plan, te weten 20 jaar. Volgens hen betekent dit dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat 10 jaar na vaststelling van het plan geen gebruik meer kan worden gemaakt van de mogelijkheid die de Chw biedt om extra milieugebruiksruimte te gebruiken.
Kampeervereniging Aardenburg en anderen betogen voorts dat Wijk aan Zee weliswaar is aangewezen als ontwikkelingsgebied, maar dat de raad niet verplicht is om een plan met toepassing van artikel 2.3 van de Chw vast te stellen. Als de raad deze bevoegdheid toepast, moet hij dit deugdelijk motiveren. De wens om uitvoering te geven aan de Gebiedsvisie Wijk aan Zee 2030 mag volgens hen niet als onderbouwing dienen. Kampeervereniging Aardenburg en anderen betogen verder dat volgens de plantoelichting en het raadsvoorstel niet wordt afgeweken van geldende milieukwaliteitsnormen. Zij betogen dat het onduidelijk is welk doel de raad heeft om het dorp als ontwikkelingsgebied aan te wijzen. Nu van de mogelijkheid tot het scheppen van milieugebruiksruimte geen gebruik wordt gemaakt, zijn ook de maatregelen als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, van de Chw niet genomen. Dit had gelet op de dwingende formulering van deze bepaling wel gemoeten. Verder blijkt volgens hen uit de redactie van artikel 2.3 van de Chw dat als geen milieugebruiksruimte hoeft te worden gecreëerd om ontwikkelingen mogelijk te maken, een bestemmingsplan als bedoeld in die bepaling niet mogelijk is.
14.1. Artikel 2.2 van de Chw luidt: "Bij regeling van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, [...], kan bij wijze van experiment een gebied, zijnde bestaand stedelijk gebied [...], voor de duur van ten hoogste tien jaar worden aangewezen als ontwikkelingsgebied, indien dat met het oog op het versterken van de duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied bijzonder aangewezen is."
In artikel 2.3, eerste lid, van de Chw luidt: "Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden die gelegen zijn binnen een aangewezen ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.2, is gericht op de optimalisering van de milieugebruiksruimte met het oog op het versterken van een duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied in samenhang met het tot stand brengen van een goede milieukwaliteit."
Ingevolge artikel 2.4 van de Chw kan bij algemene maatregel van bestuur met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen, op verzoek van een bestuursorgaan, bij wege van experiment worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens onder meer de Wet ruimtelijke ordening.
Artikel 7c, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw luidt:
"In afwijking van artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening wordt de bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, binnen een periode van twintig jaar opnieuw vastgesteld. Artikel 3.1, derde tot en met vijfde lid, van de Wet ruimtelijke ordening is niet van toepassing."
In artikel 2, onder gg, van het Besluit uitvoering Chw is het dorp Wijk aan Zee aangewezen als ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.2 van de Chw."
14.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, onder 77.5, geeft het permanent maken van de Chw aanleiding om het criterium bestrijden van de economische crisis ruimer uit te leggen. De bepaling wordt nu zo uitgelegd dat het experiment bijdraagt aan de versterking van de economische structuur. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in de plantoelichting voldoende gemotiveerd dat het plan daaraan bijdraagt.
Over de termijn van het plan overweegt de Afdeling dat uit het tweede lid van artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw volgt dat de planperiode voor bestemmingsplannen waarop artikel 7c van toepassing is, 20 jaar is. De enkele omstandigheid dat de raad met toepassing van artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw een bestemmingsplan vaststelt, heeft dus tot gevolg dat het desbetreffende bestemmingsplan een planperiode heeft van 20 jaar en niet 10 jaar zoals Kampeervereniging Aardenburg en anderen veronderstellen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1304, onder 6.5). Daarbij merkt de Afdeling nog op dat per 1 juli 2018 de planperiode van tien jaar niet meer geldt.
Over de bevoegdheid om het plan vast te stellen op grond van artikel 2.3 van de Chw en de consequenties van het niet afwijken van milieunormen, overweegt de Afdeling als volgt. Het plangebied is voor de duur van tien jaar aangewezen als ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de Chw. Uit het systeem van de Chw volgt dat de verplichtingen uit het tweede lid van artikel 2.3 Chw zien op een bestemmingsplan waarin gebruik wordt gemaakt van de verruimde mogelijkheden uit die afdeling van de Chw. In de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Crisis- en herstelwet staat verder dat als blijkt dat voor de optimalisatie van de milieugebruiksruimte afwijking van milieukwaliteitsnormen nodig is of anderszins regels moeten worden gesteld en maatregelen of werken nodig zijn, in een nieuw bestemmingsplan daarvoor de onderbouwing moet worden gegeven. Hieruit volgt dat de raad beleidsruimte heeft om al dan niet gebruik te maken van de verruimde mogelijkheden uit afdeling 1 van hoofdstuk 2 van de Chw. Nu de raad geen gebruik heeft gemaakt van de verruimde mogelijkheden die de Chw voor ontwikkelingsgebieden biedt, is artikel 2.3, lid 2, Chw niet op het plan van toepassing. Het niet toepassen van deze mogelijkheid is door de raad voldoende gemotiveerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1541). Het betoog faalt.
Inhoudelijke gronden
Wet natuurbescherming
15. Camping Aardenburg en anderen betogen dat in de passende beoordeling geen rekening is gehouden met de gevolgen van de stikstofdepositie vanwege de activiteiten waarin het provinciale inpassingsplan Zeetoegang IJmond voorziet. Omdat dit project met gebruikmaking van de PAS is vergund en het PAS niet langer mag worden gebruikt, hadden de gevolgen van dat plan bij het voorliggende plan moeten worden betrokken. Kampeervereniging Aardenburg en anderen betogen dat het plan, nu dit niet is gericht op het optimaliseren van de milieugebruiksruimte, in strijd met artikel 5.6 van de Wet natuurbescherming is.
Kampeervereniging Aardenburg en anderen en VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee betogen verder dat de effecten van stikstofemissies van de beoogde ontwikkelingen op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat niet op juiste wijze in beeld zijn gebracht. Zij betogen dat de raad ten onrechte de gewenste ontwikkelingen vergunbaar heeft geacht, omdat voor die ontwikkelingen ontwikkelingsruimte als bedoeld in het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) is toegedeeld. Volgens hen is het PAS echter in strijd met artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee betogen verder dat de effecten van de beoogde ontwikkelingen niet op een juiste wijze in beeld zijn gebracht in de passende beoordeling. Zij stellen dat het plan er de schijn van heeft dat het onder het vorige plan toegestane gebruik positief is bestemd in het voorliggende plan en dat die situatie als referentiesituatie is gehanteerd. Dat is echter niet het geval, omdat het voorliggende plan ook afwijkingsprocedures kent en omdat gewijzigd beleid is toegepast.
VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee en Kampeervereniging Aardenburg en anderen betogen dat de raad ten onrechte heeft gesteld dat het bouwen van woningen op de locatie Heliomare, leidt tot een afname van de stikstofdepositie. Zij wijzen er op dat de school die op die locatie stond, als tijdelijk gebouw bedoeld was en op het moment dat het plan was vastgesteld inmiddels was gesloopt. Met het de sloop van de school is de oorspronkelijke situatie hersteld en het wegvallen van de lokalen mag niet worden gebruikt als argument dat de gunstige effecten van woningen de negatieve effecten van de school compenseren.
15.1. De raad stelt dat de bovengenoemde bepalingen in dit geval niet strekken tot bescherming van de belangen van de VVE Residence en Kampeervereniging Aardenburg en anderen en dat deze beroepsgrond, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet kan leiden tot vernietiging van het besluit. Hij wijst er op dat de bedrijfsbelangen van Kampeervereniging Aardenburg en anderen niet verweven zijn met het belang dat de Wet natuurbescherming beoogt te beschermen. VVE Residence kan alleen opkomen voor de belangen omtrent het beheer en onderhoud van het gebouw zelf.
De Afdeling overweegt dat de bedrijfsbelangen van Kampeervereniging Aardenburg en anderen bestaan uit het bieden van recreatiemogelijkheden op het perceel Stetweg 4A te Wijk aan Zee, dat grenst aan het Noordhollands Duinreservaat. Hun belang bestaat er uit dat de kwaliteit van dit natuurgebied niet verslechtert, omdat dit een negatief effect kan hebben op de recreatiemogelijkheden van de gebruikers van het kampeerterrein. De bewoners van het appartementengebouw, voor wie VVE Residence opkomt, wonen direct naast het Noordhollands Duinreservaat. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om te oordelen dat in dit geval de belangen van Kampeervereniging Aardenburg en anderen en VVE Residence niet verweven zijn met het belang dat de Wet natuurbescherming beoogt te beschermen. De Afdeling zal daarom ingaan op deze beroepsgrond.
15.2. Artikel 5.6 van de Wet natuurbescherming luidt: "Een plan dat betrekking heeft op een gebied, zijnde een bestaand of te ontwikkelen stedelijk gebied of bedrijventerrein, en dat is gericht op een optimalisering van de milieugebruiksruimte [...], kan de voorwaarden, voorschriften en beperkingen bevatten waaronder een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt verleend, indien op grond van een voor dat plan opgestelde passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat projecten die aan deze voorwaarden, voorschriften en beperkingen voldoen aan artikel 2.8, derde lid, dan wel het vierde, vijfde, zesde en zevende lid, [...]."
Artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming luidt: "De ontwikkelingsruimte voor een in het programma opgenomen Natura 2000-gebied, kan, met uitzondering van de ruimte die in het programma is toegedeeld aan in het programma beschreven projecten als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de wet, overeenkomstig de uitgangspunten, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel h, door het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van het desbetreffende besluit, worden toegedeeld in:
[...]
c. een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Crisis- en herstelwet en dat voldoet aan artikel 5.6 van de wet;
[...]".
15.3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, samengevat weergegeven, vastgesteld dat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Dit heeft onder meer tot gevolg dat het niet meer mogelijk is om in een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming of in een gebiedsontwikkelingsplan zoals bedoeld in artikel 2.3 van de Chw ontwikkelingsruimte toe te delen. Dit neemt niet weg dat de raad los van het PAS een passende beoordeling kan maken voor de gevolgen van het plan, zoals hij ook in dit geval gedaan heeft. Over de vraag of deze passende beoordeling op juiste wijze tot stand is gekomen, overweegt de Afdeling als volgt.
15.4. Over de cumulatie van stikstof overweegt de Afdeling dat geen rechtsregel ertoe dwingt om de stikstofdepositie van activiteiten die het voorliggende plan niet mogelijk maakt te betrekken bij de gevolgen van het ter beoordeling staande plan. De raad heeft ontwikkelingen die in andere bestemmingsplannen mogelijk zijn gemaakt daarom terecht niet betrokken in de passende beoordeling dat ten grondslag ligt aan het voorliggende plan.
15.5. Over de gevolgen van het niet langer gebruik kunnen maken van het PAS, overweegt de Afdeling dat de raad een passende beoordeling heeft laten opstellen van de gevolgen van de stikstofdepositie die de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, met zich brengen. Deze passende beoordeling staat dus los van het PAS en de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt. De enkele omstandigheid dat het PAS niet langer gebruikt kan worden brengt dus niet met zich dat dit plan zonder meer in strijd is met de Wet natuurbescherming of de Habitatrichtlijn.
Over de maximale gevolgen van het plan overweegt de Afdeling dat in het aangevoerde geen aanleiding is gelegen voor het oordeel dat de maximale mogelijkheden die dit plan biedt niet of op onjuiste wijze zijn meegenomen in de passende beoordeling.
Voor zover Vereniging Aardenburg en anderen betogen dat bij het maken van de passende beoordeling ten onrechte de stikstofdepositie van de school is meegenomen in de referentiesituatie, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, heeft overwogen moet een passende beoordeling worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan. Het plan voorziet in dit geval wat betreft de locatie Heliomare in het bouwen van woningen op de plaats van de school die daar stond. De Afdeling leidt uit de passende beoordeling af dat ten tijde van het opstellen daarvan in mei 2017 de school nog in gebruik was. Vereniging Aardenburg en anderen hebben dit niet bestreden. De omstandigheid dat de school na het opstellen van de passende beoordeling is gesloopt, betekent op zichzelf nog niet dat de raad bij de passende beoordeling van een onjuiste referentiesituatie is uitgegaan. De raad heeft immers de gevolgen van het plan vergeleken met de feitelijk bestaande legale planologische situatie. Dat de raad voor het peilmoment van die situatie het moment van het opstellen van de passende beoordeling heeft gekozen, acht de Afdeling niet in strijd met het recht. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet gebleken is dat in de periode tussen het maken van de passende beoordeling en het vaststellen van het plan andere stikstof veroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het perceel waarop de school stond.
In de passende beoordeling is verder vermeld dat de school meer stikstofdepositie veroorzaakte dan alle ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt tezamen. VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee hebben deze conclusie niet onderbouwd bestreden. In het aangevoerde ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van het plan onvolledig in beeld zijn gebracht.
Het voorgaande leidt de Afdeling tot de slotsom dat de raad de gevolgen van het plan passend heeft beoordeeld en dat hij op grond van de conclusies daarvan de zekerheid heeft verkregen dat door het plan de natuurlijke kenmerken van het Hollands Duinreservaat niet worden aangetast. Het betoog faalt.
Behoefte aan woningen
16. Camping Aardenburg en anderen betogen dat het plan er ten onrechte in voorziet om op het perceel van het kampeerterrein maximaal 40 woningen te bouwen. De behoefte aan woningen is gebaseerd op een vijf jaar oude gebiedsvisie uit 2014, waarin is teruggegrepen op behoeftecijfers van 15 jaar daarvoor. Op grond van deze verouderde informatie had de gemeente niet kunnen menen dat er behoefte is aan woningen. Verder heeft de raad in het kader van de behoefte ten onrechte verwezen naar het Regionaal Actieprogramma IJmond-Zuid Kennemerland 2016 - 2020. Hierin is weliswaar vermeld dat in de regio behoefte bestaat, maar dat wil volgens hen niet zeggen dat er behoefte is in Wijk aan Zee. Verder wijzen zij er op dat er genoeg woningen in Wijk aan Zee zijn, maar dat die aan de woningvoorraad zijn onttrokken ten behoeve van toeristische verhuur. Tot slot betogen zij dat er voldoende woonruimte is voor de genoemde doelgroepen en dat het plan niet borgt dat de te bouwen woningen daadwerkelijk beschikbaar komen voor die doelgroepen.
VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee betogen dat er geen noodzaak is voor het bouwen van de woningen in Wijk aan Zee. Zij stellen dat niet is aangetoond dat er niet in IJmond en in Beverwijk gebouwd kan worden. Volgens hen heeft de raad ten onrechte verwezen naar het Waterlandakkoord van 4 oktober 2006, waarin de noodzaak voor woningbouw was beschreven. De daaraan ten grondslag gelegde uitgangspunten zijn verouderd. Zij stellen verder dat de noodzakelijke woningbouw ook in het hiervoor geldende bestemmingplan uit 2013 had kunnen worden opgenomen, maar dat dat niet is gebeurd. Ook bestaat er volgens hen geen regionale behoefte.
16.1. In paragraaf 3.1.4 van de plantoelichting is weergegeven waarom er een behoefte is aan woningen. De plantoelichting vermeldt: "Met het Regionaal Actieprogramma Wonen IJmond - Zuid Kennemerland 2016-2020 hebben de gemeenteraden afspraken gemaakt over de kwalitatief en kwantitatief benodigde woningbouwcapaciteit, op basis van de woningbehoefteberekeningen van de provincie, per gemeente. De concrete woningbouwlocaties hebben de gemeenten weergegeven in de Plancapaciteit monitor van de provincie Noord - Holland. Op 30 januari 2018 hebben alle colleges van de IJmond- en Zuid Kennemerland gemeenten de regionale woningbouwafspraken in het kader van de PRV vastgesteld. [...] De woningbehoefte in Beverwijk en Wijk aan Zee tezamen neemt tussen 2015 en 2025 met 8% (1.415 woningen) en tot 2040 met 14% (2.574 woningen) toe. Tot ca. 2025 lijkt de gemeente over woningbouwcapaciteit te beschikken om aan de opgave te voldoen. Daarna zijn er geen 'eenvoudige' bouwlocaties meer beschikbaar. [...] Wijk aan Zee kan gezien de lokale beperkingen met maximaal 191 woningen (1%) bijdragen aan de stijgende woningbehoefte." In paragraaf 3.3.8 van de plantoelichting is vermeld dat er regionaal grote behoefte bestaat aan wonen in een dorp, waar de regio niet in kan voorzien. Op de woningmarkt Beverwijk - Heemskerk heeft alleen Wijk aan Zee een dorps woonmilieu.
De Afdeling overweegt dat de raad zich bij het onderzoek naar de regionale behoefte terecht niet beperkt heeft tot de behoefte aan woningen onder alleen de bewoners van Wijk aan Zee, maar heeft gekeken naar de behoefte binnen de hele regio. Kampeervereniging Aardenburg en anderen en VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee hebben niet inzichtelijk gemaakt dat de bovengenoemde conclusies over de behoefte in de regio onjuist zijn. De raad heeft zich, gelet hierop, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er een behoefte is aan woningen. Het betoog slaagt niet.
Termijn realisatie plan
17. Kampeervereniging Aardenburg en anderen stellen dat niet duidelijk is wanneer het huurcontract voor het kampeerterrein zal worden opgezegd ten behoeve van de transformatie naar woningen. Transformatie is allerminst zeker en een fasering ontbreekt. Zij stellen dat onzeker is in hoeverre het exploiteren van de camping nog een middel van bestaan kan opleveren en dat het onduidelijk is of het nog loont om te investeren.
17.1. De raad dient het plan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening vast te stellen. Privaatrechtelijke verhoudingen, zoals in dit geval een huurcontract, spelen in beginsel geen rol bij de afweging of een plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in dit geval een groter gewicht had moeten toekennen aan het financiële belang van Kampeervereniging Aardenburg en anderen om te weten of het nog loont om te investeren dan aan het belang van de raad om te voorzien in de woningbehoefte. De raad heeft daarom in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen van een fasering. Dit betoog faalt.
Onduidelijkheid planregel
18. Kampeervereniging Aardenburg en anderen betogen dat de randvoorwaarden in artikel 19.4.4 van de planregels waaronder een omgevingsvergunning kan worden verleend, niet objectief begrensd zijn.
18.1. Artikel 19.4.4 van de planregels luidt:
"a. er dient een verslag te worden overgelegd waaruit blijkt op welke wijze draagvlak als bedoeld in 19.3 onder i is gecreëerd voor de ontwikkeling onder bewoners, gebruikers en eigenaren in de omgeving van het ontwikkelingsgebied;
b. ten behoeve van het creëren van draagvlak dient ten minste één bijeenkomst voor belangstellende bewoners, gebruikers en eigenaren in Wijk aan Zee te worden georganiseerd, om de ontwikkeling te bespreken en het draagvlak te peilen;
c. uit het onder a bedoelde verslag dient te blijken of en welke bezwaren er bestaan tegen het plan en op welke wijze het plan is aangepast om het draagvlak voor de ontwikkeling te vergroten."
Artikel 19.3 luidt: "De volgende ambities gelden voor de transformatie naar woongebied [...]:
i. er dient sprake te zijn van een zo breed mogelijk draagvlak voor de ontwikkeling onder bewoners, gebruikers en eigenaren inde omgeving van het ontwikkelingsgebied."
18.2. Uit artikel 19.4.4 volgt duidelijk dat een verslag moet worden opgesteld en aan welke eisen dat verslag moet voldoen en dat een bijeenkomst moet worden georganiseerd. Kampeervereniging Aardenburg en anderen hebben niet inzichtelijk gemaakt waarom deze randvoorwaarden onduidelijk of niet objectief begrensd zouden zijn. Het betoog faalt.
Geluid
19. VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee betogen dat nieuwe bewoners aan aanzienlijke hinder van de nabijgelegen industrie zullen worden blootgesteld.
19.1. De Afdeling overweegt dat VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee niet voor hun eigen belangen opkomen, maar voor de belangen van toekomstige bewoners van woningen die binnen Gebied W1 zullen worden gebouwd. Dit betoog dient dan ook, gelet op artikel 8:69a van de Awb, buiten beschouwing te worden gelaten.
Draagvlak
20. VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee betogen dat er geen maatschappelijk draagvlak is voor het plan.
20.1. De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat de raad in het kader van zijn beleidsruimte een andere keuze maakt dan de wens van een groep omwonenden, niet betekent dat de raad het plan niet mocht vaststellen, dan wel dat die vaststelling ondeugdelijk is gemotiveerd (vergelijk de uitspraak van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:691, overweging 3.1). Dit betoog faalt.
Conclusie
20.2. De beroepen van VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee zijn ongegrond.
Het beroep van de VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee tegen het besluit tot vaststelling hogere waarden
21. VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee betogen dat het besluit tot vaststelling van de hogere waarden in strijd met artikel 110a, vijfde lid, van de Wet geluidhinder tot stand is gekomen. Zij wijzen er op dat dit artikel ziet op bestaande bebouwing, maar dat het college ten onrechte stelt dat geen maatregelen kunnen worden getroffen en dat de raad het artikel gebruikt om in het bestemmingsplan nieuwbouw mogelijk te maken.
21.1. De Afdeling stelt vast dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op het belang van de VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee, omdat hun belang niet ligt in de bescherming van de belangen van de toekomstige bewoners van de nog te bouwen woningen. Deze beroepsgrond kan niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking daarvan.
21.2. VVE Residence en Rondje Wijk aan Zee hebben voor het overige geen gronden tegen dit besluit naar voren gebracht. Het voorgaande leidt de Afdeling tot de slotsom dat het beroep tegen het besluit tot vaststelling van hogere waarden ongegrond is.
Slotconclusie
22. Het beroep van Stichting Ons Witte Huis is niet-ontvankelijk. De beroepen overige beroepen tegen de besluiten van 31 januari 2019 en 11 oktober 2018 zijn ongegrond.
23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van Stichting Ons Witte Huis niet-ontvankelijk;
II. verklaart de overige beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
w.g. Michiels w.g. Van Helvoort
voorzitter griffier
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020
361.