Uitspraak
202000050/1/R1.
Datum uitspraak: 14 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Westkapelle, gemeente Veere,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 november 2019 in zaak nr. 18/7132 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante] om op het perceel [locatie 1] te Westkapelle (hierna: het perceel) het (laten) gebruiken van de woning voor recreatieve doeleinden én het (laten) gebruiken van het bij de woning behorende bijgebouw bedoeld voor recreatief nachtverblijf zonder dat de woning permanent wordt bewoond te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 31 augustus 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 3.000,00.
Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 2.000,00.
Bij besluit van 1 mei 2019 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 2.000,00.
Bij besluit van 16 mei 2019 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 1.000,00.
Bij besluit van 14 juni 2019 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 1.000,00.
Bij besluit van 18 juni 2019 heeft het college een verzoek van [appellante] om een betalingsregeling afgewezen.
Bij besluit van 4 juli 2019 heeft het college besloten tot invordering van een door [appellante] verbeurde dwangsom van in totaal € 1.000,00.
Bij uitspraak van 14 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 31 augustus 2018 en 18 juni 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen de invorderingsbeschikkingen, gegrond verklaard, de invorderingsbeschikkingen vernietigd, de rechtsgevolgen van de invorderingsbeschikkingen, voor wat betreft de besluiten van 30 januari 2019, 14 februari 2019, 1 mei 2019, 14 juni 2019 en 4 juli 2019, in stand gelaten en de invorderingsbeschikking van 16 mei 2019 herroepen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, en het college, vertegenwoordigd door J.H.P. Hofs en A. Hubregtse, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
Inleiding
2. [appellante] is eigenaar van de woning en het bijgebouw op het perceel te Veere. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Westkapelle", dat is vastgesteld op 18 augustus 2010 (hierna: het bestemmingsplan), is aan het perceel de bestemming "Wonen" toegekend.
Het college heeft bij besluit van 27 maart 2018 [appellante] gelast om binnen vier weken na verzending van het besluit de overtreding van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet, in samenhang gelezen met artikel 6, tweede lid, van de Huisvestingsverordening tweede woningen Veere 2015 (hierna: de Huisvestingsverordening) en de overtreding van artikel 17.3.2, van het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden.
Het college heeft aan de lastgeving een dwangsom verbonden waarvan de hoogte is vastgesteld op € 2.000,00 per constatering dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van één constatering per week en een maximum van € 10.000,00.
Het besluit van 27 maart 2018 is bij besluit op bezwaar van 31 augustus 2018 in stand gelaten. Het college heeft bij besluiten van 30 januari 2019, 14 februari 2019, 1 mei 2019, 16 mei 2019, 14 juni 2019 en 4 juli 2019 dwangsommen ingevorderd van in totaal € 10.000,00, omdat [appellante] de in de last onder dwangsom vermelde overtreding meermaals niet heeft beëindigd.
De rechtbank heeft het beroep, voor zover gericht tegen het besluit op bezwaar van 31 augustus 2018 en het besluit van 18 juni 2019 tot afwijzing van het verzoek om een betalingsregeling, ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank de invorderingsbesluiten vernietigd, omdat het college [appellante] niet heeft gehoord alvorens tot invordering over te gaan. De rechtsgevolgen van de te vernietigen invorderingsbesluiten van 30 januari, 14 februari 2019 1 mei 2019, 14 juni 2019 en 4 juli 2019 heeft de rechtbank in stand gelaten, omdat van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien niet is gebleken. Ten aanzien van het vernietigde besluit van 16 mei 2019 heeft de rechtbank de rechtsgevolgen niet in stand gelaten.
[appellante] is het niet eens met deze uitspraak.
3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat [appellante] niet betwist dat zij in de periode tot 1 januari 2019 haar woning en/of bijgebouw recreatief verhuurde en de woning niet zelf bewoonde, maar permanent in de woning op het naburige perceel [locatie 2] - de woning van haar ouders - verbleef. Daarmee staat vast dat [appellante] tot 1 januari 2019 artikel 21 van Pro de Huisvestingswet, in samenhang gelezen met artikel 6, tweede lid, van de Huisvestingsverordening, en artikel 17.3.2 van de planregels van het bestemmingsplan heeft overtreden en het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Verder staat vast dat het college bevoegd was tot invordering van de verbeurde dwangsommen van 30 januari 2019 en 14 februari 2019, omdat het college hieraan bevindingen tijdens controles op 1 november 2018, 8 november 2018 en 17 november 2018, respectievelijk 15 december 2018 en 24 december 2018 ten grondslag heeft gelegd waarin toezichthouders van de gemeente aannemelijk hebben gemaakt dat [appellante] niet aan de last voldeed.
Gelet op het voorgaande richt het hoger beroep zich tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit van 18 juni 2019 waarin het college het verzoek van [appellante] om een betalingsregeling heeft afgewezen en de invorderingsbesluiten van 1 mei 2019, 14 juni 2019 en 4 juli 2019.
Beoordeling van het hoger beroep
Invorderingsbesluiten
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan. [appellante] voert aan dat het college na 1 januari 2019 niet tot invordering mocht overgaan, omdat zij sindsdien de woning bewoont en zij daarmee aan de opgelegde last voldoet. De waarneming van feiten en omstandigheden als vermeld in de controlerapporten van de toezichthouders van de gemeente die leiden tot verbeurte van de dwangsommen is er volgens [appellante] alleen op gericht om vast te stellen of de woning en het bijgebouw recreatief werden verhuurd. In deze rapporten is volgens haar ten onrechte niet op de vraag of de woning door [appellante] werd bewoond, ingegaan. Het gegeven dat zij op het moment van de uitgevoerde controles niet in de woning aanwezig was, betekent op zichzelf niet dat zij daar niet woonde, aldus [appellante]. [appellante] stelt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat zij met ingang van 1 januari 2019 de woning permanent bewoont. Volgens haar gaat de rechtbank in dat kader ten onrechte uit van een beperkte uitleg van het begrip "wonen". [appellante] wijst erop dat haar afwezigheid in haar woning aan diverse oorzaken toegeschreven kan worden.
4.1. In de last onder dwangsom als bedoeld in het besluit van 27 maart 2018 staat:
- dat het op grond van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet verboden is om de woning anders dan als hoofdverblijf te gebruiken;
- dat aan de van rechtswege ontstane vergunning voor het gebruik als tweede woning op grond van artikel 6, tweede lid, van de Huisvestingsverordening, het voorschrift is verbonden dat de eigenaar van de woonruimte de woning uitsluitend voor eigen gebruik aanwendt en deze niet, anders dan om niet, aan derden beschikbaar stelt;
- dat ingevolge artikel 17.3.2 van de planregels van het bestemmingsplan het aanwenden van het bijgebouw voor recreatief nachtverblijf alleen is toegestaan wanneer de woning permanent door de eigenaar wordt bewoond.
4.2. De Afdeling stelt voorop dat de voornoemde artikelen worden overtreden als [appellante] de woning op het perceel niet als hoofdverblijf heeft dan wel niet permanent bewoont. Naar het oordeel van de Afdeling is er geen grond om te concluderen dat, zoals [appellante] stelt, de rechtbank het begrip "wonen" te beperkt heeft opgevat. Hierbij betrekt de Afdeling dat de rechtbank acht heeft geslagen op een samenstel van omstandigheden die van belang zijn om te beoordelen of het college al dan niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning niet permanent wordt bewoond door [appellante].
4.3. Het is aan het college om aan de hand van feiten en omstandigheden vast te stellen dat [appellante] niet aan de last heeft voldaan. Het college heeft zich voor de conclusie dat [appellante] de woning op de controlemomenten recreatief verhuurde en de woning niet als hoofdverblijf had, gebaseerd op verslagen van observaties van toezichthouders, gespreksverslagen met aangetroffen personen, met name huurders van de woning en/of het bijgebouw, en een aantal foto’s van de aangetroffen situatie en van de boekingsbevestigingen. Het college heeft aan het invorderingsbesluit van 1 mei 2019 ten grondslag gelegd de rapporten van controle van 20 april 2019 van toezichthouders K. Versteeg en T.C. Quast en 30 april 2019 van toezichthouder M.A Hubregtse. Aan het invorderingsbesluit van 14 juni 2019 heeft het college het controlerapport van 25 mei 2019 van toezichthouders D.A. De Marco en K. Versteeg ten grondslag gelegd. Aan het invorderingsbesluit van 4 juli 2019 heeft het college een controlerapport van 7 juni 2019 van toezichthouders K. Versteeg en D.A. De Marco ten grondslag gelegd. De Afdeling stelt voorop dat zij in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding ziet voor de conclusie dat de rapporten van controle niet aan de daaraan te stellen eisen voldoen (als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, onder 8).
De enkele omstandigheid dat [appellante] op de controlemomenten niet in de woning was, is, zoals [appellante] op zichzelf terecht stelt, onvoldoende om aan te nemen dat [appellante] de woning niet als hoofdverblijf had. Uit de rapporten van controle volgt echter uit diverse verklaringen van aangetroffen personen bij herhaling dat [appellante] in de woning op het perceel [locatie 2] verbleef en in diverse overgelegde boekingsbevestingen is vermeld dat de sleutel van de woning en/of het bijgebouw aldaar afgehaald kon worden. In de niet nader onderbouwde stelling van [appellante], eerst ter zitting, dat zij vanaf 1 januari 2019 een kamer van 3 m bij 4 m in de woning bewoont en daarnaast de keuken op de begane grond gebruikt en een douche- en toiletruimte ter beschikking heeft, kunnen evenmin aanknopingspunten worden gevonden voor de conclusie dat [appellante] in de woning haar hoofdverblijf had. Weliswaar staat in het rapport van controle van 25 mei 2019 vermeld dat [appellante] de toezichthouders een kamertje in de woning heeft laten zien, maar daaruit valt niet op te maken dat [appellante] de woning ook als hoofdverblijf heeft. Dat, zoals [appellante] stelt, de toezichthouders van de gemeente zich voor de conclusie dat niet aan de last is voldaan alleen hebben gebaseerd op verklaringen van huurders van de woning en/of het bijgebouw, maakt het voorgaande niet onaannemelijk. Daarbij betrekt de Afdeling dat deze verklaringen op verschillende controlemomenten en door verschillende personen zijn gegeven en deze huurders er geen enkel belang bij hebben om onjuiste verklaringen af te leggen.
Gelet op het voorgaande, en alle omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in de rapporten van controle op basis waarvan het college heeft geconcludeerd dat [appellante] haar hoofdverblijf niet op het perceel had. [appellante] heeft deze conclusie onvoldoende weersproken. De conclusie is dan ook dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de controles op 20 april 2019, 30 april 2019, 14 juni 2019, 25 mei 2019 en 7 juni 2019 niet aan de opgelegde last gevolg was gegeven. De rechtbank heeft derhalve met juistheid geoordeeld dat het college terecht de invorderingsbesluiten van 1 mei 2019, 14 juni 2019 en 4 juli 2019 heeft genomen.
Het betoog slaagt niet.
5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college ook om een andere reden niet in redelijkheid de dwangsommen heeft kunnen invorderen. In dit verband voert zij aan dat zij lijdt aan een psychische/psychiatrische stoornis, hetgeen aanleiding heeft gegeven om bij haar ouders te wonen op het perceel [locatie 2].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:797, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
5.2. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] in beroep heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn die moeten leiden tot het geheel of gedeeltelijk afzien van invordering van de dwangsommen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3570, kunnen medische omstandigheden uitsluitend in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van invordering van de dwangsommen had moeten afzien. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier van een zodanig geval geen sprake is. Hierbij acht de Afdeling van belang dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar gezondheidstoestand het in strijd met de Huisvestingswet, de Huisvestingsverordening en het bestemmingsplan recreatief verhuren van haar woning en/of bijgebouw noodzakelijk maken.
Het betoog slaagt niet.
Betalingsregeling
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college een betalingsregeling had moeten treffen.
6.1. De beslissing om al dan niet een betalingsregeling te treffen voor de betaling van verbeurde dwangsommen behoort tot de bevoegdheid van het college. Hierbij heeft het college beleidsruimte en oordeelt de rechter of het college, in dit geval, in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het verzoek om betalingsregeling af te wijzen.
6.2. Het college heeft zich in het besluit van 18 juni 2019 tot afwijzing van het verzoek om een betalingsregeling op het standpunt gesteld dat toezichthouders van de gemeente meerdere keren hebben geconstateerd dat [appellante] de in het besluit van 27 maart 2018 opgenomen last heeft overtreden en [appellante] ruimschoots de gelegenheid heeft gehad zich te verweren tegen de invorderingen en om een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen.
De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college in dit geval in redelijkheid heeft kunnen afzien van het treffen van een betalingsregeling. Dat, zoals [appellante] stelt, zij de verhuur heeft voorgezet in de veronderstelling dat de vermeende overtreding door de verhuur niet in strijd was met de Huisvestingswet, de Huisvestingsverordening en het bestemmingsplan, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het de keuze van [appellante] is geweest om haar woning en het bijgebouw recreatief te verhuren, ondanks dat aan haar aan een last onder dwangsom was opgelegd. Voor zover [appellante] het standpunt van het college voor het overige betwist, overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat de rechtbank de invorderingsbesluiten heeft vernietigd, omdat het college [appellante] niet heeft gehoord alvorens tot invordering over te gaan, en de stelling dat een verzoek om een voorlopige voorziening op voorhand zou worden afgewezen, niet maken dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het treffen van een betalingsregeling.
Het betoog slaag niet.
Proceskostenveroordeling
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de kosten van een deskundige voor vergoeding in aanmerking komen, omdat het inschakelen van de deskundige redelijk was om de beroepsgronden te kunnen onderbouwen.
7.1. [appellante] heeft de rechtbank verzocht om vergoeding van kosten van € 320,00 die zij heeft gemaakt in verband met het opstellen van een verklaring van haar arts, P.F. de Doelder, van 20 september 2019. Het in opdracht van [appellante] door De Doelder opgestelde verslag van 20 september 2019 gaat erover dat de kans klein is dat [appellante] als gevolg van psychische/psychiatrische problematiek, die waarschijnlijk van structurele aard is, erin zal slagen om zonder hulp van buitenaf een volledig zelfstandig leven te gaan leiden. Ook staat in het verslag vermeld dat het advies is om nader onderzoek in te laten stellen naar het psychische en psychiatrische beeld door een ter zake deskundige psychiater en om naar aanleiding daarvan een begeleidingstraject op te starten met het oog op de mogelijkheden tot het leiden van een zelfstandig leven. [appellante] heeft deze kosten gemaakt in verband met haar beroepsgrond dat sprake is van bijzondere omstandigheden die gelegen zijn in haar medische omstandigheden op grond waarvan [appellante] permanent in de woning van haar ouders verbleef. De beroepsgrond die de rechtbank wel gegrond heeft verklaard en aanleiding was voor een proceskostenveroordeling ziet op de vraag of het college bevoegd was om verbeurde dwangsommen in te vorderen in verband met het in strijd met de Huisvestingswet, de Huisvestingsverordening en het bestemmingsplan recreatief verhuren van de woning en het bijgebouw op het perceel. Nu deze beroepsgrond geen verband houdt met de kosten voor de deskundige, heeft de rechtbank die kosten terecht niet voor vergoeding door het college in aanmerking laten komen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505).
Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden
8. [appellante] verwijst in haar hogerberoepschrift voor het overige naar haar eerder in beroep en bezwaar aangevoerde gronden en verzoekt deze als herhaald en ingelast te beschouwen. Op deze gronden is de rechtbank in de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellante] heeft in haar hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden en argumenten onjuist, dan wel onvolledig is. In wat [appellante] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2021
91-890.
BIJLAGE
Planregels van het bestemmingsplan "Kom Westkapelle"
Artikel 1 Begrippen Pro
[…]
Artikel 1.55 verblijfsrecreatie
recreatieve in ruimten welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf zoals een recreatiewoning, logeergebouw, pension of kampeermiddel, door personen die elders hun hoofdverblijf hebben.
[…]
Artikel 17 Wonen Pro
Artikel 17.1 Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
[…]
Artikel 17.3 Specifieke gebruiksregels
Artikel 17.3.2 Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf
Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:
a. de oppervlakte bedraagt ten minste 22 m² en ten hoogste 40 m²;
[…];
c. per bouwperceel is ten hoogste één aan- of uitbouw of bijgebouw voor recreatief nachtverblijf toegestaan;
[…];
g verblijfsrecreatie wordt slechts toegestaan bij woningen die permanent door de eigenaar worden bewoond;
[…].
Huisvestingswet
[…]
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Huisvestingsverordening tweede woningen Veere 2015
[…]
Artikel 6
1. Burgemeester en wethouders kunnen aan een vergunning voorschriften verbinden […].
2. Aan een vergunning wordt in ieder geval de voorwaarde verbonden, dat de eigenaar de woonruimte uitsluitend voor eigen gebruik aanwendt en deze niet, anders dan om niet, aan derden beschikbaar stelt.
[…]