Uitspraak
202105968/1/R1.
Datum uitspraak: 20 april 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant sub 1], wonend te Hattem,
[appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Wapenveld, gemeente Heerde,
[appellant sub 3], wonend te Hattem,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
het college van burgemeester en wethouders van Hattem,
het college van burgemeester en wethouders van Heerde,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerde ter uitvoering van het op dat moment nog vast te stellen projectplan "Verbetering IJsseldijk Apeldoorns Kanaal" (hierna: het projectplan) een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de bestaande damwand door een diepere damwand op de IJsseldijk/het Apeldoorns Kanaal tussen de Kloosterbrug en De Belt.
Bij besluit van 3 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hattem ter uitvoering van het projectplan een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van damwanden op een locatie binnen het dijksegment dat wordt aangeduid als nr. 4, en voor het handelen in strijd met regels voor de ruimtelijke ordening vanwege het verleggen van de "Vrijwaringszone dijk" over delen van het dijktraject.
Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het algemeen bestuur van het waterschap Vallei en Veluwe (hierna: het algemeen bestuur) op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan vastgesteld.
Bij besluit van 5 juli 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet goedkeuring verleend aan het projectplan (hierna: het goedkeuringsbesluit).
De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 5.8 en 5.12 van de Waterwet.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] hebben tegen voormelde besluiten beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] en anderen, het college en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 20 januari 2022, waar zijn verschenen:
- [appellant sub 2], [andere appellanten], bijgestaan door mr. A.R. van Tilborg, rechtsbijstandverlener te Leusden,
- [appellant sub 3],
- het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.E. Ross en P.J. van der Linden MSc,
- het college van burgemeester en wethouders van Hattem, vertegenwoordigd door J. de Vries,
- het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.J. Feunekes, drs. L.A. Dam-de Heij en drs. N.M. Kruyt.
Overwegingen
Inleiding
Het projectplan
De primaire waterkering van de IJssel tussen Wapenveld en Hattem (dijktraject 52-4, hierna: het dijktraject) is voor een deel gelegen langs het Apeldoorns Kanaal. Dit deel van de IJsselwaterkering beschermt het gebied ten westen van het Apeldoorns Kanaal tussen Wapenveld en Hattem tegen overstromingen vanuit de IJssel. De waterkering voldoet niet meer aan de landelijk geldende veiligheidseisen en moet daarom worden verbeterd. De dijkverbetering is opgenomen in het landelijke Hoogwaterbeschermingsprogramma en moet uiterlijk in 2022 zijn uitgevoerd. Het dijktraject is in 5 dijksegmenten opgedeeld, waarvoor geldt dat de uitvoering van de dijkverbetering per dijksegment verschilt.
Ontvankelijkheid
Het college stelt dat het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk is, omdat hij geen zienswijze heeft ingediend tegen één of meerdere ontwerpbesluiten en niet heeft gesteld of bewezen dat het niet indienen van een zienswijze in dit geval verschoonbaar is. Volgens het college is [appellant sub 3] bovendien geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2.1. Op grond van de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerp van het projectplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht.
Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt:
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2, eerste lid, luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 6:13 luidt Pro:
"Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
Artikel 5.6 van de Waterwet luidt, voor zover van belang:
"1. Op de voorbereiding van het projectplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
[…] Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder."
Artikel 5.7, eerste lid, luidt:
"1. Het projectplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie op wier grondgebied het wordt uitgevoerd. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang."
Artikel 5.13, eerste lid, luidt:
"1. Tegen een besluit als bedoeld in artikel 5.7, eerste lid, kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijze kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht naar voren heeft gebracht tegen het ontwerp van het projectplan waarop de goedkeuring betrekking heeft."
2.2. Vast staat dat [appellant sub 3] niet tijdig een zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht. Verder bestaat er geen grond voor het oordeel dat dit verschoonbaar is.
2.3. De Afdeling overweegt dat uit de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, onder 4.8, echter volgt dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, het bepaalde in artikel 6:13 van Pro de Awb niet zal worden tegengeworpen aan belanghebbenden. In die uitspraak heeft de Afdeling onder 4.9 overwogen dat zij onder meer de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Waterwet als omgevingsrechtelijke zaken beschouwt. In aanmerking genomen dat artikel 5.13, eerste lid, van de Waterwet in het verlengde ligt van artikel 6:13 van Pro de Awb en wat de strekking betreft daarmee geheel vergelijkbaar is, is wat in de uitspraak van 14 april 2021 is overwogen ook van betekenis voor besluiten als bedoeld in artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet.
2.4. De Afdeling ziet zich daarom voor de vraag gesteld of [appellant sub 3] belanghebbende is.
Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar belang bij het besluit hebben. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, onder 3.2, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dient als correctie op dat uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken, als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van de betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op factoren als: afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren in voorkomend geval ook in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen van de toegestane activiteit kunnen van belang zijn.
2.5. Naar het oordeel van de Afdeling doen zich in dit geval geen omstandigheden voor die aanleiding geven voor het oordeel dat [appellant sub 3], die op een afstand van ongeveer 400 m van het dijktraject woont, geen gevolgen van enige betekenis kan ondervinden. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellant sub 3] bij het falen van de primaire waterkering op zijn perceel te maken kan krijgen met wateroverlast. [appellant sub 3] is dan ook als belanghebbende bij de besluiten aan te merken, zodat zijn beroep ontvankelijk is. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:818.
2.6. Gelet op het bovenstaande en in aanmerking genomen dat in dit geval de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is toegepast en dat [appellant sub 3] belanghebbende is, is de Afdeling van oordeel dat artikel 5.13, eerste lid, van de Waterwet niet aan [appellant sub 3] niet kan worden tegengeworpen.
2.7. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 3] ontvankelijk.
Positie appellanten
[appellant sub 1] woont op een woonboot op het perceel [locatie A] in Hattem. [appellant sub 1] verzet zich tegen het goedkeuringsbesluit, omdat in het projectplan niet is gekozen voor een duurzaam en natuurvriendelijk alternatief, zo stelt hij. Ook wordt volgens hem ten onrechte gebruik gemaakt van een damwand. Dat leidt tot extra afkalving bij oeverwallen en heeft negatieve gevolgen voor de nesten van onder meer watervogels, ijsvogels en bevers.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ingesteld door [appellant sub 2] en [andere appellanten]. [appellanten sub 2] wonen op het perceel [locatie B] in Wapenveld, [de twee andere appellanten] wonen op het perceel [locatie C] in Wapenveld.
[appellant sub 2] en anderen verzetten zich tegen het goedkeuringsbesluit, omdat zij van mening zijn dat hun belangen onvoldoende zijn meegenomen in de besluitvorming over het projectplan.
[appellant sub 3] woont op het perceel [locatie D] in Hattem.
Hij verzet zich tegen het goedkeuringsbesluit, omdat in het projectplan volgens hem onvoldoende is voorzien in zogenoemde faunauittreedplaatsen en omdat de kap van bomen in een bosstrook nabij de waterkering volgens hem onvoldoende wordt gecompenseerd.
Toetsingskader projectplan
Een besluit tot vaststelling van een projectplan door het algemeen bestuur van het waterschap, genomen op grond van artikel 5.4 van de Waterwet, moet op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet worden goedgekeurd door het college.
Het projectplan is vormvrij. In de Waterwet worden aan een projectplan wel inhoudelijke eisen gesteld. Zo moet het projectplan een beschrijving bevatten van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van eventuele nadelige gevolgen van het werk (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 40). Zowel het besluit van het algemeen bestuur tot vaststelling van een projectplan als het besluit van het college tot goedkeuring van zo’n vaststellingsbesluit is een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In verband daarmee moeten deze besluiten voldoen aan de algemene voor besluiten geldende bepalingen die zijn opgenomen in de afdelingen 3.2 en 3.7 van de Awb. Omdat artikel 5.5 van de Waterwet is geplaatst op de zogenoemde "negatieve lijst" van Bijlage 2 bij de Awb, ligt, gelet op artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, niet de vaststelling van het projectplan, maar alleen het goedkeuringsbesluit van het college ter beoordeling aan de Afdeling voor.
Behalve ambtshalve door de Afdeling te beoordelen aspecten, beoordeelt de Afdeling, gelet op artikel 10:27 van Pro de Awb en artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet, of wat appellanten hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college het projectplan in strijd met het algemeen belang had moeten vinden. Ook beoordeelt de Afdeling of er aanleiding bestaat voor het oordeel dat het projectplan geen blijkt geeft van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht.
Inhoudelijk
Het beroep van [appellant sub 1]
Natuurwaarden
[appellant sub 1] betoogt dat geen rekening wordt gehouden met de huidige natuurwaarden. De natuurwaarden worden als gevolg van het projectplan onnodig verstoord, zo stelt hij.
7.1. [appellant sub 1] heeft dit betoog niet nader geconcretiseerd in zijn beroepschrift en is, overigens met bericht van verhindering, niet op de zitting verschenen. Daardoor kan de Afdeling het betoog niet inhoudelijk beoordelen. Al hierom geeft dit betoog geen aanleiding voor het oordeel dat het college goedkeuring had moeten onthouden aan het projectplan omdat daarin onvoldoende rekening zou zijn gehouden met bestaande natuurwaarden.
Het betoog slaagt niet.
Stalen damwanden
[appellant sub 1] betoogt dat het college goedkeuring aan het projectplan had moeten onthouden, omdat daarin is gekozen voor dijkverbetering door het plaatsen van stalen damwanden. Volgens hem is het gebruik van stalen damwanden natuuronvriendelijk en niet duurzaam. [appellant sub 1] stelt dat door het gebruik van een damwand golfslag niet wordt geabsorbeerd maar wordt teruggekaatst, waardoor extra afkalving plaatsvindt bij onder meer oeverwal "Het Veen". De versterking van de golfslag heeft volgens [appellant sub 1] ook negatieve gevolgen voor de nesten van onder meer watervogels, ijsvogels en bevers.
8.1. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het algemeen bestuur bij de vaststelling van het projectplan niet heeft hoeven afzien van het gebruik van stalen damwanden omdat dit natuuronvriendelijk of niet duurzaam zou zijn. In de dijksegmenten waar dijkverbetering plaatsvindt door het plaatsen van een stalen constructie, wordt de bestaande damwand vervangen door een nieuwe en diepere damwand, zo volgt uit het projectplan. Het college heeft toegelicht dat bij het ontwerpen van de stalen damwand rekening is gehouden met de duurzaamheid van de toegepaste materialen. Voor een stalen damwand geldt een verwachte levensduur van 100 jaar. In reactie op het betoog van [appellant sub 1] dat een damwand zal leiden tot extra afkalving en andere gevolgen van een versterkte golfslag, heeft het college de volgende toelichting gegeven. Wat afkalving en golfslag betreft, zullen geen veranderingen optreden ten opzichte van de huidige situatie, omdat nu ook al damwanden en beschoeiingen aanwezig zijn in de dijksegmenten. In het algemeen zal volgens het college de dijkverbetering niet leiden tot een meer natuuronvriendelijke situatie dan nu het geval is. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] aanvoert geen grond om aan de juistheid van deze standpunten van het college te twijfelen.
Het betoog slaagt niet.
Alternatief
[appellant sub 1] betoogt dat er ten onrechte geen goedkopere, duurzamere alternatieven zijn onderzocht dan het plaatsen van een stalen damwand, zoals een natuurvriendelijke oever met riet.
9.1. Het college heeft toegelicht dat het algemeen bestuur voorafgaand aan het vaststellen van het projectplan onderzoek heeft verricht naar alternatieven. Aan de hand van de factoren techniek, kosten, beheerbaarheid en vergunbaarheid zijn 13 oplossingsrichtingen vertaald in vijf verschillende alternatieven. Tijdens twee selectieronden zijn de vijf alternatieven beoordeeld op basis van uiteenlopende criteria, die zijn onderverdeeld in de thema’s ruimte, milieu, kosten en techniek. Na die beoordeling is gezocht naar ontwerpen waarin zowel de ruimtelijke inpassing als de belangen van eigenaren samenkomen. Daaruit volgde geen eenduidig voorkeursalternatief. In de notitie "Adviesnota Voorkeursalternatief Verbetering IJsseldijk Apeldoorns Kanaal, Waterschap Vallei en Veluwe" (hierna: de Adviesnota Voorkeursalternatief) van 7 december 2017, zoals vastgesteld op 21 februari 2018, zijn de overwegingen neergelegd die hebben geleid tot het voorkeursalternatief. De overwegingen zijn gelegen in het ruimtebeslag van de oplossingen, de voorkeur voor een oplossing in grond vanwege de betrouwbaarheid en duurzaamheid daarvan, het uitgangspunt dat belangen van eigenaren en gebruikers niet onevenredig mogen worden geschaad, de herkenbaarheid en continuïteit in de beeldvorming van de dijk en de kosten. Daarnaast dient het voorkeursalternatief zo goed mogelijk aan te sluiten op de belangrijkste "faalmechanismen" waar het bestaande dijktraject op is afgekeurd. Het dijktraject is afgekeurd wegens macro-instabiliteit, hoogteopgaven en "piping", waarbij tunnelvorming in de dijk kan leiden tot ondergraving van de dijk. Gekozen is voor een voorkeursalternatief waarbij het dijktraject wordt opgedeeld in vijf dijksegmenten, waar afwisselend gebruik wordt gemaakt van een oplossing met een stalen constructie of met gebruikmaking van grond.
Het college stelt in navolging van het algemeen bestuur dat een natuurvriendelijke oever niet op alle locaties geschikt is om de stabiliteit van de dijk te verbeteren en om het pipingprobleem op te lossen. In theorie zou een natuurvriendelijke oever in combinatie met een damwand een oplossing kunnen zijn, maar in de praktijk is dit niet haalbaar, omdat ter plaatse niet voldoende fysieke ruimte beschikbaar is voor een natuurvriendelijke oever. Ook heeft een natuurvriendelijke oever negatieve gevolgen voor de waterafvoerfunctie en het bevaarbaar blijven van het kanaal, zo stelt het college.
9.2. Het voorgaande betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de keuze voor de dijkversterking is voortgekomen uit een afweging van verschillende varianten. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de verrichte alternatievenbeoordeling zodanige gebreken of leemtes in kennis bevat dat op grond hiervan niet gekozen had kunnen worden voor een stalen damwandconstructie. Het college hoefde in zoverre geen goedkeuring aan het plan te onthouden.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
Ingetrokken beroepsgrond
Op de zitting hebben [appellant sub 2] en anderen hun betoog over de omvang van de kernzones die zijn bepaald in de legger, behorend bij de Keur, ingetrokken.
Waterkerendheid van de damwandconstructie
[appellant sub 2] en anderen betogen dat de damwandconstructie ter hoogte van hun woningen niet waterkerend is. De damwandconstructie vormt alleen een oplossing voor het stabiliteitsprobleem, maar niet voor het pipingprobleem, zodat op korte termijn de dijk opnieuw verbeterd zal moeten worden.
11.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid en onder a, van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) in samenhang met bijlage I, onder 7.3, van deze wet is afdeling 2 van deze wet van toepassing op de aanleg of wijziging van waterstaatswerken als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet.
Omdat sprake is van een projectplan als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet, is afdeling 2 van Hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing op het goedkeuringsbesluit.
11.2. Op grond van artikel 1.6a van de Chw mogen er na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe gronden naar voren worden gebracht.
11.3. [appellant sub 2] en anderen hebben deze grond voor het eerst in hun nadere stuk van 23 december 2021 naar voren gebracht. De beroepstermijn liep tot en met 17 augustus 2021 en was op dat moment dus al voorbij. Ingevolge artikel 1.6a van de Chw moet deze beroepsgrond dus buiten beschouwing worden gelaten.
Alternatief
Motiveringsbeginsel
[appellant sub 2] en anderen betogen dat het goedkeuringsbesluit van het college van 5 juli 2021 onvoldoende is gemotiveerd, omdat het college het door [appellant sub 2] en anderen gewenste alternatief niet nader heeft onderzocht. Dit alternatief bestaat eruit dat hun huidige woningen worden gesloopt, de percelen waarop zij wonen 15 m naar achteren worden opgehoogd en de woningen daar worden herbouwd. Volgens [appellant sub 2] en anderen biedt dit alternatief, dat volgens hen al was voorzien in de Adviesnota Voorkeursalternatief, ook voordelen voor het waterschap.
De stelling van het college dat in het definitieve projectplan niet is afgeweken van het oorspronkelijke voorkeursalternatief ten aanzien van de percelen van [appellant sub 2] en anderen, is volgens hen onjuist. Alleen de stelling van het waterschap dat het voorkeursalternatief geen of onvoldoende speelruimte biedt voor het verwezenlijken van het door [appellant sub 2] en anderen voorgestelde alternatief, vormt volgens [appellant sub 2] en anderen een onvoldoende motivering om het door hen aangedragen alternatief af te wijzen. Zij wijzen daarbij op een uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:518. Daaruit volgt dat het bestaan van alternatieven tot het onthouden van planologische medewerking kan nopen, als op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanzienlijk minder bezwaren.
12.1. Het college stelt dat het in het kader van de beslissing om al dan niet tot goedkeuring over te gaan, uit moet worden gegaan van het door het algemeen bestuur vastgestelde projectplan. Het college toetst alleen dat plan op zijn verenigbaarheid met het algemeen belang en het recht. Tot de taak van het college als goedkeurend bestuursorgaan behoort niet om alle opties waarvoor het algemeen bestuur niet heeft gekozen, maar die wel in het voorbereidings- en uitwerkingsproces zijn beoordeeld en zijn afgevallen, nogmaals tegen het licht te houden en inhoudelijk te beoordelen. Het algemeen bestuur heeft het door [appellant sub 2] en anderen gewenste alternatief meegenomen in de planuitwerkingsfase van het project, maar heeft de verwezenlijking daarvan niet noodzakelijk en haalbaar geacht in relatie tot de verbeteringsopgave voor de dijk op deze locatie. De door [appellant sub 2] en anderen gewenste uitbreiding van de woonterp aan de achterzijde is niet vergunbaar, zo stelt het college. Bovendien zou uitbreiding van de woonterp met 15 m leiden tot ruimtebeslag in het naastgelegen Natura 2000-gebied Rijntakken. Dit zou in strijd zijn met de Wet natuurbescherming, omdat er een redelijk alternatief mogelijk is voor de dijkverbetering zonder dat ruimtebeslag plaatsvindt, zo stelt het college.
12.2. In de Adviesnota Voorkeursalternatief is opgenomen dat de percelen van [appellant sub 2] en anderen onderdeel uitmaken van dijksegment 3, waarvoor in beginsel een grondoplossing is voorzien. In de Adviesnota Voorkeursalternatief staat ook dat hun percelen een maatwerklocatie vormen en dat de uitwerking van maatwerklocaties geen onderdeel uitmaakt van de verkenningsfase en daarmee niet van het voorkeursalternatief. De keuze voor de uiteindelijke oplossingen op deze locaties wordt in de planuitwerkingsfase gemaakt. Voor maatwerklocaties geeft de Adviesnota Voorkeursalternatief alleen een hoofdoplossingsrichting, waarbij nog geen nadere afweging heeft plaatsgevonden ten aanzien van de specifieke belangen ter plaatse.
12.3. Alliantie de Dijkenbouwers heeft vervolgens onderzoek verricht naar maatwerklocatie [locatie B] en [locatie C]. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de notitie "VIAK - Afwegingen voor [locatie B] en [locatie C]" van 21 juli 2020. In de notitie wordt op basis van onderzoek naar de huidige situatie, de betrokken belangen en mogelijke maatwerkoplossingen voor de dijkverbetering op deze locatie een voorstel gedaan voor de verbeteringsmaatregelen. Uit deze notitie en een brief van het waterschap aan [appellant sub 2] en anderen van 6 juli 2020 blijkt dat de wens van [appellant sub 2] en anderen om op de percelen te blijven wonen en het uitgangspunt dat bestaande eigendommen van derden zo veel mogelijk ongemoeid worden gelaten, richtinggevend zijn geweest.
12.4. In de Nota van Antwoord heeft het algemeen bestuur toegelicht dat de door [appellant sub 2] en anderen gewenste uitbreiding van de woonterp in de richting van de IJssel stuit op juridische belemmeringen. Bij aankoop van gronden conform het ruimtebeslag van het voorkeursalternatief zou nauwelijks ruimte overblijven op het perceel om te wonen. Omdat [appellant sub 2] en anderen de nadrukkelijke wens hebben om op de huidige percelen te blijven wonen, heeft het algemeen bestuur de mogelijke alternatieven op die percelen onderzocht. Ook een eventuele aanpassing van de percelen is als mogelijkheid onderzocht. Uiteindelijk is voor de oplossing gekozen waarbij geen ruimtebeslag van de nieuwe dijk op de percelen van [appellant sub 2] en anderen plaatsvindt.
12.5. De Afdeling overweegt dat het algemeen bestuur in de Nota van Antwoord heeft toegelicht dat het algemeen bestuur vanaf het begin niet alleen op een zogenoemde grondoplossing aanstuurde, omdat dit onvermijdelijk de sloop van beide woningen zou betekenen. Het algemeen bestuur heeft toen zo lang mogelijk alle opties open gehouden. Op het moment van de vaststelling van de Adviesnota Voorkeursalternatief op 21 februari 2018 moest nader worden onderzocht welke oplossing geschikt werd geacht voor de percelen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van afwijken van het voorkeursalternatief geen sprake is, zodat niet kan worden gezegd dat het besluit van 5 juli 2021 op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
Tijdens de planuitwerkingsfase zijn in overleg met de bewoners vier verschillende oplossingen voor inpassing van de dijkverbetering en inrichting van het erf overwogen. Voor elk van de oplossingen is gekeken naar de ruimtelijke gevolgen daarvan. Binnen het vastgestelde voorkeursalternatief, waarin ter plaatse van de percelen een grondoplossing werd voorzien, bleek geen of onvoldoende ruimte te zijn voor het gewenste alternatief van [appellant sub 2] en anderen. Omdat er alternatieven voorhanden zijn waarbij de ter plaatse aanwezige terp niet hoeft te worden uitgebreid om de dijk te verbeteren, ziet het algemeen bestuur op grond van het dijkverbeteringsproject geen mogelijkheid voor een onteigeningstitel met als achterliggende gedachte dat de terp naar achteren wordt uitgebreid. Het algemeen bestuur heeft ervoor gekozen om de bestaande damwandconstructie door te trekken tot aan De Belt, omdat dit alternatief geen gevolgen heeft voor het water en de omliggende natuur. De percelen van [appellant sub 2] en anderen, inclusief de bestaande woningen, blijven met deze oplossing volledig gespaard. Bovendien is deze oplossing goedkoop en zijn daaraan weinig risico’s verbonden. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het algemeen bestuur ook in verband met het kostenaspect het behoud van de woningen van [appellant sub 2] en anderen tot uitgangspunt nemen. De omstandigheid dat [appellant sub 2] en anderen hun woningen liever vervangen zouden zien door nieuwe woningen op een uitbreiding van hun percelen, maakt niet dat het algemeen bestuur die wens in het kader van het voorliggende dijkverbeteringsproject had moeten faciliteren.
Nog daargelaten dat de uitspraak waarnaar [appellant sub 2] en anderen verwijzen geen betrekking heeft op een besluit tot goedkeuring van een projectplan, kan die uitspraak hun niet baten. Op voorhand was namelijk niet duidelijk dat het door [appellant sub 2] en anderen gewenste alternatief zou leiden tot een gelijkwaardig resultaat met aanzienlijk minder bezwaren.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het algemeen bestuur het door [appellant sub 2] en anderen gewenste alternatief voldoende heeft onderzocht, zodat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om op dit punt goedkeuring aan het plan te onthouden. Het goedkeuringsbesluit is in zoverre niet genomen in strijd met het motiveringsbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
[appellant sub 2] en anderen betogen dat het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat een projectplan zou worden vastgesteld en door het college zou worden goedgekeurd waarin zou zijn opgenomen dat hun woningen zouden worden gesloopt en heropgebouwd. Zij voeren aan dat het waterschap lange tijd de indruk heeft laten bestaan dat de dijkverbetering ter hoogte van hun percelen conform het door hen voorgestane alternatief zou worden gerealiseerd.
13.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
13.2. De Afdeling overweegt met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van overheidsfunctionarissen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Niet is gebleken dat aan [appellant sub 2] en anderen zo’n toezegging is gedaan of dat sprake is geweest van een andere uitlating of gedraging waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het algemeen bestuur een projectplan zou vaststellen dat overeenkomt met het door [appellant sub 2] en anderen voorgestane alternatief.
Door in te stemmen met het voorkeursalternatief heeft het algemeen bestuur niet het vertrouwen gewekt dat daarmee definitief is besloten dat de woningen van [appellant sub 2] en anderen zouden worden gesloopt, temeer omdat deze percelen een maatwerklocatie vormen. In de Adviesnota Voorkeursalternatief is opgenomen dat de uitwerking van de maatwerklocaties geen onderdeel uitmaakt van het voorkeursalternatief, en dat daarin alleen opties voor deze locaties zijn opgenomen. Uit het overgelegde gespreksverslag van 23 april 2018 blijkt geen definitieve en eenduidige uitlating waaruit kon worden afgeleid dat het waterschap de gronden zou gaan aankopen en de woningen gesloopt zouden worden. Volgens het gespreksverslag van 11 februari 2019 is door het waterschap met [appellant sub 2] en anderen gecommuniceerd dat het waterschap de uitbreiding van het perceel met 15 m niet haalbaar acht. Volgens het gespreksverslag van 13 mei 2019 is die uitbreiding nog wel verkend en besproken, maar daar blijkt niet uit dat namens het algemeen bestuur is toegezegd dat de woningen ten behoeve van de dijkverbetering gesloopt zullen worden.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
[appellant sub 2] en anderen betogen dat het goedkeuringsbesluit van 5 juli 2021 is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijzen erop dat ter plaatse van het perceel Kanaaldijk 7 wel is gekozen voor een grondoplossing, waarbij de bestaande woning wordt gesloopt en herbouwd. [appellant sub 2] en anderen hebben aangegeven dat zo’n oplossing wat hen betreft ook mogelijk is op hun percelen en dat dit alternatief geen negatieve uitwerking heeft op de ruimtelijke kwaliteit. Verder wijzen zij naar dijksegment 5, waarin, vanwege de aanwezigheid van een hoogspanningsmast, is gekozen voor een alternatieve grondoplossing.
14.1. Over de door [appellant sub 2] en anderen gemaakte vergelijking met het perceel Kanaaldijk 7 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de percelen [locatie B] en [locatie C]. Bij Kanaaldijk 7 is ook zonder uitbreiding van de terp voldoende resterende ruimte beschikbaar voor de herbouw van de woning op een andere locatie binnen het perceel. Kanaaldijk 7 ligt bovendien in het midden van dijksegment 3, zodat het voor de hand ligt dat daar gebruik wordt gemaakt van een grondoplossing in plaats van een damwandconstructie. Het algemeen bestuur heeft zowel voor Kanaaldijk 7 als voor [locatie B] en [locatie C] de situaties beoordeeld op basis van het uitgangspunt dat de huidige perceeloppervlakte van de woonterpen in de toekomst ongewijzigd zal blijven.
Ook over de door [appellant sub 2] en anderen gemaakte vergelijking met dijksegment 5 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de percelen [locatie B] en [locatie C]. Bij dijksegment 5 is gekozen voor een andere grondoplossing ten opzichte van dijksegmenten 1 en 3, vanwege de hoogteopgave in dijksegment 5. De verbeterde waterkering zal in dit segment oostelijk van de bestaande dijk komen te liggen, op grotere afstand van het Apeldoorns Kanaal. Net als bij de overige dijksegmenten ligt de nieuwe dijk parallel aan het Apeldoorns Kanaal, met uitzondering van de boog die om de hoogspanningsmast heenloopt. Op de percelen [locatie B] en [locatie C] speelt geen hoogteopgave, zodat daar kan worden volstaan met een damwandconstructie.
14.2. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situaties die [appellant sub 2] en anderen hebben genoemd, niet op één lijn kunnen worden gesteld met de situatie op de percelen [locatie B] en [locatie C].
Het betoog slaagt niet.
Belangenafweging over damwandconstructie
[appellant sub 2] en anderen betogen dat er ten onrechte van uit wordt gegaan dat zij als gevolg van de gekozen constructie niet in hun belangen worden geschaad. Het college heeft zich volgens hen onvoldoende rekenschap gegeven van het feit dat de dijk, als gevolg van de verhoging, dichter bij hun woningen komt te liggen, met alle nadelige gevolgen van dien, en dat hun woongenot en privacy worden aangetast. Daarom is het besluit volgens hen genomen in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb.
15.1. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het algemeen bestuur bij de vaststelling van het projectplan voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant sub 2] en anderen. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de gevolgen van het plan voor [appellant sub 2] en anderen bestaan uit een verhoging van de weg van 8 cm en een asverschuiving van de weg in buitenwaartse richting van 40 cm. Hiervoor is voldoende fysieke ruimte aanwezig. Voor beide percelen is een inpassingsopgave opgenomen om de uitritten van [appellant sub 2] en anderen op de verhoogde weg te laten aansluiten. De Afdeling acht het gezien de beschikbare ruimte en de beperkte verhoging van de weg niet aannemelijk dat, zoals [appellant sub 2] en anderen tijdens de zitting hebben betoogd, de in- en uitritten van hun percelen noodzakelijkerwijs zo steil worden dat het gebruik daarvan op problemen zal stuiten. [appellant sub 2] en anderen hebben hun stelling dat zij als gevolg van de verhoging van de dijk zullen worden aangetast in hun woongenot en privacy, in beroep voor het overige niet nader onderbouwd. Gelet op de notitie "VIAK - Afwegingen voor [locatie B] en [locatie C]" van 21 juli 2020 heeft het college voldoende onderbouwd dat er een noodzaak bestaat voor de dijkversterking op dit traject. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aan het belang van de dijkversterking een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan de daarmee gepaard gaande nadelige gevolgen voor [appellant sub 2] en anderen. In wat zij daarover aanvoeren kan daarom geen grond worden gevonden voor de conclusie dat het college op dit punt aanleiding had moeten zien om goedkeuring aan het plan te onthouden.
Het betoog slaagt niet.
Zienswijzen
[appellant sub 2] en anderen hebben zich in het beroepschrift verder beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de Nota van Antwoord is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 2] en anderen hebben in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in de Nota van Antwoord onjuist zou zijn.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellant sub 3]
Faunauittreedplaatsen
[appellant sub 3] betoogt dat in het projectplan te weinig rekening is gehouden met faunauittreedplaatsen. Hij heeft tijdens de zitting toegelicht dat volgens hem in ieder geval nog twee extra faunauittreedplaatsen gerealiseerd moeten worden in dijksegmenten 4 en 5. Zulke voorzieningen zijn volgens hem van belang om te voorkomen dat te water geraakt wild verdrinkt.
17.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." Dit is het zogeheten relativiteitsvereiste.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met deze bepaling de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
17.2. Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bescherming van planten en dieren in de natuur beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen.
Niet in alle gevallen hoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat met de bescherming van planten en dieren in de natuur ook bescherming wordt geboden aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang van de bescherming planten en dieren, dat niet kan worden geoordeeld dat deze omwonenden zich niet beroepen op de bescherming van hun eigen belangen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.101.
17.3. [appellant sub 3] woont op een afstand van ongeveer 400 m van het dijktraject, ter hoogte van de meest zuidelijke grens van dijksegment 4. Gelet op deze afstand is niet aannemelijk dat de gestelde gevolgen van het goedkeuringsbesluit voor te water geraakte dieren invloed zullen hebben op de kwaliteit van zijn directe leefomgeving. De omstandigheid dat [appellant sub 3], zoals hij tijdens de zitting heeft toegelicht, stelt dat hij zich inzet voor de fauna in wijde omtrek rondom zijn perceel, is daarvoor onvoldoende, want zoals hiervoor al is overwogen, kan een natuurlijk persoon, los van verwevenheid, in de hier bedoelde juridische zin niet opkomen voor een algemeen belang. Het belang van [appellant sub 3] bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving is daarom niet of onvoldoende verweven met het algemene belang van de bescherming van dieren. Dat betekent dat deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het besluit tot goedkeuring van het projectplan. De Afdeling laat deze beroepsgrond dan ook buiten beschouwing.
Houtopstanden
[appellant sub 3] betoogt dat het te kappen bos in de strook ter hoogte van Kanaaldijk 1, 3 en 5 beter en meer moet worden gecompenseerd.
18.1. Als een natuurlijke persoon zich beroept op het belang van de instandhouding van houtopstanden, beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen.
Niet in alle gevallen hoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat met het belang van de instandhouding van houtopstanden ook bescherming wordt geboden aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang van de instandhouding van houtopstanden, dat niet kan worden geoordeeld dat deze omwonenden zich niet beroepen op de bescherming van hun eigen belangen.
18.2. [appellant sub 3] woont op een afstand van ongeveer 800 m van de desbetreffende bosstrook. Gelet op deze afstand is niet aannemelijk dat de gestelde gevolgen van het goedkeuringsbesluit voor de bosstrook invloed zullen hebben op de kwaliteit van de directe leefomgeving van [appellant sub 3]. De omstandigheid dat [appellant sub 3], zoals hij tijdens de zitting heeft toegelicht, stelt dat hij zich inzet voor de natuur in de wijde omtrek rondom zijn perceel, is daarvoor onvoldoende. Het belang van [appellant sub 3] bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving is niet of onvoldoende verweven met het algemene belang van de instandhouding van houtopstanden. Dit betekent dat deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het besluit tot goedkeuring van het projectplan. De Afdeling laat deze beroepsgrond dan ook buiten beschouwing.
Slotoverwegingen en conclusie
Uit het voorgaande blijkt dat de beroepsgronden van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3], voor zover gericht tegen het besluit tot goedkeuring van het projectplan, niet slagen. Verder heeft geen van de appellanten specifieke beroepsgronden aangevoerd tegen de omgevingsvergunningen. De conclusie is dat de beroepen ongegrond zijn.
Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2022
195-974